日本海洋治理路徑的形成、演變與新指向

米多

摘要：如何協調海洋經濟發展與海洋權益保護一直是日本海洋治理的重要課題。明治時期，日本政府主導發展海洋經濟并取得顯著成績，但帝國時期的海外擴張最終使日本海洋經濟遭受致命性打擊。“二戰”戰敗以后，政府間接指導的模式助力日本海洋經濟復興，但海洋治理主體的多元化成為阻礙日本綜合性海上執法體制建設與海洋環境保護的重要因素，也未能給日本海洋經濟發展提供良好的外部環境。目前，日本政府正出臺一系列發展海洋經濟的改革措施，未來日本海洋治理的重心將轉向發展海洋經濟，尋求島國的生存發展之路。

關鍵詞：海洋治理;海洋經濟;海洋權益;海洋漁業

中圖分類號：F113.1;P74 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）10-0076-07

0 引言

海洋治理或稱海洋綜合管理，是指國家政府部門或涉海主體通過法律、行政、經濟等多種方式統籌協調海洋的實踐活動。自大航海時代以來，世界主要國家的海洋治理主要涉及發展海洋經濟和維護海洋權益2個方面。海洋經濟包括為開發海洋資源和依賴海洋空間而進行的所有產業活動，包括海洋漁業、海洋船舶工業（以下簡稱造船業）、海洋交通運輸業（以下簡稱海運業）及濱海旅游業等;根據手段的不同，維護海洋權益（亦稱海洋安全）可分為海上執法和軍事防衛2個方面。

作為四面環海的島國，日本向海而生、因海而興。如何協調海洋經濟發展與海洋權益保護一直是日本海洋治理的重要課題。本研究將日本海洋治理的歷史階段分為明治時期（1868—1890年）、帝國時期（1890—1945 年）、戰后時期（1945—1989年）和“后冷戰”時期（1990年至今），其中明治時期和戰后時期日本在發展海洋經濟方面取得顯著成績，然而帝國時期的海外擴張最終使日本海洋經濟遭受致命性打擊。值得注意的是，2022年下半年以來，日本政府推出一系列改革措施，發展海洋經濟的目的性更強，也更具有針對性和廣泛性。因此，當下有必要對日本海洋治理路徑的歷史演變進行多維度的細化分析，進而對其未來走向進行預判式研究，從而助力深刻理解未來日本海洋治理的重心及其對亞太地區海洋安全的影響，更好地促進我國在建構海洋命運共同體的過程中發揮積極作用。

1 近代日本海洋治理的緣起

1603年日本建立統一的中央集權，開啟德川幕府時代（幕府時期）。同一時期，以歐洲為中心的海洋大國先后崛起。與歐洲海洋大國相比，日本更適合被稱為“島國”，海洋成為阻斷日本與外界聯系的天然屏障[1]。明治維新以后，日本經歷從被迫“開國”到積極“開港”的過程，并經歷從以造船業、海運業、漁業為主的海洋經濟發展到海外擴張的巨變。

1.1 近代海洋經濟的啟動：發展造船業和海運業

日本早在幕府時期就建立了完整的內海航運體系，但在國內自給自足經濟穩定后，幕府實行全面的“閉關鎖國”政策，直到1863年被迫“開國”才取消日本人的海外渡航禁令。明治維新以后，日本政府采取“三步走”戰略，建立海洋造船與運輸體系。

（1）通過直接投資和財政補貼的方式，主導構建海洋運輸體系。明治初期，日本政府為迅速打通海運航線，在直接從英國購買船舶的同時，支持下級武士購買舊藩主所有的蒸汽船并成立蒸汽船公司。其中，巖崎彌太郎創立的“三菱蒸汽船會社”通過承攬日本的海運業務，成功開設東京至上海的海上航線。在政府財政的支持下，該會社很快打敗該航線上的外國汽船公司，并于1885年與“共同運輸會社”合并，成立日本最大的海運公司———“日本郵船株式會社”（現三菱集團的前身）[2]。

（2）激發民間企業創新活力，推進造船業國產化。海洋運輸體系構建完成后，日本政府于1896年頒布《造船獎勵法》與《航海獎勵法》，依法向造船廠發放補助金，鼓勵其制造高性能船舶并進行技術革新。在此基礎上，日本政府于1899年確立船籍登記制度，對國內及進出日本港口的外籍船舶實行統一管理，同時推行國產船舶優惠政策，引導日本商船隊積極購買并使用國產船舶。日俄戰爭期間，日本擁有船舶的總裝載量成功躋身全球第六位，日本造船廠順勢開始建造巡洋艦和戰艦，并于1913年實現艦艇國產化[3]。

（3）完善財政政策的引導和激勵機制，提升遠洋運輸業的國際競爭力。1909年《航海獎勵法》到期后，日本政府頒布《遠洋航路補助法》，向有能力發展遠洋運輸業務的海運公司發放“遠洋航路補助金”，鼓勵這些公司拓展遠洋運輸業務。1929—1933年的經濟大衰退使全球造船業和海運業遭受重創，日本政府轉而采取“造船振興政策”，通過發放補助金的方式幫助大型海運公司和中小型船企建造優質船舶和改造老舊船舶，使其渡過危機，實現高質量發展[4]。

海洋經濟發展需要政策扶持，也需要健全的基礎設施與完善的海上執法體制，但明治時期日本的“開港”與海洋法治化進程受到國內官僚體制的限制。在基礎設施方面，由于各省廳拒絕讓渡權利，日本政府未能建立統籌協調相關事務的專門機構，內務省負責港口建設，大藏省負責港口行政，遞信省負責船舶管理，地方警察機關則負責港口及沿岸執法等[5]。在海上執法方面，日本政府效仿英國進行海洋立法，但未能建立綜合性的海上執法機構，各省廳通過派駐機構各司其職：運輸省負責船舶購買、海難事故處理、燈塔維護及船員資格認定;內務省和大藏省與地方警察機關合作負責在港口及沿岸海域征收關稅、取締走私等;當發生重大海上突發事件時，日本海軍會出動軍艦進行支援，從而確立以海軍為核心的多元化海洋安全管理體制[6]。

1.2 漁業近代化與地方漁業權的確立

日本根據離岸距離將海洋漁業分為沿岸漁業、近海漁業和遠洋漁業，其中沿岸漁業距岸約1日以內航程，近海漁業每次作業往返需要2～3日，遠洋漁業則數日甚至數月滯留海上。

幕府時期，日本漁業以國內自給自足為目標，主要集中于沿岸。漁民以村為單位組成共同體，幕府認可漁村對沿岸水面（地先水面）擁有共同漁業權，而對于近海水面則實行入會制，漁業經營者自愿入會并獲得入漁權。明治維新之后，作為“殖產興業”的一部分，日本政府嘗試將地方漁業權收歸國有，但遭到地方的強烈抵制。為此，日本于1900年制定并于1909年修改的《漁業法》依循慣例，認可地方的共同漁業權與入漁權，并確立以地方為核心的漁政管理體制。

在這種背景下，明治政府的漁業發展戰略主要針對遠洋海域，通過漁業資源調查及技術革新，向外擴大漁業權。1892年日本農商省成立“水產調查所”，對包括小笠原諸島在內的西太平洋海域的魚類資源分布情況展開全面調查。同時，政府從國外引進拖網漁船和棉線漁網，支持船內冷凍及罐裝技術的研發，為發展遠洋漁業及水產品出口提供技術保證。在此基礎上，日本政府在地方成立“水產試驗場”和“水產講習所”，向漁業從業人員傳授水產養殖技術[7]。1897年日本政府頒布《遠洋漁業獎勵法》，向從事遠洋漁業的船主及船員發放特別補助金，吸引漁業從業人員投入遠洋漁業。

進入20世紀后，日本通過數次戰爭獲得朝鮮半島、中國山東半島周邊海域及俄羅斯帝國在北太平洋海域的漁業權。此后，日本漁船進入上述海域等遠洋海域從事漁業活動，但隨之而來的是漁業糾紛的增加。20世紀20年代，日本遠洋漁船在政府支持下頻繁進入北太平洋海域進行捕撈作業，引發蘇聯政府及漁民的不滿[8]。

1930年日本政府派代表參加在瑞士召開的“國際海洋法編纂會議”（即“海牙會議”），試圖通過國際法確立公海自由原則，維護日本漁船在其他國家3nmile領海外的捕魚自由，但未能取得實質性成果[9]。此后，日本遠洋漁船在國家海洋調查船的協助下進入阿拉斯加海域捕撈鮭魚，引發美國國內強烈的反日情緒，這也成為太平洋戰爭爆發時美國出現大規模排日運動的重要原因之一。

2 戰后日本海洋治理的重啟與挫折

“二戰”使日本海洋經濟遭受毀滅性打擊，日本海軍解體，海洋運輸體系全面崩潰。在戰后重建過程中，日本政府在向民間及地方放權的同時，繼續沿用明治時期的海洋治理路徑，推動海洋經濟的復興與發展。

2.1 政府間接支助造船業和海運業的發展

作為資源匱乏并極度依賴進口的國家，日本戰后的首要任務就是恢復海上運輸線。然而戰后美國在日本推行非軍事化及民主化改革，將其海運范圍限定于遠東地區，并對其新船的船型、速度及建造量等進行全面限制。但日本保有船舶的總裝載量從戰前的1000萬t降到戰后的115萬t，且多數船舶是無法使用的粗劣船和老舊船，連遠東地區的海運需求都無法滿足。1947年日本政府接受美方建議，出資成立“復興金融公庫”，對包括造船業在內的基礎產業進行融資，結果反而加劇國內的通貨膨脹[10]。在此背景下，日本政府沿用戰前的海洋治理路徑并采取間接支助的方式，推動造船業和海運業的復興和發展。

（1）鼓勵海運公司重組民間商會，以指揮重建外航海運航線。民間商會（或稱行業協會）是幕府時期就已存在的民間自發性組織，明治政府曾主導建立一系列民間商會。“二戰”后期許多企業被收歸國有，民間商會也被取消或解散。戰后日本政府鼓勵在政商界具有巨大影響力的海運公司社長出面召集并重組民間商會，從而使民間商會成為更具政企合作色彩的“社會團體”。其中，1892年成立、1948年重組的“日本船主協會”在朝鮮戰爭爆發后迅速組織國內海運公司重啟外航海運航線，為1952年日本海上航線的全面恢復發揮關鍵性作用[11]。

（2）鼓勵造船公司自主融資和引進先進技術，實現跳躍式發展。一方面，1950年日本造船業民營化改革完成后，“日本造船工業會”作為一般社團法人接受運輸省的管理，并指導日本造船業的復興;另一方面，隨著“冷戰”的激化，美國轉變對日政策，取消日本的造船限制令。以此為契機，日本造船公司在“日本造船工業會”的指導下發行公司債券，用來購買先進造船設備。日本海上航線全面恢復后，“官產學”聯合研發的發動機技術很快投入生產，日本造船公司開始接收來自國內外海運公司的大型貨船定單，1955年日本成為世界第一大造船國[12]。

（3）政府采取間接補貼的方式鼓勵企業集約化發展，提升國際競爭力。20世紀50年代末，日本步入經濟快速成長期，日本政府通過“日本開發銀行”對從事外航船舶建造的企業進行融資利息補貼，鼓勵其擴大生產，建造并出口大型貨輪。在此基礎上，日本政府支持海運企業自由結盟，共同提升國際競爭力，其中日本至北美?西歐航線上的日本海運公司自主結成“運費聯盟”，與歐美國家爭奪海運定單;直到20世紀70年代，憑借戰后經濟增長的福利和大型集裝箱技術的普及，日本海運企業通過結盟獲得超預期的收益。

2.2 爭奪公海漁業資源的嘗試失敗

相較于造船業和海運業，日本漁業的戰后復興長期受到美國的掣肘。1951年美國操縱《舊金山對日媾和條約》時特別加入要求日本盡速“就有關公海之限制漁撈、漁業保存與發展等議題與聯盟國進行協商，并訂立雙邊或多邊協議”的條款，是故1952年以后，日本先后與美國、加拿大及蘇聯締結《日美加漁業條約》和《日蘇漁業條約》，確認對175°W以東北太平洋海域相關魚類的捕獲量進行共同限制。然而日本認為美國和加拿大在“二戰”期間已將該海域重要魚類的捕撈量擴大到極限，“所謂的共同限制只是為阻止日本漁船重返北太平洋”[13]。

作為民主化改革的環節之一，戰后日本確立以地方為主導的漁業許可制度。根據漁業資源的自然特性，日本將管轄海域內的漁業資源分為“水產大臣許可漁業”和“知事許可漁業”;作為地方公務員的“漁業監督員”負責本縣知事許可范圍內的漁業資源管理工作，日本水產廳的“漁業監督官”負責水產大臣許可范圍內的漁業資源管理工作，包括簽發遠洋漁業許可證以及打擊非法捕魚活動等。在實踐中，除少數被指定為“水產大臣許可漁業”的漁業資源外，由地方漁民組成的“漁業協同組合”（以下簡稱漁協）共同經營沿岸漁場并參與“知事許可漁業”的管理工作，實際延續了明治時期的共同漁業權制度。

進入戰后經濟快速成長期，日本政府提出“海洋所得倍增計劃”，通過發展沿岸養殖業尤其是高價魚類養殖業提高漁業從業人員的收入。但隨著沿岸漁業發展最大化，日本再次面臨必須向外擴大遠洋漁業權的狀況。為此，日本政府在聯合國海洋法會議上據理力爭，以“漁業資源可持續發展”為由，主張“200海里水域內他國調查捕撈活動”的權利。20世紀60年代，日本政府拒絕簽署聯合國《大陸架公約》，反對設定200nmile專屬漁區，被認為“只因為日本漁業捕撈量中近一半以上是在其他國家200海里海域內捕撈的”[14]。

20世紀70年代，國際社會對于包括漁業資源在內的海洋資源爭奪陷入白熱化。1976年美國和蘇聯先后宣布建立200nmile臨時漁區，日本政府于次年緊急頒布《漁業水域臨時措施法》宣布建立200nmile專屬漁區制度，以阻止蘇聯漁船進入日本北方海域。專屬漁區制度所造成的混亂也使日本政府對于國際海洋法秩序產生質疑，并在此后的聯合國海洋法會議中維持觀望態度。

3 日本海洋治理發展方向的展望

發展是安全的基礎，安全是發展的保障。21世紀前20年，日本政府未能提出發展海洋經濟的重要舉措，各種旨在維護海洋權益的嘗試也未能給日本民眾帶來實際利益。由于國內國外環境的變化，可以預見未來日本海洋治理的重心將是采用傳統方式發展海洋經濟。

3.1 推進漁業產業化與集約化改革

日本所處的西北太平洋是全球海洋捕撈產量最高的海域，但隨著漁業資源量的減少及老齡化程度的加深，近年來日本海洋捕撈產量呈現明顯下降趨勢，漁場與漁船數量減少，漁業從業人員的平均年齡也超過55歲大關。

2018年日本政府提出“水產政策改革”計劃，內容可以概括為3個方面。①以可持續發展為目標，廢除以往單純限制漁獲量的總可捕量（TAC）制度，實行個人捕撈配額（IQ）制度，并建立更加有效的監督機制;②改革漁協，鼓勵民間資本參與水產養殖業發展，借助高科技提高水產養殖產量;③通過改善物流鏈及引進新式漁船等方式，提高漁業從業人員的收入，吸引更多青年投入遠洋漁業[15]。該改革計劃出臺之初即引發熱議，但隨即遭到地方的強烈反對。多縣知事質疑政府自上而下的改革將破壞近代以來地方自下而上的漁業管理體制，新的監督機制不僅無視地方對“知事許可漁業”的管轄權，而且增加地方漁政部門的行政負擔;地方漁協則認為民間資本進入水產養殖業，會迫使地方中小水產養殖業主和漁業從業人員面臨破產、失業的風險[16]。

2020年以來，新冠肺炎疫情和全球經濟危機再次打擊以漁業為代表的日本海洋經濟。日本農林水產省的數據顯示，2021年日本漁業產量尤其是遠洋漁業產量較2019年減少15%。2022年3月日本水產廳公布最新的《水產基本計劃》，在調整2018年改革措施的基礎上，提出多項新的漁業改革計劃[17]。可以預計，未來日本的漁業政策將集中于3個方面。

（1）建立以漁業經營者為核心的漁業資源管理新機制。日本水產廳在獲得地方理解與支持的基礎上，針對適用TAC 制度的“大臣許可漁業”引入“最大持續產量”（MSY）制度，促進漁業資源的可持續發展;對于“知事許可漁業”，允許漁業經營者根據國家“資源管理方針”自主選擇實行IQ 制度，自主設定休漁期、捕魚量上限和漁具限制等管理計劃，并廢除噸位限制等阻礙漁船大型化的制度，鼓勵漁業經營者自主發展。

（2）加強漁業人才隊伍建設。針對老齡化和人口減少導致的地方經濟衰退、勞動力不足等問題，放寬漁業許可證簽發限制并引入漁船保險制度，確保漁場及漁業從業人員收入穩定;與文部科學省合作，在水產高中、水產大學進行理論與實踐相結合的教育改革，建立畢業者與接收地的匹配機制;建立并完善外國人才引進機制，給予外國人同等的職業培訓與工資待遇，為地方漁業引進外國人才做好制度準備。

（3）通過漁業結構改革及集約化生產，提高漁業產量及漁民收入。在努力留住漁業人才的基礎上，以2030年實現水產品出口總值1.2萬億日元為目標，支持遠洋漁場和陸上漁場建設，實施“濱海活力再生計劃”，發展濱海觀光等新興海洋產業;鼓勵漁協以漁港等為中心進行跨區域合并重組，對致力于改善漁業經營環境的從業者提供利息補助，進而通過引進信息通信（ICT）、冷凍鏈等先進技術進行集約化生產，提高國際競爭力。

3.2 加強造船業和海運業的綜合性發展

20世紀70、80年代，受石油危機、日元升值及政府補貼終止等因素的影響，日本外貿出口量下降，造船業和海運業增速放緩。90年代以后，日本造船與海運公司試圖通過調整產業結構、發展大型集裝箱船等措施維持國際競爭力。然而隨著中國與韓國造船業的迅速崛起，日本造船公司的新船訂單量不斷減少，加之國際集裝箱航運市場競爭激烈，戰后經集約化發展起來的日本六大海運公司中有50%于2000年前后宣布解體。2020年新冠肺炎疫情全球大流行帶來的航運繁榮曾一度令日本造船業和海運業出現生機，但全球新冠肺炎疫情的持續蔓延使國際環境愈加復雜和充滿不確定性，日本造船業和海運業的發展再次面臨嚴峻挑戰。

2022年日本政府實行海事產業改革，針對以海運業、造船業、港口業為核心的海事產業推出一攬子復蘇振興計劃。同年4月日本國會通過《海事產業強化法》，授權內閣采取相應的措施，各關聯法案將在未來2年陸續實施。可以預見，未來日本造船業和海運業的發展方向將集中于3個方面[18]。

（1）為提升海運業的國際競爭力，日本政府將放棄以往間接補貼并鼓勵民間企業自主發展的模式，轉而主導中小海運企業進行合并重組，實現航運資源一體化運營模式;在滿足船主實際需求的基礎上，日本政府將順應時代潮流，進一步推進“官產學”合作的模式研發先進技術，同時加快零排放船、無人船的研發制造和推廣應用。

（2）為滿足海運業和造船業的改革發展需求，日本政府將主導建立并完善政府性融資擔保體系，即國土交通省審核并認可造船公司提出的產業重組計劃或海運公司制定的“特定船舶”（安全、環保、高品質船舶）引進計劃后，通過“日本政策金融公庫”對其進行長期低息融資，或實施減免稅等對口支援政策;同時，針對外國郵輪實行稅收優惠政策，促進郵輪觀光業的復蘇。

（3）為解決造船業和海運業從業人員緊缺及年齡結構不合理等問題，日本政府將繼續推進船員工作方式改革，即在改善船員工作條件與工作環境的基礎上，完善青年船員培養機制，保證遠洋漁業從業人數;同時，在保證國內人才不流失的基礎上，進一步建立并完善外國人才引進制度，確保造船業和海運業勞動力的可持續供給。

3.3 利用“印太戰略”鞏固發展國防軍工產業

正如馬漢所言，海洋霸權產生的條件不僅包括使用武力，還包括發展航運與和平貿易。“后冷戰”時期日本經濟長期低迷，在沖擊海洋產業的同時拖累國防軍工產業，日本艦艇制造及其相關產業面臨成本高、利潤低、定單驟減等多重危機。2021年日本軍工企業兩大巨頭“三井E & S造船”和“住友重工”先后宣布將停止相關的艦艇制造業務。日本防衛省曾試圖通過提高常規裝備訂購價格、增加現有裝備系統更新定單等方式，幫助相關軍工企業渡過難關，但收效甚微。防衛省官員公開表示，“以國家利益為由要求軍工企業虧本堅持生產的做法已經行不通了，當務之急是要采取必要的應對措施”[19]。

2020年新冠肺炎疫情全球大流行以來，日本財政赤字和債務水平上升，政府已明顯無力采取國家財政扶持國防軍工產業發展的傳統政策。在此背景下，日本以“促進南海地區和平與穩定”為由，先后與越南、英國、泰國等11國締結《防衛裝備與技術移轉協定》;從內容來看，這些雙邊協定的主要目的是通過外交途徑促進日本向各締約國出口包括艦艇在內的海上防衛裝備與技術。

2022年以來，全球通貨膨脹和能源短缺使日本經濟發展環境的復雜性、嚴峻性明顯上升，日本政府正考慮松綁2014年制定的“防衛裝備移轉三原則”，進一步放松武器出口限制，并將其主旨寫入全新的“經濟財政運營及改革基本方針”（通稱“骨太方針”）[20]。可以認為，日本放松防衛裝備出口的主要目的之一就是挽救國防軍工產業與國防經濟。

2022年5月，美國總統拜登在訪問日本期間宣布啟動“印太經濟框架”（IPEF），并強調進一步推進“印太戰略”的決心;在其后發表的共同聲明中，日本首相岸田文雄對美國的“印太戰略”表示支持，同時強調將持續關注IPEF的具體政策[21]。日本國會通過《采取一體化經濟措施確保安全法》后，日本外交家田中均提出日本應重視與中國等周邊國家的經貿關系[22]。

國防建設必須與國家經濟實力相適應，只有經濟發展才能為國防建設提供必要的物質基礎。2022年6月，日本首相岸田文雄主導推動的“新資本主義”構想正式實施，該構想的主要目的是在發展新興高新技術產業、推動經濟可持續發展的基礎上，通過有效分配提高民眾生活水平;在海洋治理方面，該構想表示政府將出臺一系列政策措施，擴大水產品出口，支持民間發展新能源產業，實現社會經濟與海洋環境的可持續發展[23]。可以預見，作為經濟政策的重要內容之一，發展海洋經濟將成為日本海洋治理的重心。

4 結語

明治時期的日本政府主導海洋經濟發展，進而通過海外軍事擴張維護并拓展海洋權益。這種模式在戰后被歷屆日本政府沿用，但同時呈現新的特征。①中央政府政策止步于間接性指導，地方政府及民間組織依循慣例，實現海洋經濟的自主發展;②通過強化“日美同盟”以及主導構建國際海洋法秩序等方式，維護海洋權益。發展是安全的物質基礎，安全是發展的重要保障。“后冷戰”時期日本經濟的長期低迷阻礙其國防軍工產業的發展，日本基于美國“印太戰略”的海洋經濟措施能否取得成效還有待觀察。

日本作為島國，其海洋治理主體的多元化有利于各主體各施其能推動海洋經濟發展，但海洋經濟的長遠發展需要中央與地方政府及其各部門之間建立完善的協調機制，海洋環境保護、綜合性海上執法等議題更離不開國家的宏觀布局，否則看似完美的海洋法律體系也會成為海洋治理現代化的阻礙因素。未來日本政府基于“日美同盟”會繼續強調“印太戰略”下的海洋安全，但可以預見日本海洋治理的重心將轉向發展海洋經濟，而且日本政府正推出一系列改革措施，試圖在這次海洋治理變革中發揮主導作用。經濟發展離不開外部資源和市場，日本海洋治理重心的轉變在一定程度上有利于亞太地區和平穩定，也能夠為中國引領構建海洋命運共同體帶來新的契機。

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