流動就業人員跨地區醫療保險轉移問題研究

張穎楠　陳文東

摘 要：我國基本醫療保險制度實現了全覆蓋，切實保障了城鄉居民、職工的健康安全。隨著流動群體的日益增長，尤其是流動就業人員，醫保關系的轉移越來越常見。在跨地區轉移時，由于系統缺陷、辦理時限、統籌基金的退休利益等因素導致參保人的利益不能得到保障。本文從流動就業人員醫療保險轉移存在的問題出發，從重復參保、系統模塊功能和統籌資金調配政策等方面分析其成因，從醫保網增加授權模塊及增加操作員權限，完善相關補繳政策，設計合理的統籌基金調劑機制等方面，為醫療轉移政策的完善提供建議。

關鍵詞：流動人員；醫療保險；轉移接續；統籌基金

中圖分類號：F842.6；F014.9? 文獻標識碼：A? 文章編號：1673-260X（2023）11-0011-05

1 引言

醫療保險制度是一項具有社會共濟性質的制度，是社會保障體系的重要組成部分，對參保人有效抵御經濟風險，提高健康水平，具有十分重要的意義。職工醫療保險的轉移是指已有工作單位，且享受醫療保險待遇的人，當他的工作發生變動時，醫保待遇從原單位所屬的醫保制度中轉移到新單位所屬的醫保制度中的過程，使醫療待遇得到連續和保障。

2009年，國家為解決農民工等流動就業人員基本醫療保障問題，醫療衛生部門將“制定基本醫療保險關系轉移接續辦法，解決跨制度、跨地區轉移接續問題”作為2009年到2011年的工作目標，從此開啟了醫療保險制度接續改革的序幕。但是，當時面對地區經濟發展不平衡、統籌層次低、經辦機構不統一、統籌模式不成熟、缺乏有力的技術支持等現實問題，使醫療保險關系轉移接續非常困難[1，2]。為體現基本醫療保險關系轉移接續的公平性，國家相關部門一直探索制定更加完善的機制，例如以“勞動”作為基本醫療保險關系的跨地區轉移接續的唯一標準[3]，打破戶籍限制，消除城鄉分割，實施權益累計的跨統籌地區的基本醫療保險繳費年限疊加計算的政策，探索縮小保險待遇差距、明確核算方法、建立統籌基金等措施[4]，協調各方利益關系，給集中轉入地一定的補償，逐步提高醫療保險的統籌層次[5]，整合醫保制度框架和管理機構[6]，加強信息網絡建設等宏觀政策[7]。

經過多年的發展和完善，現今的醫療保險轉移制度已經非常成熟，充分體現國家對流動人員醫療保障的公平性。在一些企事業單位中，涉及醫療保險轉移的業務主要是人事調動和新員工的入職。內蒙古自治區現行城鎮基本醫療保險條例規定，任何單位對新入職員工，應當自錄用之日起一個月內為其辦理職工醫療保險登記工作并進行費用的繳納。然而，由于制度與體系的不完善、轉出與轉入地區間存在的差異，不同參保單位的效率以及入職員工自身問題等因素，導致流動就業人員在跨地區醫療保險轉移過程中，會面臨諸多需要解決的問題[8]。

針對相關問題，本文通過對《流動就業人員基本醫療保障關系的轉移接續辦法》《流動就業人員基本醫療保險關系轉移接續經辦規程》等文件的梳理，并對《農民工監測調查報告》《2008—2017年人力資源和社會保障事業發展統計公報》和《中國統計年鑒》數據整理統計，從醫保制度和醫保系統的運行角度出發，對流動就業人員跨地區醫療保險轉移問題[9]，提出了建立完善流動就業人員跨地區醫療保險待遇“一站式”服務體系的相關建議，一方面，解決參保人流動性就業時，醫保關系順利轉接問題，保障職工的醫保待遇；另一方面，有助于彌補醫療保險制度的設計缺陷，促進醫保的制度完善，維護參保人的基本權益。

2 勞動力流動過程中醫療保險轉移接續的現狀

基本醫療保險分為：城鎮職工醫保、城鎮居民醫保、新農合，醫保城鄉一體化改革，但尚未完全整合，流動勞動力參加新農合基本醫療保險。根據國家統計局網站自行整理數據。如圖1所示，2008年參加醫療保險的流動人員總數為4236萬人，醫療保險約占總人數的14%。雖然從數值上來看該比例并不高，但通過視圖看出呈現上升趨勢，2017年人數達到6252人，醫療保險約占總人數的23%。

系列1-4分別代表沒有固定期限的合同、一年以下合同、一年以上合同、沒有合同。由圖2可以發現，61%以上沒有簽訂勞動合同，20%簽訂一年以上勞動合同，就業缺乏合同保障，在此背景下，醫療保險的比例較低，對居民醫保轉移接續的需求相對較高。

如圖3所示，流動就業方向以第二、三產業為主，有下降趨勢，從事第三產業的占比逐漸上升，2014年到2018年間從40%上升到了50%，但第二產業的趨勢并沒有發生改變。據以上數據可見，向外流動人口比例高，導致對醫療保險跨地區轉移接續的需求增加。流動人員都分布于第二和第三產業，勞動強度較大，傷殘患病概率大，參加醫療報銷是必然，解決醫療保險轉移接續問題意義重大。

3 醫療保險轉移接續制度及斷繳的影響

在關于醫療保險的相關條例中規定，參加職工基本醫療保險的個人，工作單位更換，但都屬于同一醫保制度下，實際繳費年限可以合計。因工作更換后，醫保制度也有變化的，這類職工基本醫療保險是可以隨著本人工作的變化而進行轉移，醫療保險繳費年限也可以累計計算。現行的醫療保險政策為跨統籌地區（跨省）異地流動工作人員的醫療險可以先在轉入地新增投保，再進行醫保關系的轉移接續。而省內跨盟市及市內跨旗縣的轉移卻與前者情況不同，必須先轉移醫保關系后再新增投保。

如果新調入的職工由于轉移手續不健全、系統故障、時間等諸多原因導致不能及時在轉入地進行醫保參保，從而導致醫保斷繳，主要影響如下。

（1）由于參保人需連續繳納6個月醫保費用，方可享受報銷待遇，如果參保人在6個月內需要住院就診，則無法報銷。

（2）由于參保人需至少連續繳納一年的醫保費，方可享受生育報銷待遇，若參保人在一年內生育子女的，無法享受醫保報銷和生育津貼。

（3）單位引進高層次人才時，因不掌握參保人醫保參保情況，在辦理退休時，因職工醫保參保繳費不滿二十五年，單位會增加預算外資金支出，增加轉入地財政負擔。

（4）統籌基金部分不隨醫保賬戶的轉移進行轉移，導致轉移地區之間的利益沖突。

（5）新入職員工對就職單位產生不同程度的不滿，出現待遇糾紛問題。

4 流動就業人員醫療保險轉移問題的成因分析

在醫療保險轉移問題中，筆者依據醫療保險轉移相關制度，通過對不同地區多家企事業單位工作機制的調研，并結合自身工作經驗，深入分析其問題形成的原因。

4.1 重復參保

城鄉居民合作醫療保險有可能會成為參保人正常參保的障礙。2010年7月，我國開始對流動就業人員的基本醫療保險關系的轉移接續工作做出了相關規定，城鎮、鄉村就業人員可以按照規定參加職工醫療保險、居民醫療保險及農村合作醫療保險，但是為了防止重復享受相關待遇，不可以同時參加以上三種保險。多數參加城鄉居民合作醫療的自然人是在學生期間或者待業期間參保的，醫保制度規定，自然人不能同時參保城鄉居民醫療和職工醫療保險。在新員工辦理入職時，往往是剛走出校門的學生，在讀書期間學校為學生代理繳納的城鄉居民醫療保險，學生本人并未關注此問題，即使畢業后不再繳納城鄉居民醫療保險，但在醫保系統內，仍然是參保狀態，因此，在入職時由于以上原因，存在不能及時參加職工醫療保險的可能[10]。

4.2 醫保系統業務模塊功能的限制

2021年11月，內蒙古自治區開發使用新的內蒙古醫保公共服務系統，新系統業務模塊對新增醫保業務做出了一定的限制。新增參保分為職工新參保登記和參保人員增員申報兩個模塊。對曾在省外參保的調入人員或者首次參加工作人員，可以使用第一個模塊進行醫療保險的新增參保，對曾在省內參加過城鄉居民醫療保險和職工醫療保險的人員，需要使用第二個模塊。在新系統上線初期，筆者單位通過辦理2021年度2418人的醫保基數調整業務及23名新入職員工的醫保新參保業務時，進行了很好的系統體驗和完善性驗證。在辦理2021年基數調整時，其中涉及曾在省內跨盟市參加過城鄉居民醫療保險的人員有43人，這部分人均為在職職工，涉及跨盟市參保地區多達20個，其中包括科爾沁區在內的通遼市旗縣區、興安盟烏蘭浩特、阿魯科爾沁旗等盟市。需要在核定當月醫保系統業務截止日期前，將原參保地的醫療保險業務進行停保，再進行現參保地的新增業務。這項業務需要的時間不確定，有的地區可以代理辦理，有的地區需要本人辦理或者單位提供相關證明，方可將原參保地的城鄉居民醫療保險業務進行停保，由于新冠疫情的影響，許多教職工本人不能返回原參保地辦理這項業務，存在入職當月不能為職工及時轉移醫療保險的風險。復雜的轉移手續增加了轉移失敗的風險、延長了轉移時間。因此，可能導致員工醫療保險斷繳或不能及時參保，繼而影響醫療保險的待遇。

另外，內蒙古自治區醫保系統模塊中無法查詢參保人員歷史參保信息，會帶來一定的經濟影響[11]。按照內蒙古自治區基本醫療保險相關要求，自2016年開始參加職工醫療保險的，繳費年限需要繳納滿25年，不足25年的，應按照相應的標準進行基本醫療保險費的一次性補費工作；補費后就可以按照醫療保險的標準享受相關醫療保險待遇。2019-2022年，兩名在職人員退休時，因參加醫療保險繳費不滿最低繳費年限，需要單位進行一次性補費。兩人均為近兩年引進的高層次人才，因入職時，單位無法查詢歷史參保情況，無法了解參保人歷史繳費信息，在辦理退休時，單位補繳計劃外資金20余萬元。

4.3 統籌基金調配政策不完善

缺乏合理的統籌基金調配政策導致無法權衡轉移地雙方的退休權益。按照相關規定，曾經有過工作經歷的參保人，在新單位就業后，由單位按照相關的保險管理辦法辦理保險登記手續，參加當地的城鎮職工基本醫療保險；原醫療保險存在個人賬戶的，賬戶可以隨著其醫療保險關系進行轉移劃轉，個人賬戶的兩類余額通過醫療保險機構轉移。醫保關系的轉移實質是醫保權益的轉移接續，包含了轉移和接續[12]。醫保關系轉移包含關系的轉移和基金的轉移，基金方面包括醫保賬戶部分和統籌基金部分。目前，我國的居民醫保、新農合、城鎮職工醫療保險都設有統籌基金，居民醫療保險和新型農村合作醫療保險需要參加保險的人一直繳費，不存在享受退休待遇的可能，而城鎮職工醫保不同，參保人在滿足最低繳費年限的前提下，退休以后不再需要繳費，可以享受醫保待遇。現存的醫保轉移政策中，個人賬戶是可以隨醫保關系的轉移進行轉移的，但是統籌基金部分在相關的文件中沒有相關的明確規定，任何地區在醫保制度中都沒有規定，統籌基金部分中的退休權益部分該如何處理，是否可以轉移，大多數的城市在這方面的規定是空白的。流動人口醫保關系轉移的主要問題，城鎮職工醫保關系的轉移問題是統籌基金不能隨之轉移，這部分基金代表著退休權益。醫保轉出方在已經積累了參保人的退休權益，但卻完全不用考慮承擔相應的義務，而醫保轉入方沒有得到轉移人代表退休權益這部分基金，卻要承擔兌現退休權益、支付退休待遇的責任，繼而造成了地方與地方之間醫保利益關系的不平衡。但是在城鎮職工轉移關系時，若退休權益部分沒有轉移至轉入地的統籌基金中，轉入地就不情愿承擔退休后的醫保服務，同時沒有權衡轉入地、轉出地統籌基金折算問題，這樣對于轉入地是顯失公平的。因此，醫保關系跨區域的轉移接續政策還有較大的優化提升空間。

5 針對流動就業人員醫療保險轉移風險控制的對策

5.1 完善醫保系統功能模塊

（1）醫保系統中增加流動就業人員跨地區授權模塊

內蒙古醫保公共服務系統是面向自然人和法人單位開放使用的，自然人能夠以個人身份注冊醫保系統，對本人的參保信息進行查詢，查詢內容包括四個模塊，包含我要查、我要辦、繳費指南、醫療個人信息。醫療個人信息模塊中，參保人本人可以查詢到個人的參保單位、參保種類、參保機構及其他相關信息。為保障個人參保信息他人可查，在個人登錄頁面，建議增加流動就業人員授權查詢頁面，授權給新入職的單位，在授權模塊中設置接收參保的單位26位參保編碼或者18位統一社會信用代碼。這樣，在入職后第一時間，單位經辦人就能掌握新入職人員曾經的參保情況，以便于及時通知參保人將原參保險種停保，再及時辦理入職單位的新增參保。

（2）醫保系統中增加針對流動就業人員操作員權限

由于部分參保人本人對自身參保情況不了解，因此需要單位經辦人現場或電話查詢參保人信息。為了提高經辦人工作效率，在醫保系統中，可以在醫保服務系統增加操作員權限。可以查詢所屬單位員工的基本參保信息，若確實存在城鄉居民醫療保險的，可以在入職初期，立即辦理原參保地停保，后續辦理醫保的新增參保。同時，在高校引進高層次人才時，應該將醫療保險歷史參保情況作為審核的一項內容，這樣，結合其他相關政策，可以有效降低高校引進人才的成本。

（3）醫保系統中針對流動就業人員增加申請補繳模塊

醫保關系轉移接續辦法中規定，跨統籌地區醫療保險參保人員，無工作單位的，本人可以在3個月內到新的醫療保險機構辦理登記，并且按照規定參加職工基本醫療保險或居民基本醫療保險，如果在新參保地有接收單位，由單位按照保險管理辦法辦理登記手續，參加新參保地的醫保并享受相關待遇。《中華人民共和國社會保險法》中，未提到醫療保險補繳的相關規定。由于流動就業人員辦理入職、醫保轉移接續等，很可能會導致不能及時參保。而目前，如果因城鄉居民醫療保險無法停保、系統等特殊原因，已經造成繳費當月醫保系統核定繳費，當月無法參保的，可以申請補繳，但流程比較復雜，需遞交紙質申請，經上級部門審批，審核通過后次月可以補繳。這樣的線下申請流程增加了經辦人工作量，降低了工作效率。因此，為解決這個問題，可以在“網上經辦”模塊中增加“申請補繳”項目，補繳權限可以設定在1-3個月。

5.2 完善統籌基金調配政策，充分權衡流動就業人員權益

結合有關專家對相關內容的研究，筆者發現城鎮職工的統籌基金賬戶退休權益部分不能轉移，導致地區間醫保利益存在沖突。為了化解醫保轉出地、轉入地、地方政府間與參保人的利益沖突，建議試用以下辦法。

（1）構建模型，保障流動就業權益人員參保

流動就業人員在進行醫保轉移時，其退休權益的保障問題，是轉移的難點。最理想的解決辦法是參保人辦理轉移時，能夠科學合理地計算出參保人在轉出地所形成的基金退休權益，且一同轉移至轉入地。只有采取這種辦法，轉入地才能認可參保人在轉出地的實際繳費年限，地區之間的利益沖突才能得到解決，從而達到保障轉移人利益的目的。由于數據的影響因素包括參保轉出地的平均工資、報銷概率、支付比率等，對精密計算的模型和數據的質量都會有極高的要求[13]。

（2）針對流動就業人員，建立高層次的調劑機制

建立省一級的基金調劑制度，通過計算流動就業人員的轉入轉出規模和年齡情況，初步計算基金分配的系數，可以在轉移關系成功之后進行調節統籌基金的退休權益部分或者進行整體調劑[14]，這樣可以暫時平衡地區間的利益沖突，添補在國家出臺統籌基金政策轉移之前的制度空白。

6 結論

勞動力的有序流動是經濟發展的必然需求，保障勞動力的有序流動便是保障社會經濟的發展，流動就業人員醫療保險轉關系到轉移人員的切身利益，同時也涉及轉出和轉入間的地區利益。本文列舉了醫療保險不能順利轉移的影響，指出并分析重復參保、系統模塊功能和統籌資金調配政策不完善等原因，根據筆者工作經驗，建議在醫保網增加授權模塊、增加操作員權限、完善相關補繳政策和設計合理的統籌基金調劑機制等措施，保障流動就業人員的醫保權益。

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