數字人大建設在發展全過程人民民主中的重要價值及其實現
——廣東數字人大建設的實踐與探索

戴激濤 黃浩霖

（廣東財經大學法學院，廣州，510320）

一、問題的提出

以互聯網、大數據、云計算、區塊鏈、元宇宙為構成要素的數字時代極大地改變了人類現有的生活方式，數字化、信息化、網絡化、智能化已然成為人類生存的新特征。“智能互聯網確實憑借其眾多的顛覆性創新，深刻地塑造、改變了當今社會，推動著經濟結構、營銷業務、商業模式和經營理念上的全面革新。”①人民代表大會制度是實現全過程人民民主的重要制度載體，堅持和完善人民代表大會制度應積極回應數字時代的新挑戰，以實現全過程人民民主的高質量發展。面對數字治理的新要求，將數字技術廣泛應用于人大制度建設，推動人大制度的數字化、智能化運行，充分發揮人大制度作為實現全過程人民民主重要制度載體的獨特優勢，既是數字時代加強人大自身建設的重要議題，也是運用數字技術更好支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力的內在要求。

二、數字人大建設在發展全過程人民民主中的重要價值

黨的二十大報告指出，加快建設“數字中國”②。數字人大建設是數字中國建設的重要組成部分，也是提升人大依法履職能力和水平、密切人大代表與人民群眾聯系的重要路徑。“數字人大建設是以數字技術為基礎，通過信息化手段來促進人民代表大會制度的現代化進程。”③大致說來，數字人大建設是指在數字正義理念指引下，通過運用數字技術與方法推進人大的信息化智慧化建設，實現人大工作的高效履職、協同配合的一個不斷發展的動態過程。數字人大建設既包括通過建立健全“智慧人大”代表履職系統等人大組織運行機制的數字化議事、數字化決策、數字化監督等人大制度運作過程，也包括運用信息技術和數字化手段打破地域阻隔和時空限制，暢通群眾利益訴求表達，建立健全人大代表、專家學者和社會公眾有序參與人大工作的“數字通道”、落實“網上群眾路線”等保證人民民主權利得以實現等方面的內容。推進數字人大建設，對于實現全過程人民民主的高質量發展，把人民當家作主具體地、現實地體現到人大各項工作上來具有重要價值。

一方面，數字人大建設為實現全鏈條、全方位、全覆蓋的民主提供了強有力的技術支持。全鏈條、全方位、全覆蓋，是全過程人民民主的重要特征，也是人大制度踐行全過程人民民主的基本原則。全鏈條，是指人大制度運行的所有環節都應充分尊重、廣泛吸納民意；全方位，是指人大制度運行的全過程各階段都應促進最廣泛的公眾參與、實現最廣大人民群眾的有序政治參與；全覆蓋，是指人大制度運行的整個過程都應最大限度地發揮人民群眾的積極性、主動性和創造性，構建起全面、廣泛、有機銜接的人民當家作主制度體系。將數字技術和方法引入人大制度建設，有助于以數字賦能實現全過程人民民主高質量發展，夯實人大制度運作的信息化基礎，將代表數據庫、人大履職內容數據庫、法律法規庫、政務數據庫等形成可視化圖表，多方位、多角度、全場景地展現人大工作的數據庫資源，形成全鏈條、全方位、全覆蓋的代表數字化履職體系，從而不斷提升人大工作質效和水平。2023 年3 月7 日，時任全國人大常委會委員長栗戰書向十四屆全國人大一次會議所作的《全國人民代表大會常務委員會工作報告》指出：“推進‘數字人大’建設。建成全國統一的備案審查信息平臺，開通公民、組織審查建議在線提交平臺。建成國家法律法規數據庫……建成并啟用全國人大代表工作信息化平臺，提升網絡視頻會議、‘云聽會’質量。開通全國人大機關專屬政務微信，實現代表議案建議、調研成果轉化全流程網上運行。”④其中，全國人大代表工作信息化平臺有“全國人大政務平臺”“中國人大網”“學習強國”等主要板塊，每個板塊都有內涵豐富、獨具特色的代表學習和履職內容。由是觀之，數字人大建設開辟了傳統人大的履職空間，拓展了全鏈條、全方位、全覆蓋的民主路徑，提升了人大的工作效率，有助于使黨的決策部署迅速落實到人大代表和人民群眾之中。

另一方面，數字人大建設為實現最廣泛、最真實、最管用的民主提供了多樣化的互動平臺。最廣泛、最真實、最管用，是全過程人民民主的顯著特征，也是人大制度在踐行全過程人民民主中的價值追求。最廣泛的民主，是指人民享有廣泛的民主權利，民主主體具有廣泛性。最真實的民主，是指人民實現當家作主的主體地位，行使國家權力有制度、法律、組織和物質的保障，能夠確保人民依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。最管用的民主，是指我國社會主義民主既發揚民主，又正確集中，能夠把黨的主張、國家意志、人民意愿緊密融合在一起，能夠維護人民根本利益、增進民生福祉，有效解決人民群眾的急難愁盼問題，不斷實現人民對美好生活的向往。眾所周知，人大工作涉及諸多事項和內容，比如選舉、立法和監督等各方面工作，因此，數字人大建設必然涵括上述領域，如直接選舉用到的選民登記系統、監督人大代表和人大機關履職的績效考評系統、民生實事服務系統、規范性文件備案系統等等，都可以引入數字技術和方法，在提高人大工作效率的同時，充分保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權得以實現。特別是在擴大人民有序政治參與、確保人民民主權利實現方面，數字人大有助于增強代表聯絡功能，構筑起人大代表聯系群眾、服務人民的“數字橋梁”，通過數字賦能與代表履職盡責的深度融合，幫助人大代表積極回應社會關切，有效解決民生難題，做到民有所呼，我有所應。

三、以數字人大建設賦能全過程人民民主的實現：廣東人大的探索與實踐

習近平總書記在中央人大工作會議上的講話中指出：“人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。”繼續推進人民代表大會制度理論和實踐創新，應“堅持以人民為中心，堅持國家一切權力屬于人民，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民平等參與、平等發展權利，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的全過程人民民主”⑤。廣東人大始終高度重視人大智慧化信息化建設工作，在黨的領導下不斷提升人大工作的數字化應用水平，在推進數字人大建設的過程中，一直堅持以人民為中心，以人大代表為主體，以數字人大建設賦能全過程人民民主高質量發展。

第一，堅持黨對人大工作的全面領導，加強對數字人大建設的頂層設計，全面、系統、精準地部署數字人大建設工作。2012 年7 月3 日，廣東省人大常委會組織召開機關信息化建設工作領導小組第一次會議，研究部署推進人大信息化建設工作。2018年4 月，廣東省人大常委會辦公廳印發《關于開展“推進縣鄉人大工作年”的指導意見》，提出鼓勵各級人大用新媒體等信息化平臺加強代表工作。2022年1 月22 日，廣東省第十三屆人民代表大會第五次會議修訂通過的《廣東省人民代表大會議事規則》第二十二條明確規定：“省人民代表大會會議運用現代信息技術，推進會議文件資料電子化，采用網絡視頻、電子化報到等方式為代表履職提供便利和服務。”2023年3月30日，廣東省第十四屆人民代表大會常務委員會修訂通過的《廣東省人民代表大會常務委員會議事規則》第十七條明確規定：“常務委員會會議運用現代信息技術，推進會議文件資料電子化，采用網絡視頻等方式為常務委員會組成人員和列席人員履職提供便利和服務。”上述規定，有助于優化人大會議組織安排，運用數字技術提高人大議事質量和效率。此外，《廣東省人民代表大會常務委員會議事規則》還總結了近年來人大會議的創新形式，明確了“遇有特殊情況，經主任會議決定，常務委員會組成人員可以通過網絡視頻等方式出席會議”，這就為數字人大建設提供了明確的規范依據和法治保障，為人大代表與時俱進履職提供了更好的技術支持和數字平臺。

第二，以人大代表為主體，推動代表線上履職平臺的制度化建設。2013 年8 月，廣東省人大開始建設“代表履職支撐保障體系建設之一——在線交流平臺”。建設在線交流平臺主要是為了解決基層省人大代表與省人大常委會在線交流的問題，平臺應用實踐包括代表的遠程參會和學習，如列席省人大常委會會議全體會議和分組審議，遠程參與立法、監督有關工作會議和活動，各地根據情況組織各級代表遠程收聽收看省人大代表學習培訓班講座；遠程參與重點建議辦理情況通報會，遠程參加法規宣講大會，等等。2015 年3 月，廣東省人大啟動“代表履職支撐保障體系建設之二——大數據服務平臺”建設，以移動互聯網、云計算和大數據技術為基礎，以“易操作、能交流、可共享、好推廣”為目標，為代表履職提供更好的服務和保障。大數據服務平臺聚焦代表履職需求，開設了代表履職溝通、議案全程跟蹤、數據需求定制、文件導航瀏覽、文件綜合查詢、法律法規查詢、網絡輿情訂閱、人大會議保障、群眾問卷調查等多項功能。人大會議閉幕后，人大常委會和代表還可以通過該平臺實現隨時隨地零距離的溝通交流。實踐表明，“廣東人大大數據服務平臺”開創了“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的工作方式，為充分發揮人大代表的主體作用提供了有效的技術支撐和機制保障，不僅讓代表之間履職溝通更方便、議程全程跟蹤更省時，還能實時通過群眾問卷調查深入了解民意，有效提升了代表的履職效率和人大會議的辦會效率。

第三，堅持以人民為中心，通過網絡平臺廣泛聽取人大代表和群眾的意見建議，充分運用數字技術打造“線上代表聯絡站”，不斷擴大人民有序政治參與。人大代表聯絡站是人民有序政治參與的重要載體，是人大代表開展理論政策宣傳、聯系群眾、學習交流、述職評議的一線平臺，是踐行全過程人民民主最重要的基層單元。2022年11月，廣東省人大常委會辦公廳制定并印發《關于進一步推進全省人大代表聯絡站標準化規范化常態化建設的意見》和《廣東省人大代表聯絡站代表聯系群眾反映意見和要求的處理辦法》，為促進代表聯絡站的規范運行提出了明確的工作指引。上述政策文件為數字時代更好保障人大代表聯系群眾，推動解決群眾急難愁盼問題，建立群眾意見建議分類分級閉環處理機制，形成人大代表聯系群眾、聽取意見、推動解決問題的閉環機制提供了規范依據和行動指南。較之線下代表聯絡站，線上代表聯絡站更便捷、更靈活、更高效，社情民意更暢通，群眾掃碼就能通過網絡平臺與代表直接對話，打通了人大代表與群眾聯系的“最后一公里”。目前，廣東全省已建成1.2 萬個代表聯絡站和700 多個網上代表聯絡站，確保人民主體地位得到切實尊重、人民意志得到更好體現、人民權益得到有力維護⑥。由此可見，“線上代表聯絡站”是廣東數字人大建設的又一重要成果，通過人大代表與人民群眾線上的直接交流，不僅可以為群眾提供精準、及時、高效的幫助，而且也為人大代表履職提供了全方位的支持，有助于代表聯絡站的數字化、規范化、長效化建設，進一步豐富了人大代表聯系人民群眾的內容和形式。

四、全過程人民民主背景下推進數字人大建設的思考

推進數字人大建設，對于數字中國建設有著特殊意義，這不僅因為人大是中國式民主現代化的重要制度密碼，而且在數字人大建設過程中有助于促進數字社會的共治共享共建。“數字社會的關系結構決定了其內在機理是去中心、扁平化、無邊界，基本精神是開放、共享、合作、互利。”⑦在全過程人民民主背景下推進數字人大建設，應在明晰數字社會治理的相關原理基礎上，秉持開放共享精神，充分挖掘有助于人大制度高效運行、代表更好履職盡責、人民群眾與代表更好互動的數字資源，在法治軌道內確保數字技術的規范行使，更好回應數字時代對人大制度建設提出的新要求。基于廣東數字人大建設的實踐，在全過程人民民主背景下推進人大的數字化建設，可從理念和制度兩個方面具體展開。

在理念層面，數字人大建設應堅持數字正義理念，在對標黨的二十大報告提出的“全面發展全過程人民民主”對數字人大建設具體要求的基礎上，以人民為中心、以人大代表為主體，促進數字人大建設的系統化、協同化和融通化。“數字正義是一個關于法律作用極易促使個人參與處理以及解決糾紛的理論”⑧，盡管數字正義內涵十分豐富，但其追求的基本價值是：通過規范數字技術使用，達致人權保障、法治國家和社會正義的理想狀態。一方面，數字人大建設不僅僅是數字技術在人大制度運行中的廣泛使用，而且在使用過程中應關注人的主體性和主體價值的實現，這就要求在使用數字資源、運用數字技術的過程中，人大應在發展全過程人民民主中充分發揮主導作用，始終堅持人民的主體地位，切實尊重和維護人性尊嚴，將人權保障的憲法原則貫穿于各項工作之中。盡管作為法律主體的人已經呈現出從“經濟人”向“數字人”的轉變，但人權保障的國家義務原理依然適用數字人大建設的全過程，“數字人”權利的實現離不開國家法治的保障。通過對數字資源的分析和挖掘來發現信息和規律，數字技術和方法可以幫助決策者作出更明智的決策、糾正錯誤偏好、促進人權保障。另一方面，數字人大建設還需要發揮人大機關、人大代表、社會組織和人民群眾各自的優勢和協同共治作用，通過數字技術建立各種合作機制，促進跨領域、跨行業的普遍對話和集體行動，有效提升數字資源的公共治理價值。實踐表明，數字技術的廣泛應用不僅可以實現人大工作的信息化、智能化和自動化，提高議事、決策和監督的效率，而且通過數字化的監督平臺和信息公開制度，讓群眾更容易了解人大的工作進展和委員履職情況。同時，數字正義理念還有助于引導人們更好地在數字環境中與他人進行合作共享，不斷提高人大制度整體運行的效率和協同。

在制度層面，數字人大建設應加強數字技術對立法、監督、重大事項決定和代表履職等一體化應用建設，更好運用數字技術保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督，確保人民當家作主的實現。“多流程的民眾參與需要人大通過新興數字技術的運用和流程重塑，優化人大與民眾之間的互動渠道與互動方式。”⑨數字時代人民群眾的訴求表達方式更為多元，人大代表在履職時面臨著如何通過優化與群眾的溝通機制來回應民眾訴求的新挑戰，而數字時代的“去中心化”特點改變了傳統的信息生產與傳播的模式，人民群眾從信息的被動接收者轉變為積極參與者，信息的生產、發布、轉載與反饋幾乎可以同時完成。通過數字化途徑，人民群眾可以隨時隨地與人大代表進行協商討論、互動交流，“和保護、相互制約的協商合在一起，廣泛性和平等就成了民主的主要成分”⑩，人民群眾的有序政治參與在數字技術支持下得以充分實現。鑒于數字資源基礎平臺建設在數字人大建設中的核心地位，強化數字資源“一網共享”等數據庫建設是推進數字人大建設的重點所在。首先，在法治軌道內完善數據共享機制。健全數字人大建設的規范體系和制度機制，定期組織召開人大建設數據庫資源共享協調小組會議，加強公共數據供需對接。加快構建覆蓋上下一致、標準統一、動態管理的公共數據資源目錄，加強公共數據分類分級、脫敏、加密和授權訪問管理。其次，以法治方式推進公共數據歸集。推動各級人大以法治方式通過邏輯接入與物理匯聚等形式，按照物理空間或行政區域將涉及人、事、物的各類“條數據”，封裝成統一標準的“塊數據”，將數據直達基層部門，有助于對數據進行整合、歸納、收集，實現人大數字資源價值最大化。最后，在技術層面提升數據共享交換水平。人大常委會各工作委員會、人大專門委員會應彼此加強聯系互動，共同探索全面數字化發展新路徑，不斷優化人大數據庫資源“一網共享”平臺，強化跨部門數據比對分析能力，完善人大數據資源共享交換體系，持續優化公共數據糾錯機制，不斷提升人大代表履職服務民眾的數字化、智能化水平，以實現全過程人民民主的高質量發展，不斷鞏固和發展生動活潑、安定團結的政治局面。

總之，數字人大作為數字技術深入融入人大制度建設和工作開展的全新場景，在以數字技術賦能實現全過程人民民主高質量發展過程中，占據了重要地位，發揮著獨特作用。建設數字人大，不僅要將數字理念、數字思維和數字意識融入提升人大工作質效全過程，而且應堅持以人民為中心的價值追求，在數字人大建設的各項具體工作中，充分體現人民意志，保障人民權益，激發人民創造活力。

注釋

①馬長山著.邁向數字社會的法律[M].北京:法律出版社,2021:155.

②習近平著.習近平著作選讀（第一卷）[M].北京:人民出版社，2023:25.

③戴冠福.全過程人民民主視域下數字人大的建設路徑[J].人大研究,2023(7).

④栗戰書.全國人民代表大會常務委員會工作報告[N].人民日報，2023-3-7(1).

⑤習近平.在中央人大工作會議上的講話[J].求是,2022(5).

⑥李小健.廣東:全過程人民民主的生動實踐[J].中國人大，2023(11).

⑦大數據戰略重點實驗室著，連玉明主編.數權法2.0：數權的制度建構[M].趙蕾等譯.北京:社會科學文獻出版社，2020:3.

⑧【美】伊森·凱什,【以色列】奧娜·拉比諾維奇艾尼著.數字正義[M].北京:法律出版社,2019:4.

⑨宋菁菁,王金紅.數字人大建設何以促進全過程人民民主發展：創新路徑與前景展望[J].學術研究，2022(2).

⑩【美】查爾斯·蒂利著.民主[M].魏洪鐘譯.上海:上海人民出版社，2009:13.