水產養殖用藥的法律問題研究

王穎 裴兆斌

摘要：我國具有較好的水產養殖條件和政策，水產養殖行業在蓬勃發展的同時也帶來一定的問題。水產養殖戶為提高水產品產量進而提高經濟效益，在水產養殖過程中使用漁藥，但往往因不科學用藥等操作致使水產品出現質量安全問題并對生態環境造成污染。為促進我國水產養殖行業的可持續發展，同時帶動社會經濟發展，文章從法律、監督管理等層面對問題進行分析。目前我國水產養殖用藥在法律制度、生態環境保護、監管、休藥期制度以及各部門分工等方面均存在現實的問題。從法律角度出發，結合我國現狀以及其他國家的經驗，建議從明確處罰標準及其規定、建立健全水產養殖環境生態保護法律體系、加強漁藥監管、完善休藥期制度和管理模式以及提高管理效率等方面，切實解決水產養殖用藥產生的相關問題。

關鍵詞：水產養殖業;養殖用藥;法律責任;生態環境保護;監管責任

中圖分類號：S96;P74 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2023）10-0114-06

0 引言

近年來，我國水產養殖行業迅猛發展，促進社會經濟的發展。隨著水產品養殖規模愈來愈大，養殖對象的疾病問題逐漸顯露，漁藥成為水產品養殖過程中必不可少的投入品。在水產養殖過程中使用適當的漁藥可預防和控制養殖對象疾病以及提高養殖水質，進而達到提高養殖水產品產量和質量的目的。漁藥的使用不僅關系到我國水產品的安全質量，而且關系到我國水域環境的污染和保護。

由于我國對于水產養殖規范用藥的指導工作起步較晚，許多水產養殖戶對于用藥并不熟練，在水產養殖過程中的用藥不規范、用藥過多等操作產生大量藥殘超標問題，導致水產養殖水域遭到污染，且水產品中含藥過多易對人體健康產生危害。近年來，我國不少城市陸續開展水產品質量整治活動，加強對水產養殖的監管，嚴厲打擊違法違規行為，但仍存在水產養殖戶濫用藥、憑經驗用藥的問題。目前對于因水產養殖用藥污染水環境以及危害人體健康的法律規制的研究以及相關法律文獻較少，本研究從法律制度的角度出發，針對目前我國水產養殖用藥存在的問題，提出相應的解決方法和規制措施。

1 問題的提出

在水產養殖過程中使用漁藥可預防并控制養殖對象的疾病，但藥量使用不當即會對人體健康和環境造成一定程度的損害。目前我國水產養殖用藥不規范與水產養殖戶技術水平較低、國家指導工作起步較晚等因素有一定的聯系，但缺乏相應的法律法規也是重要原因之一，因此采取法律手段解決因水產養殖用藥不規范而產生的問題是確有必要的。

1.1 缺少明確的處罰標準及其規定

雖然使用違禁藥品或過量使用藥品可以很好地解決養殖對象的疾病問題，但會對水產品自身造成一定程度的損害，其負面影響即使在短時間內無法顯現，長期來看也會慢慢顯現[1]。水產養殖戶用藥不規范會使漁藥殘留在水產品中甚至污染養殖水域，不利于我國水產養殖行業的可持續發展。

目前我國針對水產養殖過程中的不規范用藥沒有明確的處罰標準，主要體現在2個方面。①根據我國《水產養殖質量安全管理規定》，可依照《中華人民共和國漁業法》（以下簡稱《漁業法》）、《獸藥管理條例》和《飼料和飼料添加劑管理條例》等法律法規對相關違法行為進行處罰。然而《漁業法》和《飼料和飼料添加劑管理條例》中并沒有詳細的處罰條款;《獸藥管理條例》雖有部分處罰條款，但過于簡單粗略，不能適用于實際水產養殖過程中的所有違規用藥行為，且僅責令立即改正，對于責令對象和具體賠償等情況均未說明。②《中華人民共和國水污染防治法》第五十七條、《中華人民共和國農業法》第十六條第五款和第六十三條第一款、《中華人民共和國環境保護法》第四十九條第一款等僅對水產養殖行為設定概括性的保護環境、規范用藥等內容，均無法使執法人員采取相應的法律措施對違法行為進行處罰。

1.2 保障生態環境安全的條款尚未完善

水產養殖戶對養殖對象用藥后，藥物經養殖對象自身消化以原型或代謝物的方式隨糞便等排泄物進入養殖水域，或直接殘留在養殖水域中。這些殘留的藥物對于水域環境中的其他生物而言具有一定的危害，久而久之很有可能造成某種低等水生物種的消失。在水產養殖過程中濫用藥物會導致所在養殖水域被污染，致使水生生物大規模死亡。

若用藥過量至養殖對象無法吸收，藥物中包含的重金屬等會對水質造成一定程度的污染[2]。在水產養殖過程中最常用的藥品是抗生素，很多水產養殖戶為提高養殖對象的抵抗力而過度使用抗生素，長時間使用或濫用抗生素非但不會達到想要的效果還會適得其反，如提高養殖對象的耐藥性甚至產生免疫力，其耐藥基因不僅存在于養殖水域環境中，還會通過水環境進行演化和散播[3]。近年來我國對于水產養殖行業的可持續發展越來越重視，但由于仍未完善保障水產養殖生態環境安全的條款，導致水產養殖生態環境持續受到破壞。

1.3 水產養殖用藥監管不嚴

我國水產養殖戶以個體戶為主，生產規模較小，技術水平不高，且法律意識和產品質量意識淡薄。漁藥對于水產養殖具有不可取代的作用，但很多藥物難以避免存在一些違禁成分，水產養殖戶在不知情的情況下使用，導致水產品和水產養殖環境中的殘留藥物超標，繼而引發水產品質量安全問題和水域環境污染問題。因此，在水產養殖行業中，對于漁藥的監管十分重要。目前我國尚未建立漁藥監管機制，相關部門在水產養殖用藥監管方面權責不清，導致監管工作的有效性不足[4];此外，在漁業執法中出現以罰代處、以罰代管的問題，嚴重影響執法隊伍的形象[5]。

1.4 休藥期制度存在漏洞

休藥期也稱消除期，針對水生動物來說是指從停止給藥直到水產品上市的最短間隔時間，也可理解為從停止給藥直到水產品所有可食用部分的藥物殘留降到安全濃度以下所需要的最短時間[6]。雖然部分漁藥允許在水產養殖過程中使用，但這些藥物在養殖對象體內被吸收、分解乃至消除需要一定的時間，故須在停止給藥的一段時間之后，這些水產品才可以上市并被食用。由于每種藥物的用法以及效果不同，其休藥期也是不同的，須按照藥物在水產品體內的消除時間來精準確定，進而保障水產品質量安全。目前市場上的漁藥種類繁多，但關于各種藥物休藥期的管理制度并不完善。現行獸藥標準明確規定化學藥品類的休藥期，卻并未明確生物制品類和中藥類的休藥期，可能引發一系列的違法違規用藥行為[7]。

1.5 權責和分工尚不明確

目前我國對于水產養殖實行多頭管理模式，其中相關證件發放由漁業行政主管部門負責，漁藥和飼料由農業行政主管部門負責，產品質量由工商、經貿、質量技術監督、衛生和漁業等行政主管部門負責。這樣的管理模式必然導致各部門之間的權責和分工交叉混亂，甚至對于違法行為出現“無部門去管”或“多個部門爭搶去管”的極端現象，致使執法效率低下，無法達到預期目的。當水產養殖活動造成水域環境污染時，各地方政府通常優先考慮當下地方經濟的發展而選擇犧牲生態環境，當短期內未引起嚴重生態環境問題時往往采取不作為的態度。此外，水產養殖往往涉及跨行政區域的水環境，《漁業法》第七條第三款針對這一現象設定解決條款，但由于各地方自身需求不同，管理水環境的具體情況也不同，又缺乏較好的區域協調機制，對于跨行政區域的水產養殖環境管理往往存在矛盾與沖突。

2 問題產生的原因

2.1 法律層面

我國水產養殖用藥管理的關鍵在于法律責任的落實。水產養殖用藥之所以會對環境造成一定的污染，首要的原因是缺乏統一和全面的法律制度體系。我國涉及生態環境保護的法律法規大多作出一般性規定，對于水產養殖環境保護的單行法律法規尚未完善，進而在實際管理中存在操作性較差等問題。此外，對于水產養殖用藥造成水域環境污染的法律條款極少，且對于行政處罰責任主體的行為、責任等缺少深入的探討。例如，我國《水產養殖質量安全管理規定》第十六條明確規定在休藥期內禁止養殖水產品流入市場且禁止使用違禁藥品，但對于違法行為并未設定全面、細致的處罰條款，使得水產養殖戶心存僥幸，同時導致在實際執法過程中無法可依和效率降低。

2.2 監管層面

水產養殖戶往往不能自覺遵守水產養殖管理規范，盲目依靠養殖經驗和習慣，一味重視經濟效益而不斷增加養殖品種，忽視對養殖水域環境的保護，無形中增加養殖水域環境的負荷。然而我國尚未建立完善的水產養殖用藥監管體系，加劇不規范、不科學乃至不合法的水產養殖用藥行為[8]。我國《水產養殖質量安全管理規定》未劃分管理對象，對于在中華人民共和國境內從事水產養殖的單位和個人采取單一的管理模式，設定過于籠統[9]。此外，我國很多水產養殖區由村委會工作人員擔任水產養殖監督管理員，經過相應培訓后負責監督管理并指導轄區的水產養殖活動，并定期向上級漁業行政主管部門進行情況匯報;這種監管方法可在一定程度上減少違法行為，但往往以保障水產品安全質量為出發點，而忽視對水產養殖環境的保護。真正關心水產養殖生態環境的群體是水產養殖區周邊居民，但由于相關監管體系尚不完善，居民通常在水產養殖活動已經對水域環境造成一定程度的污染時才意識到維護自身的權利[10]，往往為時已晚。

3 對策建議

3.1 明確處罰標準及其規定

制定并執行明確的處罰標準及其規定才能更好地規范水產養殖用藥。目前我國法律針對魚塘養殖只對2種行為進行處罰：①占用基本農田并破壞土地本身耕作功能的養殖行為，可依據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農村土地承包法》要求關閉魚塘以及恢復土地原本作用和形態;②在飲用水水源保護區內的養殖行為，可依據《中華人民共和國水污染防治法》進行處罰。對于水產養殖用藥亟須制定處罰標準，且處罰標準不能只通過概括性條款泛泛而談，而要全面且詳細地考察水產養殖戶的行為意識（主觀層面）以及違法行為的嚴重程度（客觀層面）。對于過量用藥、違反休藥期規定或使用違禁藥物的違法行為，應視情節輕重予以處罰：情節較輕且造成后果較小的，可采取罰款或沒收相關藥物的處罰;對于情節較重且造成嚴重后果的，可采取吊銷養殖許可證和罰款的處罰，可能觸犯刑法的應予以刑事處罰;如對人體健康造成損害，應予以相應的賠償;對于水產養殖戶技術知識不足且并無違法故意的情形，可視情節從輕處罰。

3.2 建立健全水產養殖生態環境保護法律體系

2002年，為加強水產養殖的科學管理以及保護水域灘涂資源，我國制定《完善水域灘涂養殖證制度試行方案》;2003年，為保護生態環境以及促進水產養殖行業的可持續發展，我國制定《水產養殖質量安全管理規定》;2006年，為促進水產養殖行業合理利用資源以及提高水產品質量，我國制定《水產養殖業增長方式轉變行動實施方案》;2007年，為提高對水產養殖活動的監管水平以及構建良好的水產養殖環境，我國開展水產養殖專項執法行動。近年來，我國不斷推進水產養殖證發放工作，許多沿海地區針對當地水產養殖特點制定相關規章制度，但仍亟須建立健全相關法律體系。應在《漁業法》等法律法規中補充并完善保護生態環境安全的條款，建立健全水產養殖生態環境保護法律體系，在促進我國水產養殖行業發展的同時使其規范化、科學化。目前我國陸續制定水產養殖環境保護規則，但規則細節仍不夠完善。例如：水產養殖許可制度不僅要規定養殖標準，同時要審查和限制養殖條件，并嚴格制定養殖污水排放標準，減少因養殖用藥造成的環境污染;明確制定因違規用藥致使養殖水域環境污染進而破壞生態環境的處罰條款，并加大處罰力度。

3.3 加強漁藥監管

加強漁藥監督管理是規范水產養殖用藥的重中之重。①嚴格按照《獸藥管理條例》審查藥品銷售的合法性，及時更新水產養殖用藥名錄并進行信息公開，完善漁藥監管網絡系統，從源頭上杜絕違禁藥物進入市場[11]。②很多水產養殖戶在水產養殖過程中私自添加藥物，執法部門應隨時檢查用藥記錄、藥品批號以及休藥期執行情況，在每次檢查后制作相關文書，由執法人員和水產養殖戶共同簽字并確認歸檔[12]。③建立完善的行政保障制度，加強政府的監督指導，全面建立水產養殖用藥監督管理體系[13]，明確各環節的監管責任，加大執法力度。④完善公眾參與水產養殖用藥監管的制度和程序，保障公眾的知情權和監督權[14]，發揮公眾力量提高對違法行為的打擊力度。

3.4 完善休藥期制度

休藥期制度可以規范水產養殖用藥行為，但對于很多未明確規定休藥期的漁藥，水產養殖戶往往無法掌控用量以及停止給藥的時間，影響水產品的質量安全。因此，完善休藥期制度十分必要且迫切。一方面，加快完善并及時更新在售各類水產養殖藥品尤其是生物制品類和中藥類藥品的休藥期，并要求水產養殖戶嚴格按照休藥期用藥;另一方面，即使是同一種藥物，由于使用方法和用量不同，其休藥期有所不同，應明確休藥期的適用范圍和適用對象。

3.5 完善管理模式，提高管理效率

挪威是世界上最早成立漁業部的國家，對于漁業管理機構并非按照養殖、捕撈、環保等分類進行設置，而是按照轄區進行設置，轄區內的所有漁業事務均由漁業管理機構派駐的官員負責[15]，可以很好地避免各部門之間權責不明、管理混亂的問題。日本設立漁業調整委員會，其成員均為具有專業知識和經驗的人士并通過選舉產生，負責與漁業相關的所有事務[16]。面對我國水產養殖用藥存在的問題，可整合行政資源，在水產養殖區成立專門機構負責水產養殖管理事宜，加大對水產養殖行業的管理力度，提高執法效率。同時，可借鑒其他國家的管理經驗成立漁業協會，發揮“自我控制”的管理優勢，加強水產養殖戶與政府之間的溝通聯系，進而促使水產養殖戶積極協助政府管理，并自發維護行業秩序[17]。

4 結語

水產養殖業是我國國民經濟的重要組成部分之一，合理規范的用藥可促進水產養殖業的可持續發展。基于目前我國在水產養殖用藥管理方面存在的問題，本研究從法律層面進行探討，通過完善相關法律體系以及相應的監管制度和管理模式，加大執法力度，促進水產養殖用藥的合理化和規范化，進而促進社會經濟發展、保護生態環境以及保障民生健康。

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