強化系統觀念，推進水生態環境保護邁上新臺階 《重點流域水生態環境保護規劃》解讀三

按流域開展水生態環境保護是以法律形式明確的治水方略。根據水污染防治法要求，“九五”以來，國家相繼編制實施了五期重點流域水污染防治規劃，壓茬推進、久久為功，水環境質量得到顯著改善。

近日，經國務院同意，生態環境部等5 部門聯合印發了《重點流域水生態環境保護規劃》（以下簡稱《規劃》），規劃名稱由“水污染防治”拓展為“水生態環境保護”，充分體現了新征程上深入貫徹山水林田湖草沙一體化保護和系統治理理念、奮力建設美麗中國的時代要求，為新時期開展水生態環境保護提供了基本依據。

一、繼往開來，準確把握“十四五”水生態環境保護歷史使命

五期重點流域水污染防治規劃取得顯著成效。“九五”以來，國家先后將淮河、遼河、海河、太湖、巢湖、滇池、三峽庫區及其上游、松花江、黃河中上游、丹江口庫區及上游、長江中下游等流域列為水污染防治重點流域，“十三五”規劃范圍進一步拓展，水污染防治取得顯著成效。2022 年，全國地表水Ⅰ-Ⅲ類水質斷面比例為87.9%，劣Ⅴ類水質斷面比例為0.7%。與2015 年相比，Ⅰ-Ⅲ類水質斷面比例提高了21.9 個百分點，劣Ⅴ類水質斷面比例降低了9.0 個百分點。

美麗中國建設提出更高要求。黨的二十大報告提出，到2035 年，生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現。這一目標落實到水生態環境保護領域，至少包含三個方面的內在要求：一是劣Ⅴ類斷面、黑臭水體、城鄉面源污染等制約水環境質量改善的主要問題得到有效解決，基礎設施、管理機制等趨于完善，從根本上實現長治久清；二是全國各流域、各地區、東中西部、城市和農村生態環境質量實現整體性、根本性的同步改善，為人民群眾提供更多優質生態產品，老百姓的獲得感、幸福感和安全感明顯增強；三是與經濟社會發展水平相協調，水生態環境質量總體達到或優于發達國家同期水平，不僅包括水環境質量狀況，還包括水資源、水生態狀況。為此，流域水生態環境保護亟需在持續深化水污染防治工作的基礎上，加快拓展到對流域生態系統的整體保護。黨的二十大報告也明確提出，統籌水資源、水環境、水生態治理，推動重要江河湖庫生態保護治理，基本消除城市黑臭水體。

推動水資源、水環境、水生態三水統籌的格局基本建立。目前我國水環境質量雖大幅改善，但不平衡不協調問題突出，城市黑臭水體長治久清還需持續推進，農業農村污水治理亟待加強，新污染物、面源污染等深層次問題逐步凸顯，水污染治理進入深水區。生態用水保障、水生態保護修復等基礎相對薄弱，與發達國家普遍以水生生物為保護目標、開展生態流量適應性管理的方式相比，我國目前還處于探索起步階段，2020 年以來分批印發了重點河湖生態流量保障目標；美國、歐盟有關水生態監測評價及管理的法規要求已相對完善，萊茵河、密西西比河等已基本恢復到歷史最好水平，但我國水生態保護修復處于剛起步階段。“十四五”作為在全面建成小康社會的基礎上向美麗中國目標邁進的第一個五年，亟需加快推進水污染防治向水資源、水環境、水生態“三水”統籌保護轉變。

二、統籌兼顧，系統開展流域整體保護

與美麗中國建設相關領域一體推進。美麗中國建設是有機整體，涉及美麗河湖、美麗海灣、美麗鄉村等領域，需要統籌實施。水與其他要素聯系廣泛、交互密切，流域水生態環境保護更要注重和其他領域一體化推進，發揮協同增效作用，全方位促進人與自然和諧共生。一是堅持降碳減污擴綠增長協同推進。《規劃》從再生水循環利用、湖泊濕地生態保護等方面明確了減少排放、增強碳匯的協同增效任務。二是大力推進美麗河湖保護與建設。美麗河湖是美麗中國的重要拼圖，《規劃》從頂層設計與基層創新相結合的角度，提出要積極引導、大力推進美麗河湖保護與建設，使人民群眾能更直觀地感受到“清水綠岸、魚翔淺底”的治理成效、河湖之美。

落實山水林田湖草沙一體化保護與系統治理。水作為活躍的環境要素，其循環運動將山水林田湖草沙、陸地與海洋、地表與地下環境連成為一個有機整體；推進“從山頂到海洋”一體化保護與治理，是從流域生態環境保護治理的系統性、整體性、協同性出發的必然模式。為此，《規劃》提出推進地表水與地下水協同防治，強化陸域海域統籌治理，強化流域重要生態空間管控等任務，是對系統治理要求的具體落實和體現。

統籌水資源、水環境、水生態治理。《規劃》用三個專章分別明確了“三水”的任務。水環境治理方面，在深化工業、城鎮生活、農業農村、船舶港口污染防治的基礎上，加強入河入海排污口排查整治，分類推進地級及以上城市建成區、縣級城市建成區和農村黑臭水體治理，著力打通岸上和水里；水生態保護方面，強化重要水源涵養區保護和監督管理，開展河湖生態緩沖帶保護與修復試點，同時在湖泊開放水域開展水生植被恢復試點，因地制宜通過就地保護、遷地保護、棲息地恢復等措施保護水生生物多樣性，從陸域到水域全方位保護生態系統完整性；河湖基本生態用水保障方面，推動制定生態流量管理重點河湖名錄和生態用水保障實施方案，推進生態流量管理全覆蓋，并通過加強生態流量監測、江河湖庫水資源配置與調度管理等措施予以保障。

三、點面結合，協調推進《規劃》與攻堅戰實施

正確理解《規劃》與攻堅戰的關系。《規劃》以河湖為統領、流域為單元闡述了“十四五”時期水生態環境保護的普適性框架、原則、邏輯，同時兼顧攻堅戰任務，用專章列出了長江、黃河的水生態環境保護治理重點，設置黑臭水體整治專節，是流域水生態環境保護工作的系統性部署。攻堅戰緊盯基本消除黑臭水體、重點海域治理以及長江、黃河治理攻堅戰等焦點問題，力爭集中優勢兵力取得若干標志性成果。因此，《規劃》與攻堅戰是整體推進和重點突破的關系，在實施過程中要注意把握、不可偏廢。

協調推進《規劃》與攻堅戰實施。《規劃》與攻堅戰實施要堅持全局統籌和重點推進相統一，《規劃》實施是一項系統工程，需進一步強化規劃權威性和執行力，加大評估和調度力度，確保各項規劃任務有效落實，為美麗中國建設全面夯實水生態環境基礎；同時要注意突出重點，向攻堅戰、國家重大戰略部署傾斜。攻堅戰實施則要聚焦標志性戰役，發揮以點帶面、示范引領作用，深入攻堅力求突破，但要注意防止攻其一點、不及其余的弊端。

重點流域水生態環境保護是深入打好污染防治攻堅戰、推進生態文明建設的主陣地之一，涉及面廣、復雜程度高，“十四五”要實現從污染防治為主向“三水”統籌治理轉變，特別需要強化系統觀念，統籌保護與發展、山水林田湖草沙、工程與非工程措施、政府企業公眾等方面的關系，著力構建水資源、水環境、水生態治理協同推進的格局，推動“有河有水、有魚有草、人水和諧”“清水綠岸、魚翔淺底”的美好景象不斷涌現，向著美麗中國建設目標奮力邁進。