孫天陽

內容提要：

當前，全球產業鏈供應鏈調整呈現出數字化、綠色化、區域化、多元化等新特征，對我國利用外資的質量和水平提出了更高要求。在新發展階段高質量利用外資需要扎實有力的頂層設計、更加開闊的思路和更有針對性的手段措施。要立足新發展階段、貫徹新發展理念、服務構建新發展格局，在完善管理制度、優化投資環境、提升服務水平上多點發力，以高水平開放吸引全球優質要素資源，更好地利用外資提升我國產業鏈供應鏈的現代化水平。

黨的二十大報告提出，“推進高水平對外開放，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放，加快建設貿易強國，推動共建‘一帶一路’高質量發展，維護多元穩定的國際經濟格局和經貿關系”。當前，全球產業鏈供應鏈調整呈現出數字化、綠色化、區域化、多元化等新特征，對我國利用外資的質量和水平提出了更高要求。進入新發展階段，需要深刻認識錯綜復雜的國際環境和國內主要矛盾的變化，以構建新發展格局為引領，創新利用外資方式，持續擴大市場準入，更加積極吸引外資，著力提升外商投資質量效益，推動全球資源深度整合和市場空間高效利用，以高質量利用外資推動高水平對外開放。

全球產業鏈供應鏈格局的新動向

（一）數字化引領全球產業布局

全球產業鏈供應鏈數字化轉型使半導體芯片的需求正在以前所未有的速度增長。據國際半導體協會（SEMI） 2022 年的預測，未來八年全球半導體收入將增長2.1倍。當前，技術和制度驅動型產業布局將部分替代全球范圍的成本和效率驅動型跨國投資，在產業補貼政策的疊加下，全球價值鏈密集型行業從“成本洼地”回流發達國家的動力提升。據《2022年全球投資報告》統計，2021年流向發達經濟體的外資增幅達134%，明顯高于發展中經濟體30%的增幅。其中，電子電氣設備、信息通訊領域的全球外資流入繼續增加，成為吸引綠地投資最多的兩個部門。在美國的《芯片和科學法案》、歐盟的《芯片法案》等定向補貼政策的推動下，一些生產項目可能選擇在發達國家落地。

（二）產業結構調整影響綠色發展

近年來，印度、越南等新興經濟體出口增速表現突出，碳排放量也迅速攀升。據世界銀行統計， 2010 — 2020 年，印度、越南、印度尼西亞的碳排放量增幅分別達到47. 97%、 122. 24%和49.17%。總體來看，產業的碳排放強度與技術復雜程度呈現“倒U 型”關系：紡織服裝服飾業、家具制造業等低技術密集度產業的單位碳排放強度較低，金屬加工、化工原料制品等中技術密集度產業的單位碳排放強度較高，計算機通信和其他電子設備制造業、儀器儀表制造業等高技術密集度產業的單位碳排放強度較低。發展中國家仍在向價值鏈高端環節攀升，特別是越南、印度的碳排放量正處于快速增長階段，外資結構和產業結構的調整升級將對其“碳中和”目標的實現造成一定影響。

（三）不確定因素增加導致投資友岸化

國際環境不穩定不確定因素增加促使企業重新權衡安全和成本因素在全球生產制造布局中的相對作用，跨國公司出于規避風險考慮，將部分核心業務回流至本土，或選擇與本國更鄰近、合作更便利的地區。據亞洲開發銀行發布的《亞洲經濟一體化報告 2022》顯示，亞太地區各經濟體間的貿易份額上升到了1990 年以來的最高水平，占該地區貿易總額的58.5%。此外，美國經濟分析局（BEA）數據顯示， 2017— 2021年，美國對加拿大和墨西哥的對外直接投資（OFDI）份額從7.7%上升到8.8%，對G7 國家的OFDI 份額從 25.3%回升至 28.8%；美國對印度的OF DI份額已連續上升多年，但 2020 年受疫情影響下降明顯，2021年回升至0.7%。

（四）地緣政治考量推動投資多元化

據《世界投資報告2022》公布數據測算， 2016— 2019年，全球外商直接投資（FDI）目的地集中度（以赫芬達爾指數反映）從0.079下降到0.062，國際投資呈現多元化特征。但在2020 年回升至0.134（2021年回落至0.088）。主要受新冠疫情影響，2020年FDI大幅下降，特別是發達經濟體吸收FDI下降了 69%，而東亞地區由中國、日本、韓國以及東南亞國家組成的全球制造基地，在此次疫情中率先回穩，高效復產復工，FDI 向東亞、南亞地區集中。新冠疫情、烏克蘭危機等不確定性沖擊進一步暴露出全球產業鏈供應鏈內在的脆弱性，各國在關鍵領域產能的布局上將增加對地緣政治因素的考量，向更加多元化的方向發展。

我國高質量利用外資面臨的機遇和挑戰

（一）全球產業鏈供應鏈格局調整增加了我國利用外資的機遇

1.數字經濟快速發展吸引外資流入

產業鏈供應鏈數字化轉型對各國的數字基礎設施、數字經濟發展水平提出了更高要求，完善的數字基礎設施將增加對國際資本的吸引力。世界銀行數據顯示，2010—2020 年，我國每 100人寬帶安裝數量從9. 23 增加到 33. 60，已接近美國的 36.61和日本的 34. 49，相對于印度（1. 66）、越南（17. 16）、墨西哥（ 17. 01）、印度尼西亞（4. 29）等發展中國家優勢明顯。此外，我國數字經濟規模迅速增長，從 2005 年的2. 62億元增長到 2021年的45.5萬億元，占GDP的比重從14.2%增加到 39.8%。國家統計局數據顯示， 2012— 2019 年，我國計算機、通信和其他電子設備制造業利用外資占比從16. 13%增加到18. 38%； 2012— 2020 年，信息傳輸、計算機服務和軟件業利用外資占比從5. 60 % 增加到14.65%，但2021年和2022年分別下降至8.54%和11.11%，占比有所回落。

2023年4月12日，江蘇海安，工人正在趕制供應國內外市場的鋰電池產品。 圖/中新社

2.清潔能源優勢提升未來外資流入潛力

從長期來看，中國清潔能源領域的蓬勃發展將提升未來外資流入潛力。國際能源署（IEA）報告顯示， 2022 年全球能源投資增長了18%，達到2.6萬億美元，增長主要來自清潔能源領域。2022年9月，國際可再生能源署與國際勞工組織共同發布的報告顯示， 2021年全球可再生能源工作崗位達到1270萬個，中國占全球總數的42%，充足的綠色技術人才儲備將吸引清潔能源領域外資流入。此外，中國在光伏、大容量電池等清潔能源相關產業供應鏈中占主導地位，未來隨著“碳中和”目標的迫近，逐漸顯現的清潔能源成本效益將成為中國吸引外資流入的新比較優勢。

3.超大規模市場“穩定器”增加對外資吸引力

隨著國際環境不穩定不確定性增加，跨國公司更看重產品產地和銷地的鄰近。穩定可靠消費市場的鄰近性、可達性越來越成為國際投資的重要考量。中國擁有最完備的產業體系和超大規模單一市場，這種產銷兩端的雙重優勢其他國家短期難以替代。隨著國內中等收入人群的持續擴大，需求潛力將進一步釋放。歷年中國外資統計公報顯示，2015—2021年，我國高技術制造業、高技術服務業吸收外資的占比分別從 23. 80%和9. 72%增加到35.75%和28. 44%，制造業和服務業利用外資的結構都在不斷優化。我國超大規模市場優勢提供了豐富的應用場景，將有助于從需求端增加對外資的吸引力，促進外資結構升級。

4.配套產業較為齊全，為承接外資提供基礎

中國是全球擁有最完整最大規模工業體系的國家。蘋果公司公布的 2021會計年度前 200 大供應商名單中，中國大陸供應商超過 50 家。印度、越南等發展中國家仍然是“裝配線”場景，而非集成電路、人工智能、生物醫藥等高技術產業鏈供應鏈需要的“產業集群”場景，產業鏈關鍵環節仍然對中國存在較大依賴，這些國家短期內難以取代中國在全球生產網絡中的地位。哈佛大學公布的經濟復雜性指數（ECI）顯示， 2000— 2020 年，中國的ECI 從0. 43 增 加 到1.3，已 明顯拉開了與印度（0. 42）、越南（0.18）等發展中國家的差距，較高的ECI意味著外資在中國更容易找到與之匹配的相關支持產業。但也需要注意，部分產業外資有外遷趨勢，配套產業對外資的粘性仍有進一步提升空間。

5.區域間稟賦差異為外資梯度轉移提供空間

隨著我國中西部地區的成本優勢、市場規模逐漸顯現，以重慶、武漢、成都、鄭州、西安為代表的一批要素質量高、區位條件優的中西部中心城市成為全國乃至全球供應鏈體系的重要節點，為形成合理有序的外商投資布局提供了有利條件。國家統計局數據顯示， 2016— 2019年，外資流入份額有從東部向中西部轉移的趨勢，東部地區占比從 78. 15%下降到 74. 99%，中部、西部占比分別從8.11%和7. 72%增長到9. 32%和9. 89%。 2020 年東部地區外商投資占比回升至 77. 73%，主要是因為《海南自由貿易港建設總體方案》等高標準貿易和投資便利化措施相繼推出，促進了外資流入。我國產業體系完備，區域間產業梯度明顯，有助于形成以東部地區為先導，帶動中部、西部、東北地區高質量利用外資的對外開放局面。

（二）全球產業鏈供應鏈格局調整給我國利用外資帶來的挑戰

1.發達國家產業政策干預外資流入

美國 2022 年8月提出的《芯片和科學法案》，包括了面向半導體制造業的 520 億美元補貼，并提出“禁止獲得聯邦資金的公司在中國大幅增產先進制程芯片，期限為十年”。其他發達經濟體也推出了相應的產業政策，例如歐盟的《芯片法案》、韓國的《半導體特別法》等。此外，美國的《通脹削減法》、歐盟的《凈零工業法案》提出對太陽能光伏、新能源汽車等清潔能源領域給予生產、技術補貼，但需滿足產地限制原則。例如，《通脹削減法》要求在 2023 年電池組件從美國或與美國簽訂自貿協定的國家獲取量大于50%才能獲得補貼。這些歧視性產業政策可能破壞全球產業鏈供應鏈穩定，特別是在數字化、綠色化等重要領域，需關注其對我國高質量利用外資的擾動。

2.發展中國家承接外資通過中間品進口誘發碳排放

中國和印尼“兩國雙園”打造“一帶一路”新旗艦項目。 圖/中新社

據O E C D 的S T A N 數 據庫統計， 2003— 2018 年，我國對印度、越南、墨西哥、泰國、印度尼西亞出口引致的國內碳排放分別從9.8百萬噸、6.9百萬噸、15.4百萬噸、12.4百萬噸、11.3百萬噸，迅速增加至 85.6百萬噸、 57.7百萬噸、 54.7百萬噸、 42.7百萬噸、 40.8百萬噸。近年來，受低勞動力成本、外資補貼政策吸引，一些跨國公司將部分低端生產環節從我國轉移至上述國家，但其中間品卻對我國進口依賴較大。例如，中間品出口占中國對越南出口的30%—40%，而源自我國的中間品進口金額占越南中間品進口總金額的一半左右，印度、越南等發展中國家承接了價值鏈低端環節的外資轉入，通過產業鏈上下游傳導機制增加了我國的碳排放。盡管在“進口中國原料、技術、設備或半成品—新興經濟體加工制造—出口歐美消費國”的貿易模式下，單位增加值碳排放可能下降（取決于中間品生產的單位碳排放），但如果中間品出口增速更快，貿易誘發的碳排放總量仍可能增加，從而給“碳中和”目標實現帶來一定挑戰，應注意外資轉移至其他發展中國家的同時將碳排放留在我國。

3.價值鏈低端環節外資外遷，尋求新“成本洼地”

隨著中國勞動力優勢減弱，低附加值產業受到東南亞、南亞等地區國家的競爭壓力，跨國公司尋求中國以外的生產基地，其他發展中國家的成本優勢逐漸顯現，吸引了較多外資流入。據世界銀行統計， 2010— 2021年，越南、印度、墨西哥的外資凈流入分別從 273. 97億美元、 80億美元、 305. 29 億美元增加到 447.35 億 美 元、156.6 億 美元、316.21億美元。此外，根據Uncomtrade 數據庫公布數據計算， 2006— 2020 年，我國食品飲料煙草、塑料橡膠制品、木制品、石料石膏水泥等、賤金屬及其制品、儀器及設備、精密儀器及設備等行業的比較優勢有所下降，而印度、越南在這些行業的比較優勢上升較快。盡管產業梯度轉移、資本向低成本地區流動符合客觀經濟規律，但如果低端產業外資遷出過快，高端產業發展不能有效吸收外遷產業釋放的要素，或要素質量不能與高端產業外資相匹配，將會造成要素結構與產業結構的錯位。

4.美國供應鏈戰略企圖將中國排除在其外資供應商網絡之外

美國在供應鏈報告中提出了“可追溯性”的概念，即所謂“提高供應鏈的可視性和標準執行”。 2022 年4月，美國國家標準與技術研究院（NIST）發布報告《支持制造供應鏈可追溯性的區塊鏈及相關技術：需求和行業觀點》，要求供應鏈不采用所謂“違反人權和勞工標準”“強迫勞動”“假冒產品”供應商的產品。美國意圖給供應鏈分工貼上政治標簽，生產環節集中在其盟友則認為是合理，生產環節集中在非盟友則指責其采用“非公平競爭”手段。當前全球產業布局被揉入更多戰略博弈因素，特別是在中美貿易摩擦的背景下，西方發達國家建立“去中國化”供應鏈體系的意圖明顯。需警惕美國通過信息與通信技術（ICT）、清潔能源等行業標準的制定，通過“可追溯性”利用所謂的人權、勞工標準等借口將中國排除在其跨國公司的供應鏈網絡之外。

新發展階段我國高質量利用外資的思路和建議

全球產業鏈供應鏈重構給我國高質量利用外資帶來新機遇的同時，也增加了更多的風險和挑戰，其中一些風險和挑戰是經濟發展方式的階段性規律造成的，而另有一些風險和挑戰源于世界主要大國為爭取未來全球分工主導權所展開的經貿博弈。不同類型的風險和挑戰影響國際投資的機理及其應對策略存在差異，決定了在新發展階段高質量利用外資需要扎實有力的頂層設計、更加開闊的思路和更有針對性的手段措施。為此，要立足新發展階段、貫徹新發展理念、服務構建新發展格局，在完善管理制度、優化投資環境、提升服務水平上多點發力，以高水平開放吸引全球優質要素資源，更好地利用外資提升我國產業鏈供應鏈的現代化水平。

（一）強化產業鏈供應鏈主導地位，推動外資投資模式創新

發揮新型舉國體制優勢，攻關關鍵核心技術，推進電子信息、新能源汽車、清潔能源等領域新技術的自主創新和原始創新，集中力量突破部分尖端技術。通過加深企業之間生產合作、技術合作提升外資企業對我國產業鏈、供應鏈、創新鏈的依賴。鼓勵外商投資企業的利潤再投資，支持半導體外商投資企業探索通過境內再投資、中外合資等途徑規避美西方國家的不合理限制。

（二）發揮清潔能源全產業鏈優勢，降低外資企業生產成本

綜合利用我國傳統能源供應穩定、清潔能源發展迅速、大容量電池國際領先等優勢，吸引歐洲先進外資企業來我國發展。同時，考慮給予使用清潔能源的外資企業一定稅收減免，使轉入的高耗能外資企業的清潔能源成本降到低于化石能源成本。一方面，承接高附加值、相對較高能耗但單位附加值能耗較低的產業；另一方面，利用外資企業遷入加快能源轉型的步伐。此外，倡導構建貿易誘發碳的全球協同減排機制，促進中間品生產過程中低碳技術的應用，避免其他發展中國家承接外資后通過中間品進口間接誘發我國碳排放。

（三）發揮超大規模市場優勢，打通外資國內循環堵點

利用中國在消費市場上的話語權，通過中國產銷地緊密結合的供應鏈本地化優勢吸納半導體、新能源汽車等戰略性新興產業供應鏈上的外企來華投資。以城市群、都市圈建設為著力點，創造新的消費市場，推動與城市群消費結構相匹配的集群式招商，以廣闊市場豐厚的獲利能力穩住外資。擴大民生性政府支出，增加中等收入人群比重，釋放居民終端消費潛力，實現消費結構升級，從需求端對高端產業外資轉入形成牽引。實現全國“一盤棋”的要素統籌配置，杜絕各地招商引資優惠政策對要素資源的不公平競爭，優化外資區域布局，促進外資在全國范圍內實現最優配置。

（四）堅持優化營商環境，跟進發達國家外資支持政策

保障外商投資企業依法平等適用國家各項支持政策以及獲取人才、資金、土地等生產要素，確保外商投資企業依法通過公平競爭參與政府采購、招投標活動。關鍵戰略性產業領域的外資利用應增加產業鏈供應鏈安全和韌性考量。對于各國扶持特定行業的縱向產業政策，精準評估產業鏈具體環節的發展階段和外部效應，推動處于成熟期、衰退期產業鏈環節的外資對外轉移。對處于成長期、具有較強外部效應的產業鏈關鍵環節的外資提供政策支持，適時跟進其他國家稅收、人才引進等方面的優惠條件，積極應對美國等西方發達國家對我國高技術產業的打壓。

（五）積極對標國際投資新規則，提高外資自由化水平

以積極申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》和《數字經濟伙伴關系協定》等高水平國際經貿協定為契機，利用自貿試驗區先試先行對標國際投資新規則，進一步明確外資負面清單范圍和限制標準，簡化列明的審查因素，盡可能量化限制條件，增強相關審查標準與方式的透明度，實現由“嚴進寬管”到“寬進細管”的管理體制轉變。總結海南自貿港、上海自貿試驗區等在金融、電信、建筑、分銷、旅游、交通等服務業領域擴大開放的成功經驗，形成可復制的實施方案，盡快推廣。繼續深化“證照分離”改革，探索合格境外有限合伙人（QFLP）、極簡審批、加工增值免稅等政策擴大試點范圍。

（六）以更加開放包容的心態開展全球供應鏈和市場合作

為我國開展國際技術合作創造更大的行動空間。繼續加強與日本、韓國、德國等供應鏈重要國家的經貿聯系，增加其與中國供應鏈脫鉤成本，尊重印度、巴西、印尼、土耳其等國家發揮地區大國作用的意愿。完善經濟利益共享機制，開展更具開放性、建設性的技術標準交流，提高國際上對中國標準的接受度。

（七）促進外資向中西部地區梯度轉移

厘清市場和政府在利用外資中的作用邊界，發揮市場在外資區位選擇中的決定性作用，充分利用各區域不同稟賦優勢，改善欠發達地區營商環境，引導外資自發實現梯度轉移，減少政府對產業過度干預導致的“空心”產業園區等資源錯配現象。在經濟外部性導致市場失靈的情況下，政府需要填補缺位，避免“累積性因果循環”機制下外資過度集中造成的內卷，推動中西部和東北地區加強產業配套體系建設，提升承接產業轉移能力，引進一批符合當地資源稟賦、示范帶動作用強的重點外資項目，培育全球重要加工制造基地和利用外資新增長極。