協同困境及其破解：對網絡內容共同治理的考察

〔摘要〕近年來，頂層設計引領下的網絡內容共同治理格局已初步形成。在此過程中，雖然多元共治的框架得以搭建，但社會共治合力尚顯乏力，共同治理面臨協同性不足的困境。多重制度邏輯與網絡內容共同治理相契合，有助于提升共同治理的協同性，破解協同困境?；诙嘀刂贫冗壿嫷囊暯?，網絡內容的多元主體共同治理受到國家邏輯、科層制邏輯、市場邏輯和公益邏輯的影響。各個邏輯的金字塔型聯結為協同困境的產生帶來可能，而其之間所存在的目標沖突、行為取向沖突和角色定位沖突則是導致協同困境的主要因素。為此，需要從多個方面破解協同困境，夯實共同治理格局：強化頂層設計，構筑“小政府、強政府、大社會”的治網格局；凝聚共同價值，避免政策傳導錯位；分割治理職能，縮小制度邏輯摩擦面。

〔關鍵詞〕協同困境，多重制度邏輯，網絡內容，共同治理

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2023）06-0068-08

近年來，頂層設計引領下的網絡內容治理正逐漸從政府管理過渡到多元主體共同治理，互聯網企業、行業協會、社會公眾參與治理的空間不斷拓展。2020年3月，《網絡信息內容生態治理規定》正式實施，互聯網內容的共同治理模式在制度上得到明確。在此過程中，雖然多元共治的框架得以搭建，但時至今日，多元主體的社會共治合力尚未有效形成，存在協同困境。目前，學界對共同治理合力乏力之原因的研究相對較多，但對協同困境為何發生，又緣何會表現出多種多樣的形式，則討論不多。為此，本文基于既有研究，提出如下問題：在制度安排已然明確的語境下，是什么阻礙了多元主體的協同共治，并引發了上述現象？種種協同性不足的背后是否存在核心的誘發因素？為回答上述問題，本文擬借鑒多重制度邏輯的分析框架，通過分析各方主體行動邏輯之間的契合點與張力，厘清共同治理協同困境發生的原因，并嘗試提出破解路徑。

多重制度邏輯理論意在從宏觀社會制度與微觀組織行為間的關系入手，分析不同社會主體的差異化行為及其背后的邏輯。該理論認為，社會由多元的制度邏輯構成，其涵蓋國家、市場、組織、宗教、家庭等多個層面。在同一場域中，行動者往往受到多種制度邏輯的影響，因而不同行動者的行為也是多樣化的〔1〕232，不同個體根據自身對制度邏輯的反應和選擇產生差異化的行動，并借由競爭、博弈與合作實現動態平衡與融合。由于多重制度邏輯理論否定了單一制度邏輯主導社會的觀點，并將社會個體的行動選擇置于多元制度環境中進行解讀，所以其在分析組織轉型、制度變遷、多元協同治理等問題上具有一定的解釋力。網絡內容共同治理特性與多重制度邏輯理論的核心觀點相契合，這就使得運用該理論解讀當前治理格局中治理合力不足的原因具有一定適用性。具言之：一是網絡內容共同治理場域中存在多重制度邏輯。作為治理主體的中央政府、地方政府、互聯網企業、行業協會和網民受到國家邏輯、科層制邏輯、市場邏輯和公益邏輯等多種制度邏輯的影響。二是治理場域中的多重制度邏輯具有交互性。國家邏輯、科層制邏輯、市場邏輯和公益邏輯分別指向不同的利益偏好和行為取向，因而各方治理主體的行為必然不會相向而行，而是會出現互動、摩擦甚至沖突。三是多重制度邏輯與各方治理主體相互嵌套。一方面，網絡內容治理主體的行動模式由不同制度邏輯所形塑；另一方面，各方主體在互動與摩擦中也會發現問題，產生治理共識，在不斷調整自身行為的過程中從“共治”走向“共智”?；谏鲜龇治觯疚膶⒍嘀刂贫冗壿嬂碚撘刖W絡內容共同治理研究中，以期發現誘發協同困境的制度性原因。

一、網絡內容共同治理的多重制度邏輯

網絡內容共同治理場域中的各個治理主體分別受到其既有制度邏輯的形塑，其中，政府的治理行為受到國家邏輯和科層制邏輯的影響，互聯網企業的治理行動一方面受到科層制邏輯的影響，另一方面又與行業協會和網民一道被市場邏輯和公益邏輯所左右。

（一）國家邏輯：網絡安全、社會穩定與多元主體法益保護

周雪光把“國家的邏輯”中的“國家”定義為中央政府各部門和全國性立法執法機構的決策部門〔2〕。作為網絡內容治理的核心主體，黨中央、國務院、全國人大及其所屬機構負責統籌規劃、方向指引、政策法規制定等工作，其在多元治理主體中承擔著決策者的角色，并按照國家的邏輯行使治理職責。具體而言，“網絡安全”“社會穩定”與“多元主體法益保護”形塑了中央決策部門的行動邏輯。

首先是網絡安全。網絡安全是我國互聯網治理中最早啟動立法和立法最多的領域之一。早在中國接入國際互聯網前夕，國務院就出臺了《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》（1994年），要求接入互聯網的單位保障相關設備和信息安全，并接受公安部門的監督。此后，國家又頒布《互聯網信息服務管理辦法》（2000年）等政策，對觸及網絡安全底線的內容進行了條陳。2014年，習近平提出總體國家安全觀，其所涵蓋的國家安全要素中，政治安全、經濟安全、文化安全和網絡安全等均與網絡內容治理相關。在總體國家安全觀指導下，網絡安全開始從表層的內容安全深入至互聯網空間中的隱性安全問題，并由此與傳統意義上的安全區隔開來〔3〕。近年來，《國家安全法》《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》《互聯網信息服務算法推薦管理規定》等法律法規相繼出臺，政府對網絡安全的要求從內容安全、意識形態安全擴展到數據安全、個人信息安全、網絡信息傳播安全等方方面面。

其次是社會穩定。在中國的政治話語體系中，未經審查的網絡內容往往與社會穩定相聯結，網絡平臺也通常被視為具有輿論斗爭屬性的重要場域〔4〕。為此，國家始終將意識形態安全視為網絡治理的核心要義之一。最初的網絡內容治理講求的是基于負面清單的信息質量監管，其通過設置禁止傳播的網絡信息條目來對互聯網空間中的不合格內容進行有距離審查〔5〕，以此消除欺凌、暴力、色情等不健康內容，維護社會穩定。2016年，習近平提出“加強網絡內容建設，做強網上正面宣傳”〔6〕的要求，網絡內容的思想性、建設性開始受到政策關注。在此后頒布的《微博客信息服務管理規定》（2018年）、《關于加強網絡文明建設的意見》（2021年）等政策文件中，“監管”與“建設”成為內容治理的兩大抓手。雖然相關政策的側重點不斷變化，但“營造風清氣正的網絡空間”的治理目標從未改變，其背后映射的是國家維護意識形態主權和社會思想穩定安康的基本邏輯。

最后是多元主體法益保護。隨著參與互聯網內容建設的利益主體不斷增多，以維護網絡安全和社會穩定為核心的治網思路逐漸向多元主體法益保護的思路擴展，公共利益和私人利益的保護與發展被列入治網的國家邏輯。2020年，《網絡信息內容生態治理規定》（以下簡稱《規定》）正式施行，國家網信辦相關負責人表示，該《規定》以營造良好網絡生態為目標，旨在“保障公民、法人和其他組織的合法權益，維護國家安全和公共利益”〔7〕。隨后，國家又相繼出臺《關于加強網絡直播規范管理工作的指導意見》（2021年）、《互聯網用戶賬號信息管理規定》（2022年）等政策文件，重點對網民權益、公共利益、社會效益等方面的保護和建設進行了規定。2022年，黨的二十大報告在談及社會主義文化建設時，不再提及“互聯網內容建設”，而是代之以“推動形成良好的網絡生態”，基于多元主體法益保護的生態治理思路由此成為未來五年國家治網的核心思路。

（二）科層制邏輯：政策執行與部門收益之間的平衡

網絡內容治理的國家邏輯通常以頂層設計的形式出現，其目標的完成還需要借由政策執行者付諸執行。在我國科層體系中，負責執行中央網絡內容治理政策法規的部門主要有各?。ㄗ灾螀^、直轄市）、市、區（縣）黨委政府及其所轄網信辦、“掃黃打非”辦公室、通信管理局、廣電局等。此外，囿于技術、數據、人力等方面的資源限制，政府還將網絡內容治理權限發包給互聯網企業，委托其代為行使治理權。因此，互聯網企業也是執行中央相關政策法規的重要主體之一。馬克斯·韋伯認為，科層制是現代社會實施合理合法管理的理想組織類型，其應該由訓練有素的專業人員組成，并按照既定規則和要求持續進行運作〔8〕22。然而，受到組織環境和執行環境的影響，實踐中的科層組織并不會按照韋伯的理想型科層模式運行。當前，我國各級政府官員的晉升依據主要來源于上級政府的考核和評價，實際治理效果和社會反饋占比較小。因此，一些科層組織成員在執行政策的過程中常常會出現“晉升錦標賽”現象，即通過最大化地創造可測量的治理績效與平行部門競爭，從而獲取晉升機會〔9〕。為了更好地完成上級交辦的任務，有些基層執行官員有時還會借由“層層加碼”完成治理目標，從而取得政治上的認可。同時，執行者亦需要考量執行過程中的財力、人力等成本問題，并在此基礎上選擇有利于其職業晉升的政策進行落實，以此實現部門利益的最大化。

雖然互聯網企業不處于科層組織當中，但企業的網絡內容治理行為同樣也遵循著科層制邏輯。有學者用“政企發包”來概括委托—治理過程中的政府與企業關系，即政府將治理權下放給企業，但自己保留監督權和最終獎懲權，其特點是不平等的權力結構、結果考核和經濟資源控制〔10〕。由于政府掌握著對企業治理效果的評審權和關乎其生存的“一票否決”權，所以，同基層科層組織類似，企業在參與治理的過程中也需要極力落實上級政策，甚至采用“層層加碼”的方式獲取政府的認可。然而，“政企發包”制下的企業并不具有利益剩余索取權，且需要承擔所有的規制成本〔11〕。在經濟效益的驅動下，企業也會通過選擇性執行或不執行的方式平衡成本與收益。

綜上所述，科層制邏輯的核心是平衡政策執行與部門收益之間的關系，其既要迎合上級指令，又要兼顧自身的成本和利益。

（三）市場邏輯：損失規避與利益最大化

網絡內容的產業化和市場化發展在為平臺和內容生產者帶來豐厚利潤的同時，也將市場邏輯引入了互聯網場域，這就使得身處該場域的行動者必須按照市場規律辦事，因而其治理行為不可避免地會受到市場邏輯的影響。雖然互聯網企業所搭建的公共空間賦予了其公共屬性，但這種屬性是在社會各界的要求下形成的，私有屬性仍是其立身之本〔12〕。因此，除應政府委托行使網絡治理權限外，企業經濟效益的最大化也是左右其治理行為的一大邏輯。具體而言，一方面，企業旨在通過內容治理來消除網絡空間中的不法行為，從而營造健康的營商和競爭環境，規避惡性競爭所引發的經濟損失；另一方面，還意在借由內容治理提升用戶的體驗感和滿意度，繼而增加用戶黏性，提高企業經濟效益。其治理意圖的形成雖與政策要求直接相關，但也是市場規則形塑的結果。與科層制邏輯關注存量的收支平衡不同，企業參與治理的市場邏輯往往聚焦于增量的最大化。行業協會參與治理的核心目的是維護行業聲譽與利益。有學者調研發現，行業協會的溝通協商行為以行業總體收益為導向，“大家一直在想怎么讓產業良好發展，怎么去盈利，怎么減少虧損，如何確保大家不再惡性競爭”〔13〕。行業協會所組織的集體行動往往可以形成一種組織化的“私序”，這種“私序”能夠為行業內部帶來一定的經濟和社會效益，會員加入協會的目的也正是希望得到“私序”為其帶來直接或間接的好處〔14〕。因此，雖然行業協會不存在切身的利益需求，但其治理行為的著眼點在于減少行業損失、增加行業收益、提高行業社會地位，因而其基本邏輯也是市場導向型的。作為個體行動者，網民一般具有切實的利益需求，其監督、舉報行為往往出于對自身權益的維護，一些情況下，還存在為了個人利益的惡意舉報行為。損失與收益左右下的治理行為實質上也是市場邏輯作用的結果。

（四）公益邏輯：價值規范與社會責任履行

網絡內容治理的公益邏輯指向公共利益和社會福祉，其以國家邏輯為導向，但不以經濟利益為目標。有學者研究發現，我國網絡內容治理的行業自律表現出較強的公益性，如《互聯網行業從業人員職業道德準則》《保護網絡文學版權聯合倡議書》《個人信息超范圍采集整治治理游戲行業公約》等行業自律規范，都體現出強烈的國家導向和以社會公益、社會責任為核心的“善治”理念，旨在推行正確的價值規范，為實現國家治理和社會責任的結合奠定基礎〔15〕。此外，一些互聯網企業也以發起倡議、制定平臺規則的方式積極履行社會責任，推動形成正確的價值觀念，其典型行動包括微博、快手、小紅書等共同響應《關愛成長呵護未來網絡表演（直播）行業保護未成年人行動倡議書》，各自發布平臺公告聲明要切實保護未成年人的合法權益等。在網民群體中，亦存在以社會公益為導向的參與治理行為，網民成立事實核查小組，以自發的形式對網絡內容進行把關的案例即為佐證。有鑒于此，公益邏輯同樣影響著共同治理主體的行為導向。

二、多重制度邏輯的聯結與沖突導致協同困境

網絡內容的共同治理意味著在上述制度邏輯作用下的不同主體需要相互聯結配合，朝向同一目標共同行動。這就使得多重制度邏輯在聯結的過程中產生互動與摩擦，進而導致協同困境的產生。

（一）多重制度邏輯的聯結為協同困境產生帶來可能

在網絡內容的共同治理場域中，多重制度邏輯按照自上而下的金字塔型結構逐層下沉。首先，國家邏輯通過政策法規頒布或會議講話的形式進場，指導央地各級治理主體有序推進相關治理工作。其次，科層制邏輯在地方政府部門和互聯網企業貫徹落實上級政策精神的過程中被激活，由此產生更為細化的治理規劃和符合政策執行者科層制邏輯的行動方案。最后，當治理方案付諸實踐時，市場邏輯和公益邏輯隨即在企業、行業協會與網民群體中產生，并與國家邏輯、科層制邏輯迅速交融，形成不同的治理方式和治理效果。

然而，多重制度邏輯的逐層下沉并非是單向度的，其還存在著制度邏輯的雙向互動。國家邏輯往往是松散的宏觀框架，需要在執行反饋中不斷強化〔2〕。因此，國家邏輯會根據與科層制邏輯和市場邏輯之間的矛盾，結合實際的治理效果適時開展自我強化或更新，以加強執法力度或調整政策內容的方式應對政策執行的不足。在執行過程中，科層制邏輯的強硬程度也會決定市場邏輯的發揮空間：科層制邏輯過強，則治理易出現機械化、教條化現象；科層制邏輯過弱，則市場邏輯的發揮空間過大，治理目標難以達成。為此，地方政府有時也需要與企業、行業協會和網民開展合作，通過學術研討會、行業交流會、公開征集網民意見等方式實現科層制邏輯與市場邏輯的雙向調整。公益邏輯往往以細化和延展政府政策的方式與國家邏輯產生互動。一方面，公益邏輯是對國家邏輯的細化，其以政府政策要求為基本導向；另一方面，公益邏輯作用下的治理效果也會反饋至政府，為其政策修訂工作提供現實依據。

盡管國家邏輯、科層制邏輯、市場邏輯和公益邏輯能夠在金字塔型的聯結結構中實現互動，但自上而下的聯結方式決定了國家邏輯與其他邏輯之間的從屬關系。因此，多重制度邏輯的聯結本質上是一種化多元目標為一元目標、集多元行動為統一行動的聯結方式，其間必然帶來部分主體利益偏好的被迫改變，這就為協同困境的產生帶來了可能。

（二）多重制度邏輯的目標沖突為特定邏輯的無序擴張提供了空間

國家邏輯蘊含的治網目標兼顧安全、穩定與法益保護，這就使得其同時具有了政治屬性和社會屬性。一方面，由于網絡安全與社會穩定涉及意識形態、社會和主權安全，因而其常常是國家治網的政治底線和其他治理目標不可逾越的紅線，需要嚴格監督管控；另一方面，多元主體法益保護又涵蓋行業、企業、網民等多重主體，各方利益的平衡有時需要放松政治管控，并給予主體一定的自由裁量權。國家邏輯的政治和社會屬性造就了政策工具的雙重屬性，令相關政策法規體現出“政治與經濟嚴寬并進”的特征，安全與發展帶來的政策張力貫穿了中國互聯網政策變遷的始終〔4〕。在當前體制下，作為政策執行者的地方政府部門和互聯網企業需要全面貫徹落實上級政策要求，但國家邏輯的雙重屬性無形中卻為執行者增加了平衡政治和社會屬性的要求，提高了執行成本。囿于有限的治理資源，地方政府和企業在面臨“重監管還是重保護”的篩選困境時，往往會根據相應時期政策的側重點，選擇國家邏輯中的一項目標重點執行，以完成上級政府的實時要求。此外，受到科層制邏輯的影響，部分執行者在平衡政策執行與部門收益的過程中，還存在通過“層層加碼”來凸顯治理成績，獲取政治認可的行為，這就使得執行資源更加無法平均分配到不同的政策目標當中。國家邏輯的雙重屬性和科層制邏輯的單一目標相互碰撞，放大了政策內容全面性與執行資源有限性之間的矛盾，致使一些地方政府將運動式執法、專項執法作為完成上級任務的必要手段，同時也導致網絡內容治理過程的“碎片化”。

國家邏輯、科層制邏輯以公共利益為導向，市場邏輯則以經濟效益為目標，平衡二者之間的關系本身就是社會治理的一大難題。在我國，網絡內容生產平臺自誕生之初就被冠以“新媒體”的名稱，其與新聞業有著近乎天然的血緣關系，且受到新聞制度的約束〔16〕。然而，作為市場主體的互聯網企業以損失規避和利益最大化為運營邏輯，這與以社會效益為先的新聞業有著本質區別〔12〕。因此，企業夾雜著經濟目標的治理行為必然會與政府的宏觀治網目標產生摩擦。同樣，在利益的驅動下，行業協會和網民也無法徹底厘清個體利益與公共利益之間的邊界。國家邏輯對政治和社會屬性的兼顧，以及科層制邏輯強化單一目標治理效果的行為慣性相互作用，無形中放大了市場邏輯與國家邏輯之間的張力，為行業協會、企業和網民的尋租提供了機會。當相關政策側重于多元主體法益保護時，市場邏輯發揮的作用變大，并不可避免地出現“擦邊球”現象。當“擦邊球”現象觸及政治底線時，又需要收緊政策，采用專項執法等強硬措施撥亂反正，“一收就死、一放就亂”的治理現象即源于此。

多重制度邏輯之間存在的目標沖突導致政策執行者的執行重點不固定，這就為科層制邏輯、市場邏輯的無序擴張，進而突破國家邏輯所劃定的邊界提供了空間。在此語境下，多元治理主體的治理偏好未能統一，協同困境也由此產生。

（三）多重制度邏輯的行為取向沖突致使政策落實發生偏移

受到不同制度邏輯的影響，一些網絡內容治理主體的行為取向相異。在國家邏輯逐層下沉的過程中，不同執行主體基于各自的制度邏輯對國家邏輯進行層層分解，有些執行者還在實踐中帶入個體利益，從而引發沖突。其一，地方政府部門的偏差性執行導致政策落實發生偏移。雖然相關政策法規意在維護網絡安全、社會穩定和多元主體法益保護，但一些地方政府部門在執行過程中卻以執行成本和政績為行動取向〔17〕。有研究發現，地方政府部門在落實互聯網政策法規的過程中存在選擇性執行、變通性執行和象征性執行三種偏差性執行行為。具言之，政策執行者更傾向于執行具有量化指標的政策，如“抽查比例達到70%”等，至于沒有明確參照策略的政策，則執行乏力〔18〕。作為自利者，執行人員常將上級要求變通為有利于本部門政績的方案付諸執行，以此爭取自身利益的最大化〔19〕。對于諸如“推進協同共治”等主觀性較強但行動策略以“積極”“充分發揮”等模糊性字眼表達，又缺乏相應考核要求的政策，地方政府部門常“蜻蜓點水”，象征性地點到為止，實際行動并無太多〔18〕。有鑒于此，科層制邏輯作用下的偏差性執行導致國家邏輯有時無法全面、準確落地，進而帶來治理結果的“碎片化”。其二，部分治理主體的逐利行為阻礙政策法規的有效執行。在市場邏輯的影響下，互聯網企業等主體的治理行為取向具有天然的逐利性，在利益導向性的治理實踐中，其往往會扭曲國家邏輯，擾亂政策法規的正常執行。例如，在“流量為王”的時代，雖然短視頻平臺肩負“通知—刪除”義務，但由于平臺處理侵權問題會影響其經營自由和用戶體驗，損害企業利益，所以平臺并無主動干預侵權視頻的動力。然而，對于競爭對手的短視頻搬運行為，其治理動力反而較強〔20〕。即使政府對其施以嚴格處罰，也無法有效推動這些企業忠實執行政策。有媒體報道稱，2021年1月至11月間，新浪微博接受網信部門處罰高達44次，其原因大多與未能履行內容監管義務有關〔21〕。

由于部分非政府主體的治理行為取向與公共利益導向性的國家邏輯存在本質上的差異，所以當政策付諸執行時，國家邏輯存在被扭曲的風險。多重制度邏輯的行為取向沖突放大了不同治理主體治理行為的差異性，面對相同的治理問題，多個主體的選擇性執行、變通性執行和象征性執行導致政策落實發生偏移，這就使得協同困境更為凸顯。

（四）多重制度邏輯的角色定位沖突帶來共同治理格局的不平衡

一直以來，網絡安全和社會穩定都是國家治網的重中之重，所以互聯網政策法規的監管屬性大于治理屬性，國家邏輯扮演著絕對主導角色，體現出較為明顯的“大政府”理念。隨著《網絡信息內容生態治理規定》等政策的出臺，多元主體共同治理的治網格局得以制度化，“大社會”的治理理念得到政府的認可。然而，在實際治理過程中，“大政府”理念對各方主體的影響依然顯著，多重制度邏輯在角色定位上存在一定沖突。首先是國家邏輯的強勢定位與市場邏輯發生沖突。市場邏輯是各治理主體受到市場因素影響而逐漸形成的治網邏輯，因為其核心理念是維護和增加主體利益，所以在面對諸如多元主體法益保護等復雜問題時，市場邏輯影響下的治理行為往往更為有效。然而，在實踐中，國家邏輯絕對強勢的角色定位卻壓縮了市場邏輯的發揮空間，使得互聯網企業等經濟實體無法充分按照市場規律履行治理義務。政府與企業是管理與被管理的關系，國家意志、監管規則、監管力度的變化能夠對企業產生深刻影響〔22〕。在共同治理過程中，國家常通過壓實企業主體責任的方式強制要求其全面、真實、準確地落實政府政策。面對幾近無所不包的主體責任，企業為了自保而不斷加強自我規制，這反而導致平臺內用戶權利的壓縮〔23〕。由于市場邏輯必須讓位于國家邏輯，所以企業等非政府治理主體參與治理的力度、頻率和空間仍由政府決定，其更多扮演的是政府治理的配合者。其次是科層制邏輯的“強執行者”定位與市場邏輯和公益邏輯發生沖突。在國家邏輯中，科層組織的治理績效考核與政策目標的執行情況直接掛鉤，因而地方政府部門在落實上級政策要求時常常以國家邏輯為行動的唯一導向。這就使得科層制邏輯與國家邏輯之間的聯系更為緊密，是國家邏輯的“強執行者”。然而，盡管科層制邏輯能夠貫徹落實國家邏輯，但其與市場邏輯和公益邏輯的協同程度卻相對較低，一些情況下，政策的執行無法充分融合市場邏輯和公益邏輯，致使執行手段過于行政化，忽略了網絡內容的市場屬性和產業屬性。例如，部分地區“一刀切”的內容監管方式完全忽視了市場的多元性和差異性，政策雖得以執行，卻損害了多元主體利益；再如，行業協會建立的初衷本是推進行業自律和平臺自治，但實踐中的行業協會卻完全嵌入了政府的管理結構和管理過程〔13〕，科層制邏輯對其治理行為的影響反而大于公益邏輯。有基層執法人員曾表示，互聯網產業發展水平的區域差異與地方執法部門的執法理念息息相關，部分地區網絡產業發展水平之所以較低，是因為當地執法部門的政策執行過于機械化，其只顧照章完成上級任務，卻未曾考慮過企業的實際經營狀況，也不會在執行過程中與上級進行溝通協商，為企業發展謀得一線生機①。有鑒于此，科層制邏輯與國家邏輯的過度貼合一定程度上壓縮了市場邏輯和公益邏輯的發揮空間，由此帶來非政府治理主體治理渠道狹窄、社會影響力小等問題。

多重制度邏輯的角色定位沖突一定程度上壓縮了市場邏輯和公益邏輯的作用空間，導致共同治理格局不平衡。由于不同主體治理能動性的發揮空間各不相同，所以主體間干擾、侵犯各自利益的情況無法避免，這也使得多元主體的協同發生困境。

三、協同困境的破解路徑

多重制度邏輯的協調共生是網絡內容共同治理的應然模式。為此，需要從強化頂層設計、凝聚共同價值、分割治理職能三個方面入手，破解當前的協同困境。

（一）強化頂層設計，構筑“小政府、強政府、大社會”的治網格局

國家邏輯所蘊含的政治屬性與社會屬性尚存在權重不定、邊界不清等問題，因而安全與發展帶來的政策張力始終無法根除。為此，需要進一步強化頂層設計，借由“小政府、強政府、大社會”的治網理念劃定國家邏輯中雙重屬性的權重與影響范圍，厘清責任邊界，為多重制度邏輯的協調共生預留足夠的空間?！靶≌?、強政府、大社會”是社會共治得以實現的基本模式，其強調以法治為基礎、以社會組織治理為核心，政市分開、政社分開〔24〕。其中，政府是推動治理法治化的主體，而社會則是踐行具體治理目標的主體。之所以強調“政市分開、政社分開”，是因為公共領域和私人領域的參與主體是社會組織和民眾，其最接近多樣化的社會需求，且具有擺脫體制內制度失靈的優勢〔24〕，因此，在處理多元主體復雜利益的問題上，社會治理往往比政府治理更為有效。為了避免安全與發展兩手抓所帶來的政策重心不穩問題，網絡內容治理的國家邏輯可適當向“小政府、強政府、大社會”的治理理念轉變。所謂小政府、強政府，是政府將內容監管重心壓縮至網絡安全和社會穩定等方面。一方面，應進一步強化立法、規范執法，利用政府權威構筑不可逾越的政治紅線和安全底線；另一方面，要清晰劃定網絡謠言、色情低俗信息、網絡暴力等不良內容和內容生產行為的界定邊界與監管處罰機制，同時明確各個治理主體的治理職責，讓共同治理常態化、程序化、制度化。所謂大社會，是指政府在多元主體法益保護方面讓利放權，僅對各方主體的行為進行框架性規范，將市場和社會問題交由市場與社會主體解決，“讓專業的人解決專業的事”，進而進一步拓展非政府主體參與治理的空間。由此可以進一步理清國家邏輯與其他制度邏輯之間的邊界，形成“政府守安全，社會謀發展”的共同治理體系。

（二）凝聚共同價值，避免政策傳導錯位

根據前文分析，政策執行往往是引發多重制度邏輯沖突集中爆發的關鍵節點。其原因是，政策執行承接了上級政策要求及市場與社會的利益訴求，其在政策傳導過程中的理念、方式、手段對政策目標落實和多元主體法益保護具有顯著影響。因此，完善網絡內容治理政策的執行機制對于緩解制度邏輯沖突意義重大?？茖又七壿嫛⑹袌鲞壿嫼凸孢壿嫷幕緦蚩此拼嬖诿?，但三者互為表里，每一種邏輯的運行都需要其他邏輯來支撐。為此，需要凝聚各方共同價值，將三種治網邏輯納入統一軌道，繼而推動共同治理合力的形成。具言之，中央政府應進一步督促地方政府部門和企業在執行過程中理清“執行”與“保護”“發展”之間的關系，劃定網絡內容發展的目標方向，讓內容監管有底線、有邊界、有溫度。同時，還應推動各方主體充分認識和了解上級政策法規的核心目標與網絡內容領域各主體的價值觀念與利益訴求，避免出現政策傳導錯位。網絡內容共同治理強調的是多元主體的共同行動，在此過程中，每一方主體都應發揮相應的作用，對治理產生相應的影響。為了避免共同治理格局的不平衡發展，國家還應健全政策執行的效果評價機制，將政策執行是否融入市場邏輯和公益邏輯，是否與被執行人展開有效溝通列入考核指標，以此凝聚各方的共同價值，提高多重制度邏輯的協調性。

（三）分割治理職能，縮小制度邏輯摩擦面

有關研究發現，在同層行動者網絡中，行動者行動在時間和空間上的分割可以有效緩解多重制度邏輯沖突，促進多主體行動的協同發展。在實際操作中，行動的分割往往以拆解任務至不同部門和不同步驟的方式來實現〔25〕。根據前文所述，網絡內容治理的多重制度邏輯因目標、行為取向和角色定位的差異而產生沖突，這種沖突可以通過拆解治理主體治理職能和治理目標的分步驟融合兩種方式加以緩解。首先是治理主體的職能拆分。針對制度邏輯沖突的爆發點，可將不同主體中具有相似治理目標、行為取向和角色定位的職能部門進行拆分和縱向整合，形成網絡內容的條條治理。具體而言，針對網絡安全與社會穩定，可抽調地方政府部門、互聯網企業、行業協會中受國家邏輯和公益邏輯影響較重的意識形態管理、國家安全、數據安全、社會公益等職能部門及其相關人員，組建自上而下的網絡安全與社會穩定專職治理縱向網絡，最大程度上排除市場邏輯對其治理行為的干預。針對多元主體法益保護，可以選派地方政府中的經濟發展部門、互聯網企業運營部門等偏向市場邏輯的主體，建立多元主體法益保護委員會，專司互聯網場域中多元主體的利益保護與網絡內容產業的繁榮發展。其次是治理目標的分步驟融合。在條條治理的基礎上，加強中央統籌協調，建立包括“安全—穩定—多元主體特定法益保護—多元主體法益保護—發展”四個步驟的治理目標融合機制，通過政府力量逐步黏合上述兩個部分的治理線條，推動社會治理合力的有效形成。治理職能的分割可以將具有相同或相似目標、行為取向和角色定位的部門聯結起來，從而降低多重制度邏輯產生摩擦沖突的可能性，提高多元主體的協同性。

黨的二十大報告指出，要“健全網絡綜合治理體系，推動形成良好網絡生態”〔26〕。所謂綜合治理，強調的是“黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律等多主體參與”的綜合治網格局〔27〕。由于網絡內容是網絡空間各主體溝通聯結的載體，所以消除網絡內容共同治理協同困境，夯實多元共治格局是健全網絡綜合治理體系的必由之路。本文從多重制度邏輯的角度分析了協同困境的發生原因，并嘗試給出了相應的破解路徑。然而，協同共治并非一蹴而就，其需要長時間的共識構建和制度建設。治理的基礎是協調和持續的互動〔28〕597。因此，如何保證多元治理主體實現持續的互動，如何讓這種互動常態化、秩序化、制度化，將是未來提高主體間協同性、完善共同治理體系的關鍵。

注釋：

①論證材料來自于該人員在2023年3月華東地區某高校舉辦的學術研討會上的發言。應發言者要求，此處隱去會議名稱和發言人信息。

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責任編輯 周 榮

〔收稿日期〕2023-08-17

〔基金項目〕教育部人文社會科學研究青年基金項目“‘體系—能力’互動視角下網絡信息內容綜合治理能力建設研究”（23YJC860030），主持人王澤坤。

〔作者簡介〕王澤坤（1991-），男，山西祁縣人，華東政法大學傳播學院副研究員、文學博士，主要研究方向為互聯網治理、傳媒政策與法規。