國土空間規劃下城鄉融合發展思考

文／陳偉偉、劉夢龍 江西省地質局地理信息工程大隊 江西南昌 330031

引言：

社會經濟的發展，帶動了我國城鄉建設事業的發展，從以往發展情況來看，城市發展與鄉鎮發展之間存在較大的差異，為縮小差距，實現城鄉融合發展，則需將城鄉生產要素雙向只有流動、公共資源合理配置當作重點，注重城鄉基礎設施一體發展、產業協同發展等[1]。值得注意的是，國土空間規劃作為各類開發保護建設活動的基本依據，其包括了主體功能區規劃、土地利用規劃以及城鄉規劃等。而城鄉規劃是城鄉融合發展的重點要素。因此，為促進城鄉融合發展，有必要以國土空間規劃作為參考依據。但需注意的是，從現狀來看，我國國土空間規劃下城鄉融合發展仍存在一些有待解決的問題，比如：土地資源利用率較低、農業產品品牌效應不足、存在城鄉要素流動問題等。鑒于此，為解決相關問題，促進城鄉融合發展，本文針對“國土空間規劃下城鄉融合發展”進行分析研究價值意義深遠。

1.國土空間規劃下城鄉融合發展目標概述

國土空間規劃是一個廣而大的概念，且涉及的規劃內容較多，包括主體功能區、土地利用、城鄉等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，需實現“多規合一”目標，如下圖1 所示，為“多規合一”內容框架示意圖。在城鄉融合發展中，城鄉規劃為重要要素之一。因此，在城鄉融合發展目標確定時，參考國土空間規劃方案的意義顯著。結合實踐工作來看，在國土空間規劃下城鄉融合發展目標明確，具體包括：

圖1 “多規合一”內容框架示意圖

（1）營造良好的生態空間。對于城鄉融合發展來說，除了需為廣大人民群眾提供舒適、健康、安靜、安全的生活空間，保證生活質量、品質，還需為廣大人民群眾營造良好的生態空間，對合理科學的方法加以應用，使生態空間質量得到有效提高，進一步營造穩定、安全的空間環境[2]。鑒于此，在國土空間規劃工作開展期間，則有必要以城鄉融合發展現狀特點為依據，結合區域具體情況，優化國土空間規劃方案，并體現出對生態環境的建設及保護，保證能夠將良好的生態空間環境營造出來，促進城鄉生態空間發展，進一步為城鄉融合發展目標的實現保駕護航。

（2）構建高效的生產空間。基于城鄉經濟、文化、科學技術發展中，生產空間發揮著載體作用。要想實現城鄉融合發展，并減輕對自然環境的影響，則有必要構建高效的生產空間。在保證生產空間合理性及科學性的基礎上，有助于城鄉生產經營空間的優化，使區域空間范圍內的土地資源獲得合理科學利用，并使城鄉融合發展的經濟效益得以提升，進一步促進城鄉融合可持續發展。值得注意的是，要想體現生產空間建設的高效性，則需加強各社會組織機構之間的合作，在相互協作基礎上，構建完整的產業鏈，將區域經濟、文化特點有效展現出來，明確城鄉居民在其中的任務，為城鄉生產發展做出相應的貢獻[3]。比如，在農業生產區建設過程中，以城鄉融合發展為導向，根據群眾具體需求，優化農業生產區規劃，并合理科學利用現代化農業技術，使農業生產實現機械化、自動化、智能化，進而提高農業生產效率，增加農戶經濟收入，縮短城鄉差距，在體現高效的生產空間基礎上，實現城鄉融合發展目標。

（3）打造宜居的舒適空間。在國土空間規劃背景下，宜居舒適空間的規劃也是非常重要的一部分，在優化居住空間建設的基礎上，能夠確保廣大人民群眾日常生活、出行、消費等相關活動的安全性，并使人民群眾對日常生活的基本需求得到有效滿足。因此，在國土空間下城鄉融合發展需將打造宜居的舒適空間作為一大目標，在確保規劃管理建設方案合理性及科學性的基礎上，打造出宜居的舒適空間，使區域范圍內居民群眾能夠獲得良好的生活體驗，積極生活、認真工作，為城鄉融合發展添一份力。如下圖2 所示，為宜居舒適生態空間構想圖。

圖2 宜居舒適生態空間構想圖

2.國土空間規劃下城鄉融合發展現狀問題分析

雖然國土空間規劃下城鄉融合發展目標明確，但從現狀來看，在城鄉融合發展工作開展期間，仍存在一些有待解決的問題。總結起來，具體問題如下：

2.1 土地資源利用率較低

基于國土空間規劃下的城鄉融合發展期間，需充分做好土地資源規劃及管理工作，以此確保土地資源利用效率得到有效提升。然而，從現狀來看，城鄉土地利用效率較低的問題較為突出，使城鄉經濟發展受阻。需注意的是，在城鄉融合發展過程中，土地資源規劃是非常重要的一個環節，在對城市、鄉村土地資源進行合理科學規劃的基礎上，才有助于城鄉融合發展目標的實現。但是，在土地資源利用率低下的情況下，則難以保證城鄉耕地資源足量，容易出現農用土地資源浪費的現象，使土地資源利用率持續降低。此外，在我國社會經濟持續發展大背景下，城市發展速度明顯加快，使大量的農村人口進入城市，在自愿放棄農村土地使用權的情況下，使農村土地資源被大大浪費，進而難以提高農村土地資源利用率。在此情況下，還是城市土地資源的壓力大大增加，使城鄉融合發展成為“空想”。

2.2 農業產品品牌效應不足

近些年來，基于鄉村振興戰略發展大背景下，國內農業發展模式產生了較大程度的變化，一些地區農村產業鏈相當完整，對當地農業經濟發展提供了有效基礎保障。然而，農業發展過程存在一些較為突出的現實問題，比如農業規模龐大，效益不具穩定性，缺乏農業特色產品，在此情況下則難以確保農業經濟實現可持續發展目標。與此同時，從現狀來看，在我國農業發展過程中，一些地區農村農業產品和銷售模式較為滯后，難以將品牌特點有效體現出來，且難以為城鄉融合發展提供內在動力，使農村經濟落后的問題仍得不到有效解決[4-5]。從城鄉融合發展目標來看，需注重農村經濟水平的提升，進而促進農民生活水平的提高，縮小城鄉差距，促進城鄉融合可持續發展。但是，當農業產品品牌效應不足，質量、銷售渠道均無法得到有效保障的情況下，則難以實現城鄉融合發展目標。

2.3 存在城鄉要素流動問題

從現狀來看，國內城鄉要素流動方面的問題較為突出，即表現為從農村朝城市單向流動，城市要素流向農村的情況較少，在此影響下，使城鄉融合發展目標的實現受阻。比如，在勞動力、人才兩大要素方面，結合相關調查研究發現，城市勞動人口與農村勞動人口相比，明顯更多[6]。與此同時，因城市經濟發展水平要比農村高許多，在此情況下農村勞動力涌入城市的現象便尤為突出。值得注意的是，人才是城鄉融合發展的重要要素之一，若年輕人才、勞動力均涌入城市，則會呈現農村人才基礎薄弱的情況，這樣便難以帶動農村產業發展，使城鄉經濟發展差距進一步拉大，進而使呈現融合發展目標難以有效實現。

3.國土空間規劃下城鄉融合發展的具體措施分析

為解決國土空間規劃下城鄉融合發展現狀問題，促進城鄉融合發展目標的有效實現，則需落實有效的融合發展措施。具體而言，主要措施如下：

3.1 加強規劃管理，提高土地資源利用率

基于國土空間規劃背景下，為促進城鄉融合發展，則需加強規劃管理，確保能夠提高城鄉土地資源利用率。一方面，基于農村土地規劃期間，需結合目前農村土地具體情況，合理規劃閑置土地資源，對廢棄宅基地、閑置土地進行重新優化整理，以此使農村土地利用率得以有效提升。以國內某地區農村為例，存在生產與生活空間混亂、園區權屬復雜的現象，“城不城、鄉不鄉”現象較為突出，農村土地利用率低下問題明顯。從城鄉融合發展角度考慮，則需做好土地治理改革工作，加強基層治理，使農村土地實現集約利用，為城鄉融合發展打下扎實的基礎[7]。另一方面，基于城市土地規劃工作開展期間，需以城市居民需求為依據，優化城市土地規劃管理方案，確保城市居民的用地需求得到有效滿足，比如在對城市居民用地規模合理科學管理的基礎上，加強土地用途改變管理，對各地區建設用地指標進行合理協調平衡，使土地資源空心化問題避免出現，優化城市用地布局，提高城市土地資源利用率。此外，為實現城鄉融合發展目標，還有必要實行“土地收益回饋農村”的形式，使農村農民生活水平提高，并帶動農村農業產業發展。

3.2 做好城鄉資源規劃管理工作，打造良好的品牌效應

結合前面分析可知，相較于農村，城市資源更加豐富，若缺少城鄉融合發展思維，則城鄉資源分布不均現象會進一步加劇。因此，為實現城鄉融合發展目標，則有必要做好城鄉資源管理工作，將良好的農產品品牌效應打造出來。一方面，在城鄉資源規劃管理工作開展前期，需做好人才引進工作，尤其是為了促進農村產業發展，則有必要注重專業農村產業人才的引進。在人才引進工作開展期間，當地政府部門需發揮自身職能作用，把控城市和農村要素流動的合理性及科學性，避免既往農村流向城市單一化的形式，使城鄉各要素能夠實現雙向流動。以引進高新技術人才為基礎，為城鄉融合發展提供有效基礎保障支持。另一方面，需注重城鄉產業合作的強化，以城市產業帶動鄉村產業為前提條件，在優化配置各項產業資源的基礎上，促進農業經濟可持續發展。期間，為打造良好的農產品品牌效應，需發揮村集體經濟組織的主體作用，注重現有耕地的合理流轉，可構建“農業+生態采摘+農耕研學”農業產品品牌發展模式，使農民通過土地流轉、務工增加經濟收入，進而提高農民的生活質量水平[8]。此外，基于農村土地資源整合條件下，可構建創新項目品牌，如鄉村酒店、精品民宿、生態農場、美食街等等，在和城市產業充分融合的基礎上，為鄉村經濟騰飛提供最大源動力，進一步實現城鄉融合發展目標。

3.3 優化城鄉基礎設施及服務建設

為促進城鄉融合發展目標的實現，使要素流動更加合理科學，則需優化城鄉基礎設施及服務建設，以此當作吸引城市居民的重要媒介，并為農村經濟發展提供有效基礎保障支持。一方面，從農村經濟發展角度來看，交通運輸環境的改善至關重要，因此需優化農村交通網絡體系建設，以區域發展實際情況為依據，在優化交通運輸網絡的基礎上，使城市和鄉村之間的經濟交流更加通暢。期間，可把公共交通當作主導，將其他交通運輸當作輔助手段，以此使多元化的交通體系得以構建，確保城鄉發展具備基礎保障支持。另一方面，還有必要對城鄉主干道體系建設加以重視，將國土規劃作用充分展現出來，合理規劃農村原有道路，適當增加建設資金投入，使城鄉道路建設滿足城鄉經濟發展需求。此外，還有必要優化城鄉道路公交路線，配置充足的交通車輛，在優化城鄉基礎設施及服務建設的基礎上，使城鄉經濟、產業活動交流更加通暢，為實現城鄉融合發展目標奠定扎實的基礎。如下圖3 所示，為某城鄉交通運輸公路建設效果圖。

圖3 某城鄉交通運輸公路建設效果圖

3.4 加強生態環境建設

基于國土空間規劃背景下城鄉融合發展目標要想得到有效實現，也需注重生態環境建設的加強。究其原因，主要是因為生態環境建設符合“綠色、節能、環保發展”目標理念，能夠為構建城鄉綠色發展產業鏈打下扎實的基礎。因此，為加強生態環境建設，可從以下方面做好，即：

（1）做好鄉村生態環境管理工作，保護好鄉村現有資源，不可過度開發現有資源，避免資源浪費的情況出現。若相關農村自然資源匱乏，則需優化污水、秸稈以及垃圾處理，使生態環境得到有效維持，以此使農村生態環境實現穩定發展。

（2）做好城市生態環境建設工作，從城市水環境、土壤環境、空氣質量等方面著手，加強監測管理，營造良好的城市生態環境，降低城市污染，為城市居民營造健康、舒適的宜居生態環境[9-10]。

（3）做好生態環境宣傳教育工作，從城鄉融合發展層面考慮，無論是在農村，還是在城市，均需做好生態環境宣傳教育工作，可發揮環境部門的職能作用，以線上+線下模式，加強對基層群眾的宣傳，比如線上可以通過微信公眾號、微博自媒體、抖音自媒體傳播生態環境保護相關知識，線下可以組織生態環境保護宣講活動、發放文件等方式，使廣大基層群眾的生態環境意識得以增強，為城鄉融合發展營造良好的生態環境，進一步促進城鄉融合發展目標的實現。

結語：

綜上所述，國土空間規劃下城鄉融合發展目標明確，需營造良好的生態空間、構建高效的生產空間、打造宜居的舒適空間等。但從現狀來看，城鄉融合發展面臨一些較為明顯的問題，集中體現在土地資源利用率較低、農產品品牌效應不足、城鄉要素流動不合理等方面。因此，需加強規劃管理，做好城鄉資源規劃管理、城鄉基礎設施及服務建設、生態環境建設等工作，在提高土地資源利用率的基礎上，打造良好的品牌效應，并促進城鄉基礎設施服務水平的提高，營造良好的城鄉生態環境，充分體現國土空間規劃方案的合理性及科學性，進一步為城鄉融合穩步、可持續發展奠定堅實的基礎。