林長制改革在全國推行的思考與分析

馬艷

摘要：林長制改革源自基層創新，是貫徹習近平生態文明思想、加強生態文明建設、推動生態治理體系和治理能力現代化的重大制度創新，具有很強的創新性和生命力。本文力求通過對安徽、江西等省份林長制試點進行分析整理，證明全面建立林長制，由黨政領導擔任林長，高位推動，是堅持問題導向、保障生態安全、推動綠色發展的重大舉措，對保護我國生態資源安全具有重要意義。

關鍵詞：林長制 全面推行 資源保護

—、林長制改革的背景和意義

1.1推行林長制改革的背景

黨的十八大以來，我國森林生態資源保護發展取得了歷史性成就，但總體上缺林少綠、生態產品短缺、生態脆弱的狀況尚沒有得到根本性改變，新時代廣大人民群眾日益增長的美好生活新需求對加快森林生態建設提出了更加迫切的要求。新修訂的《森林法》要求“地方人民政府可以根據本行政區域森林資源保護發展的需要，建立林長制”。為了全面、系統保護森林草原資源，全面建立地方各級黨委政府保護發展林草資源目標責任體系，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2020年12月聯合印發《關于全面推行林長制的意見》，要求地方各級黨委政府確保到2022年6月全面建立林長制。

按照國家林業和草原局發布的信息，全國林長制組織體系已如期全面建立。其中，北京、天津、重慶設市、區、鄉鎮（街道）、村（社區）四級林長體系，上海設市、區、鄉鎮（街道）三級林長體系，新疆生產建設兵團設兵團、師市、團場、連隊四級林長體系，其余各省區均建立省、市、縣、鄉、村五級林長體系，省級黨委政府一竿子插到了最基層，保證了組織體系的全面、系統和上下貫通。按照要求，各地各級均由黨委和政府主要負責同志擔任總林長，各級林長近120萬名，其中省級林長421名。

1.2推行林長制改革的意義

林長制改革源自基層創新，是貫徹習近平生態文明思想、加強生態文明建設、推動生態治理體系和治理能力現代化的重大制度創新，具有很強的創新性和生命力。安徽、江西省的試點證明，推行林長制，由黨政領導擔任林長，高位推動，是增強政治自覺、全面貫徹習近平生態文明重要思想、加強生態文明建設的重大實踐，是堅持問題導向、保障生態安全、推動綠色發展的重大舉措，是落實屬地責任、健全長效機制、完善生態治理體系和提高治理能力的重大制度創新。

第一，林長制是確保林業邁過生態文明建設“關鍵期、攻堅期、窗口期”的有效途徑。

習近平總書記在全國生態環境保護大會上指出：“目前，我國生態文明建設正處于壓力疊加、負重前行的關鍵期，已進入提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態環境突出問題的窗口期”。 習近平總書記站在建設中國特色社會主義偉大事業的高度，從戰略意義上提出，要“必須咬緊牙關，爬過這個坡、邁過這道坎”，但林業目前仍面臨著生態修復難度增大、資源保護壓力加大、體制機制缺乏活力、林業產品供給能力不足、基礎設施裝備落后、管理服務水平不高等現實問題。林長制的探索是促進林業邁過生態文明建設“關鍵期、攻堅期、窗口期”的重大制度創新和工作抓手，也是全面推進林業生態建設縱深發展的迫切需要。

第二，實施林長制，有利于增強各級黨委政府主要領導（林長）重視并研究林業，處理好生態保護與產業發展的關系。隨著經濟社會的快速發展，生態保護和地方產業發展的矛盾日益突出，各地的實踐證明，實施林長制，有利于督促各級黨委政府主要領導（林長）及相關部門深度參與林業各項工作的全過程，群策群力，解決好制約林業發展的瓶頸和歷史遺留難題，避免林業部門孤軍作戰的局面，努力形成各級黨委政府和相關部門統籌推進林業生態建設、經濟社會發展和民生改善的良好氛圍，成為新時期生態文明建設的一項重大制度創新。

二、林長制改革的主要內容和成效

2.1林長制改革的主要內容

林長制是以保護發展森林草原資源為目標，以壓實地方黨政領導干部責任為核心，以制度體系建設為保障，以監督考核為手段，構建由地方黨委、政府主要領導擔任林長，省、市、縣、鄉、村分級設立林（草）長，聚焦森林草原資源保護發展重點難點工作，實現黨委領導、黨政同責、屬地負責、部門協同、全域覆蓋、源頭治理的長效責任體系。

林長制的主要做法：一是抓頂層設計，建立了從上到下、由黨政主要領導擔任（總）林長的組織體系，實行黨政同責、全域覆蓋，層層壓實了保護發展森林等資源的責任。二是抓制度建設，通過立法構建保障林長制持續規范運行的制度體系。三是抓基層隊伍建設，試點地區在全域范圍內逐級設立林長，加強基層護林員隊伍建設，每一名林長和護林員都有明確責任區和工作要求。四是抓目標考核，各地都將森林等資源的主要指標納入綜合績效考評范圍，并將考核結果作為干部考核重要依據。

2.2推行林長制的成效

自2017年3月起，安徽省探索實施林長制，2018年全省推開，建立健全了以黨政領導責任制為核心的省市縣鄉村五級林長體系，各級共設立林長52122名。2019年，首個全國林長制改革示范區在安徽揭牌。2020年以來，安徽省深化林長制改革，設立30個不同類型的林長制改革示范區先行區，全省5.2萬余名各級林長護綠、增綠、管綠、用綠、活綠，目前全省森林面積達到6262萬余畝，森林覆蓋率超過30%。林長制改革取得了顯著成效，成為新時代安徽改革的知名品牌。

2020年11月9日，江西省委書記、省級總林長劉奇簽發2020年第1號總林長令——《關于開展林長制巡林工作的令》，要求各級林長履職盡責，加強對當前林長制重點工作的巡林督導。按照“統籌在省、組織在市、責任在縣、運行在鄉、管理在村”要求，江西省共明確省級林長10人、市級林長94人、縣級林長1795人、鄉級林長16078人、村級林長46211人。林長制實施一年多來，江西的山更綠，水更清，景更美，環境更宜人，林農更歡暢，森林生態有了堅實保障，綠水青山成了幸福靠山。目前，江西全省共6.4萬余名各級林長守護著贛鄱大地的綠水青山，推動江西林長制正從“全面覆蓋”向“全面見效”推進。

重慶市全面推行林長制過程中，加快“智慧林長”建設，提高生態資源監測監管水平；探索設立“山林警長制”，強化聯合執法效能；差異化考核，實行生態環境責任終身追究制。重慶市加強了重點林區道路、水利、通訊等基礎設施建設，以及森林防火監測、有害生物防治基礎能力建設，整合現有各類監測系統和平臺，不斷完善山林資源“一張圖”、“一套數”動態監測體系，提升山林資源保護發展智能化水平。并在各地開設微信公眾號，推動林長智慧化巡林，為林長、網格護林員安裝智能App，用科技手段“武裝”林長、網格護林員，林長巡林時同步上傳照片到智慧林長平臺。

各地通過實施林長制，以最嚴格制度最嚴密法治實現了“山有人管、林有人造、樹有人護、責有人擔”，從根本上解決了保護發展森林等資源力度不夠、責任不實等問題，初步實現了國家得生態、群眾得實惠的雙贏，顯示出生態文明建設制度創新的良好成效和蓬勃生機。

三、林長制改革的效能分析

林長制全面實施以來，形成了省市縣鄉村五級林長組織體系，全國各級林長近120萬名。林長制督查考核列入中央和國家機關年度督查檢查考核計劃，林長制工作成效明顯的4市4縣獲得國務院表彰激勵。2023年初，完成全國31個省和新疆生產建設兵團督查考核。全面推行林長制有效促進了“林長治”。2022年恢復鄉鎮林業站900余個。首次實現年內兩次推送森林督查衛片，掛牌督辦一批破壞林草資源的重點案件，集中約談部分問題嚴重地區。首次發布統一標準、統一底圖、統一時點的2021年度林草生態綜合監測評價成果，發布了第六次全國荒漠化沙化調查和巖溶地區第四次石漠化調查結果。林長制成效 初顯。

3.1林長制改革推深做實了“堅持人與自然和諧共生”的理念，是加快林業治理體系治理能力現代化的重大制度創新

習近平總書記強調，我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，必須像對待生命一樣對待自然環境。林長制改革把堅持生態優先、綠色發展作為基本原則，聚焦建立以黨政領導負責制為核心的責任體系，把生態保護修復作為核心任務，正確處理保護生態和發展經濟的關系，推進生態環境持續向好，成為尊重自然、順應自然、保護自然的一個生動實踐。

安徽、江西等地的探索試點充分證明，推行林長制，由地方黨政領導擔任總林長，全面保護發展森林等資源，是增強政治自覺、全面貫徹習近平生態文明思想、加強生態文明建設的重大實踐，是堅持問題導向、推動綠色發展、不斷增進人民群眾生態福祉的重大舉措，是貫徹落實保護發展森林資源目標責任制的生動實踐，是落實屬地責任、加快林業治理體系治理能力現代化的重大制度創新。

3.2林長制改革推深做實了“山水林田湖草沙是一個生命共同體”的理念，是林業管理從單打獨斗到協調推進的重要探索

森林是處在頂層的生態系統，對土、山、水、田、人的生態安全起著決定性作用。林長制改革以“林”為綱，因地制宜做好林與山、林與水、林與田、林與湖、林與草的統籌文章，不斷賦予林業生態建設新的內涵，提升了美麗中國建設的整體水平。

林長制是落實山水林田湖草沙系統治理要求的重要抓手。森林覆蓋率、森林蓄積量、草原綜合植被蓋度、沙化土地治理面積等都將作為林長制的重要考核指標，從而推動各類生態系統統籌謀劃、系統治理、全面保護。

林長制改革，著力解決了理念淡化問題，讓各級干部群眾愛林護林意識切實增強了。過去一些干部雖然知道生態保護重要，但體會并不深刻。推行林長制后，大家深度參與其中，重視林業、研究林業、保護林業、發展林業的意識顯著增強。干部真干事，環境在變樣，極大激發了群眾愛林護林的積極性，林業生態保護的氛圍更加濃厚。

長期以來，在山林管護方面，一直是林業部門單打獨斗，尤其近年來，出現了很多新的問題，使得林業保護工作更加捉襟見肘。一方面，原本林業部門主要管理林業系統，機構改革后，廢舊礦山等納入管理體系中，同時，原有的森林公安等執法隊伍又被納入公安系統。對林業部門來說，管理范圍增加了，但執法力量縮小了。另一方面，大量的生態建設工程往往涉及多個部門，在協調配合方面難免又存在一些問題，導致項目進展緩慢。林長制改革，由主要領導擔任林長，使保護發展林草資源的責任由林草部門提升到黨委政府、落實到黨政領導，實現保護發展林草資源從林草部門唱“獨角戲”到黨政各部門齊抓共管“大合唱”的轉變，從而不斷增進人民群眾的生態福祉，更好地推動生態文明建設。很多省市細化了有關部門在林長制改革中的職責，千萬名林長同時上崗，將難點工作列入林長制改革工作重點。林長制解決了一些積年難題，啃下了不少硬骨頭，調動了各方面力量聚力林業發展。

3.3林長制改革推深做實了“保護環境必須依靠制度、依靠法治”的理念，是化改革優勢為治理效能的重要制度保障

只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。林長制改革，著眼制度建設這個根本，聚焦跨部門協作體系不健全，加大“制度供給”力度，為林業治理體系和治理能力現代化提供制度保障。

林長制改革，既借鑒了河長制的經驗，更充分遵循了林業自身的規律性。在推進改革中，很多省份強調“于法有據”，積極穩妥推進地方立法，為林長制改革“護航”，明確規定森林資源保護實行林長制，建立省、市、縣、鄉、村五級林長制。目前林長制改革的相關配套制度正在不斷出臺，各地已經制定各項規章制度2000多項，豎立林長公示牌幾萬塊，形成各級林長牽頭、部門齊抓共管、社會廣泛參與的治理新格局。

以安徽為例。如今，安徽在全省全面建設林長制“五個一”服務平臺，即“一林一檔”信息管理制度、“一林一策”目標規劃制度、“一林一技”科技服務制度、“一林一警”執法保障制度、“一林一員”安全巡護制度，初步建立以各級林長責任區為落點，五大服務的信息化運行平臺，基本實現全省一個數據平臺、一個手機APP、一個公示牌二維碼。

3.4林長制改革推深做實了“環境就是民生，青山也是美麗，藍天也是幸福”的理念，是增進人民群眾生態福祉的重大民生工程

林業資源是重要的公共產品。林長制改革，始終堅持以人民為中心的發展思想，緊扣人民日益增長的優美生態環境需要，著力建設布局合理、結構優化、功能完善的林業生態體系，努力提供更多優質生態產品。通過一二三產融合的方式，堅持保護與開發相結合，讓青山更綠、村民更富。

在實施林長制過程中，江西省堅持造林綠化與產業扶貧、鄉村振興相結合，大力發展油茶、中藥材、森林景觀資源利用產業，真正實現生態美、產業興、百姓富。作為全省首批“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地，浮梁縣在推進林長制改革中，通過發展林下經濟、推進全域旅游、參與生態文明建設等形式，促進林農增收。在鞏固綠水青山品牌建設的同時，江西實施了森林質量精準提升工程，因地制宜采取“綠化、美化、彩化、珍貴化”，形成了有效保護和有序開發的發展理念與長效機制。

林長制改革實施以來，安徽省部門聯動、上下聯動優勢不斷凸顯。省發改委2017年將49個項目納入省重點項目庫，合肥市3年投資100億元滾動實施200多個林長重點項目，住建部門大力推進城鎮綠化提升行動，2019年新增街頭綠地游園400多個，新增改擴城鎮綠地8200多萬平方米。全省森林覆蓋率達到30.22%，林地保有量為449.33萬公頃，森林面積達到417.53萬公頃，森林蓄積量達到2.70億立方米，實現森林面積、蓄積雙增長。以林長制改革為牽引，林業發展與脫貧攻堅、改善民生、污染防治統籌推進，林業生態資源的綜合效益大幅提升，群眾生態福祉不斷增進。

四、對林長制改革的建議

全面推行林長制是一項系統工程，需要統籌各方面力量，建立完善的制度體系，確保林長制改革取得實實在在的成效，使綠水青山永葆活力。

4.1林長制改革要彰顯林長之“致”，以“關鍵少數”示范帶動“絕大多數”為核心，發揮各級林長的“頭雁效應”，形成各方齊抓共管的工作合力

在推動林業各項工作高質量落實方面，林長制充分發揮了各級林長“一把手”優勢和區林長辦統籌協調作用，將林業工作中的重大項目建設、重點工作推進、難點問題解決納入了林長制工作內容，進行專項研判、重點督辦，取得了較好成效。未來，要繼續發揮“頭雁效應”，各級領導干部應當扛起保護發展森林草原資源的主體責任，以“關鍵少數”示范帶動“絕大多數”。“一把手”主動巡林護林，推動各級林長履職盡責，有利于層層傳導壓力、層層壓實責任。中央生態環保督察的成果說明，緊緊盯住“關鍵少數”，調動“一把手”的積極性，就能帶動各條戰線的務實行動，推動工作取得良好效果。

4.2林長制改革要全面提升林長之“質”，在統籌推進整體保護、系統修復、綜合治理，實現生態美和百姓富的有機統一的建設中，促進林業質量效益實現雙提升

林長制是從基層實踐總結提升的，其生命力在于實踐，在于解決廣大人民群眾的關切和需要。在推進林長制的過程中，基層生態管護隊伍是基礎力量，是落實管護責任的源頭和載體，必須要強化鄉鎮林業（草原）工作站建設，用好生態護林員隊伍，做到網格化全覆蓋管理，這是保障林長制落地生根的基礎。

各級林長要牢固樹立林長之“志”，以建設生態文明和美麗中國為目標，科學謀劃林業高水平現代化發展路徑。未來要堅定不移走綠色發展之路，通過加強制度建設和提高管理水平來完善“林長制”責任體系，持續在“增綠”上做文章、在“護綠”上下功夫，真正讓森林資源總量和質量效益得到有效提高、讓森林生態功能日益完善、讓林業經濟步入良性發展軌道，實現林業可持續發展。讓綠水青山真正成為百姓的“幸福靠山”。

4.3林長制改革要始終堅持創新之路，強化數字賦能，奏好林長之“智”進行曲

林長制是中國特色社會主義制度下有效保護林業和草原資源的生態文明體制和機制。全面推行林長制以來，國家有關部門和地方各級黨委政府全面落實林長制有關要求，創新建立總林長令、林長巡林、“林長+”等工作機制，層層壓實地方各級黨委政府保護發展林草資源責任，對于推動林草事業高質量發展具有重要作用。

林長制的生命在于創新。林長制工作要取得實效，必須把創新擺在重要位置，不能因循守舊、照搬照抄。做好林長制工作，必須要大膽創新。要通過創新充分調動社會力量參與森林管護，建立健全林長獎勵機制，更好地發揮林長的積極性；要通過創新充分調動基層黨員干部的積極性，為做好這項工作提供堅強保障。

全面深化林長之“智”，推進林業數字化改革迭代升級，打開林業治理的新空間。要深化“智慧林長”建設應用，實現林業資源24小時不間斷、無死角動態監測，實現問題反饋處置及時到位，不斷加強林業資源管理的科技化智能化水平。

4.4林長制改革要差異化考核，實行生態環境責任終身追究制

進入新時代，要繼續保持和發揮林長制已有的生態優勢和效應，同時需要站在更高的角度和更廣闊的視野來推進落實“林長制”，要從發展理念、路徑選擇、制度實施、流程監管以及機制反饋等多環節、多領域齊抓共管，才能讓神州大地的綠水青山變成金山銀山，以此繪就富裕美麗幸福現代化中國的新畫卷。

今后，要根據不同轄區存在的主要問題，工作任務難易，實行差異化考核，建立山林資源保護發展指標量化、考核公開、評價客觀的績效考核評價機制。同時，探索開展林長制實施情況第三方評估。將森林覆蓋率、森林蓄積量、草原綜合植被蓋度等列入各級林長責任制目標考核指標，同時納入領導干部自然資源資產離任審計內容。考核結果將作為地方黨政領導班子和有關領導干部綜合考核評價的重要依據，實行生態環境責任終身追究制，對造成山林資源嚴重破壞的，提請相關部門嚴格按照有關規定追究責任。

總之，林長制的實施，是以“增綠”“護綠”“管綠”“用綠”“活綠”為目標，既要綠水青山，也要金山銀山。思路決定出路，各級林長對生態文明建設的推動支持，必將加速山鄉林區從砍樹為生到“種樹”“看樹”致富的轉變，實現山區林農“不砍樹、能致富”的目標，從而促進綠水青山與金山銀山的雙向通道轉換。

新時代，新征程。林長制的實施是新時代生態保護與修復的歷史性創舉。落實“林長制”，實現“林長治”，還需要多舉并措，合力共為。建立完善林長制，堅定不移走生態優先、綠色發展之路，推動林長制全面落地見效，讓山有人管、林有人造、樹有人護、責有人擔，我們必能真正實現“林長治”，不斷增強廣大群眾的獲得感，為加快建設“生態美、產業興、百姓富”的美麗中國夯基壘臺。

（本文作者系中國社會科學院民族學與人類學研究所副研究員）