探索跨國有和集體建設用地的不動產登記
——以江陰市為例

文／傅穎 江陰市不動產登記中心 江蘇江陰 214400

引言：

隨著江陰市開展工業園區升級改造以及集體經營性建設用地入市，存在存量國有和存量集體建設用地、新增建設用地混合使用的情況。為配合工業用地復合立體高效的利用目標，建成“空間布局合理，土地利用高效”的現代化工業新格局，在對同一權利人的工業用地進行整體規劃、整體建設的情形下，不可避免地出現了建筑物“跨集體和國有建設用地”的問題。不動產產權明晰與企業上市息息相關，目前有一批待上市企業對跨宗建設有強烈需求，但對跨宗建設的建（構）筑物由于沒有明確的物理隔離，測繪上也無法明確各自不同權屬性質土地上的建筑面積，公司對項目的審批事項和不動產的登記有極大的顧慮。為此，江陰市不動產登記敢于先行先試，積極探索跨國有和集體建設用地的不動產登記，持續深化涉企不動產登記“一件事一次辦”改革，為助力企業辦好不動產登記提供全方位、跟蹤式的貼心服務[1]。

1.加大政策支持

1.1 出臺相應政策

江陰市自然資源和規劃局聯合市審批局，實地調研海達橡塑、電工合金等項目，在了解企業現狀和訴求后，聚焦企業需求導向，經多次會商，形成了具體操作辦法，于2022 年6 月出臺了我市《關于工業項目跨宗地建設審批和登記的實施意見》，明確了跨宗項目在審批、跨宗房屋落宗、不動產單元代碼設立、登記簿記載等方面的一些具體操作規范，為企業“點對點”送政策、“實打實”解難題。2023 年3 月江蘇省自然資源廳印發了《關于建（構）筑物跨國有和集體建設用地不動產登記的指導意見（試行）》的通知（征求意見稿）,該“指導意見”更全面、更規范、更具體，進一步為江陰的跨宗項目不動產登記指明了方向、規范了業務流程。

1.2 前置審批環節

為保證跨宗建設項目從土地出讓合同、建設方案審批、施工許可證取得、不動產登記等整個過程合法性、合規性，不動產登記聯合相關審批部門前置“建設方案審批環節”，對跨宗建設項目特別是建設方案的審批（建設工程規劃許可、審圖、施工許可等）提前介入溝通，如對毗鄰建設紅線的退讓、規劃指標的統籌等方面達成統一意見。

2.明確適用情形

建（構）筑物跨國有和集體建設用地（以下簡稱“跨權屬”），是指同一權利主體的同一建設項目中，建（構）筑物同時占用位置相鄰國有建設用地和集體建設用地。

本指導意見僅適用于工業廠房等建設項目，不適用于商品房開發項目。

3.開展地籍調查

在不動產地籍調查階段，不動產登記機構應當依據現狀如實開展調查，全面查清“跨權屬”建（構）筑物占用國有建設用地、集體建設用地面積和坐落等地籍狀況。建立“跨權屬”建（構）筑物與占用宗地的關聯關系，將“跨權屬”建（構）筑物地籍狀況在所有占用宗地的地籍調查成果中如實記載[2]。

各地不動產登記機構應當妥善處理“跨權屬”建（構）筑物落宗問題。按照“占地面積就多”原則，將“跨權屬”建（構）筑物按幢整體落宗到占用面積較多的宗地。在占用“跨權屬”宗地面積相等情況下，可以根據權利人申請，落宗到任意一個占用宗地[3]。

當“跨權屬”建（構）筑物同時占用多宗相鄰國有建設用地的，應當先行履行有關審批手續合并國有建設用地宗地后，再開展“跨權屬”建（構）筑物落宗工作。

4.做好登記發證

一般情況下，可以將“跨權屬”建（構）筑物與落宗宗地及落宗宗地上的其他建（構）筑物視為整體進行登記，頒發一本不動產權證書。

當項目中建（構）筑物符合按幢（層）登記的，可以參照《江蘇省自然資源廳印發〈關于工業企業高標準廠房不動產登記的指導意見（試行）〉的通知》（蘇自然資函〔2022〕363 號）進行登記，頒發多本不動產權證書。

當“跨權屬”建（構）筑物按層登記出現不規則的建（構）筑物情形時（如“L”型建（構）筑物、底部建筑跨宗上部建筑可能不跨宗），不管不動產單元是否“跨權屬”，都按整幢建（構）筑物作為“跨權屬”的情形，在登記簿、證書、證明中增加注明“跨權屬”的內容。

在“跨權屬”建（構）筑物占用宗地的登記簿、證書、證明中，明確記載“跨權屬”建（構）筑物與占用宗地之間關聯關系。“跨權屬”建（構）筑物的圖形按國家地形圖圖式標準，統一以實線表示。

在“跨權屬”建（構）筑物涉及的附圖中，省廳建議“通過實線、虛線分別標注跨權屬建筑物。用實線標注落宗宗地內的“跨權屬”建（構）筑物部分，用虛線標注非落宗宗地的“跨權屬”建（構）筑物部分”，而建（構）筑物在城鎮權籍數據庫中，是按幢為單位以面狀圖形形式存儲的矢量數據。“跨權屬”建（構）筑物是作為一個整體存儲在城鎮權籍數據庫中的一條數據，不能有效區分落宗宗地內、外的建筑分布情形，系統生成輸出的宗地圖中的同一幢建（構）筑物的圖形無法以實線和虛線加以區分；如是以實線和虛線將“跨權屬”建（構）筑物分割成兩部分（幢）后進行數據存儲，一是不符合國家城鎮地籍數據庫標準，二是不符合不動產單元設定規則，三是無法對建筑物內專有部分、特別是共有部分進行分割量化。綜上，“‘跨權屬’建（構）筑物的圖形按國家地形圖圖式標準，統一以實線表示[4]。”

在土地出讓合同與投資發展監管協議中明確，若發生處置不動產時，不得破壞“跨權屬”建（構）筑物及其基底占地的完整性，應按照房地一體登記原則處置并保證“跨權屬”建（構）筑物功能完整性，上述限制要求須在“跨權屬”建（構）筑物各占用宗地的登記簿、證書、證明的權利附記欄中記載。

5.加強業務管理

5.1 完善登記平臺功能

不動產登記機構要完善 “跨權屬”建（構）筑物不動產登記系統功能與流程，為辦理“跨權屬”建（構）筑物登記業務提供平臺支撐。理順“跨權屬”建（構）筑物登記數據和各類登記業務邏輯關系，準確呈現登記業務之間的關聯關系。

目前江陰不動產登記中心正在完善“跨權屬”建（構）筑物不動產登記系統功能與流程。在權調系統方面，辦理“跨權屬”建（構）筑物的不動產登記中，在權籍調查建庫時就構建“跨權屬”建（構）筑物不動產單元與占用宗地地籍號的關聯關系，并在權籍調查表中記載占用信息。在業務辦理方面。辦理變更、補（換）發等登記業務時，允許“跨權屬”建（構）筑物占用宗地上的不動產單元在不同時點分別辦理；辦理處分、限制類登記業務時，構建啟用強驗證邏輯，即“跨權屬”建（構）筑物占用宗地上的不動產單元必須同步進行轉移、抵押、查封、裁定等。所有業務均在登記簿附記欄中明確記載“跨權屬”建（構）筑物與占用宗地之間的關聯關系。

理順“跨權屬”建（構）筑物登記數據和各類登記業務邏輯關系，準確呈現登記業務之間的關聯關系。江陰在登記簿、不動產權證書上注明“該不動產系跨宗建設的不動產，所跨另一宗地號為＊＊＊,兩宗地不得分開辦理轉移、抵押及其他任何處置。”

5.2 健全風險預警機制

建立健全“跨權屬”建（構）筑物登記業務辦理規則，加強工作人員培訓。嚴格執行申請、受理、審核、登簿等業務流程，不得違規縮減環節，層層把好“跨權屬”建（構）筑物登記業務關。系統應通過嵌入提示框、強驗證等方式，提醒登記人員“跨權屬”建（構）筑物不動產查詢、受理等登記重點環節、關鍵事項。

5.3 統籌做好全程登記

不動產登記機構應建立完善業務辦理、流程設置、風險防控等工作機制，保障正常開展“跨權屬”項目不動產登記。同時做好轉移、抵押、查封等業務的銜接工作，滿足數據匯交、電子證照應用等要求。及時總結經驗，對意見試行過程中發現的問題穩妥處置，并及時報告省廳[5]。

跨宗建設的不動產依生效法律文書申請登記時，存在生效的法律文書未將所涉宗地一并處置的，或在實務過程中，土地出讓合同與投資發展監管協議的限制性定約定，與現行法院的執行有效力優先的模糊地帶。為明確房地一體登記原則處置并保證“跨權屬”建（構）筑物功能完整性等事項，建議省廳能通過省高院的相關文件中將上述事項予以明確，以指導基層法院司法實踐。目前，我市資規局與屬地法院就跨宗項目不動產的限制、處分形成備忘錄，以聯動機制確保跨宗建設的不動產能同時處置。

6.優化登記流程

我市資規局與審批局多次會商，經由市政府批準，形成以下具體實施意見：

（1）對于均為同一權利人且無縫對接的相鄰國有出讓用地上的跨宗地建設項目，建設單位應先至資規局申請宗地合并后辦理后續規劃建設手續。

（2）對于均為同一土地權利人且無縫對接的相鄰國有出讓與集體出讓用地上的跨宗地建設項目：審批時可不考慮兩宗地毗鄰區域兩側的建筑退讓（建筑紅線控制）要求，直接進行項目的規劃建設審批；登記時，由土地權利人申請確認將跨宗地整幢建筑面積登記在其中一個宗地上，在涉及宗地的不動產登記薄和不動產權證書上如實記載相關情況，并明確設計跨宗地建設的不動產需同時處置。

7.介紹成功案例

江陰電工合金股份有限公司高速鐵路用高強高導銅合金接觸網材料生產建設項目實現拿地即開工、交地即發證，這也是江蘇全省首個實現跨宗地新開工建設的項目。自2021 年8 月起開展農村集體經營性建設用地入市，江陰市行政審批局聯合市自然資源和規劃局成立服務專班，按照“拿地即開工”模式，主動為企業進行報批輔導、方案預審及對接集體經營性土地入市等事宜，并積極向上爭取，在全省率先出臺了《工業項目跨宗地建設審批和登記的實施意見》，并結合《關于推進重大項目建設深化“三提三即”改革的實施方案》，不斷優化項目審批，創新實施舉措，實現了跨宗地建設項目審批及不動產登記雙突破。此次頒證的電工合金項目位于周莊鎮世紀大道北段398 號，建設規模為33884.69 平方米。項目建成投用后，將形成年產高強高導銅鉻鋯合金接觸線3000 噸、承力索2000噸以及電機電控連接件50 萬件的生產能力，預計新增年銷售收入約11000 萬元，新增利潤約1200 萬元。

8.關于跨宗地建設法律層面的一些思考

“房地一致”原則是我國為探索解決土地和地上建筑物物權關系，而從立法上創設的一種處理規則，也是我國長期遵循的一項基本法律原則。《中華人民共和國民法典》（以下稱《民法典》）第三百五十六條規定：“建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，附著于該土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施一并處分。”《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十二條規定：“房地產轉讓、抵押時，房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時轉讓、抵押。”《不動產登記暫行條例實施細則》（2019年修正）第二條規定：“不動產登記應當依照當事人的申請進行，但法律、行政法規以及本實施細則另有規定的除外。房屋等建筑物、構筑物和森林、林木等定著物應當與其所依附的土地、海域一并登記，保持權利主體一致。”依據上述規定，“房地一致”原則的內涵為“房隨地走，地隨房走”，即在物權處分中需將房屋所有權與土地使用權視為整體，統一進行處分，保持兩者歸屬于同一個物權權利主體的狀態。該原則能夠避免物權處分中土地使用權主體和房屋所有權權利主體分離，產生無權占有的現象，從而避免房地之間的物權權利沖突。但在2015 年3 月1 日《不動產登記暫行條例》施行不動產統一登記之前，我國一直采取的是房屋所有權與土地使用權分別登記的方式，導致在施行不動產統一登記之后，引發了一系列不動產登記歷史遺留問題亟待解決。在這之中，因跨宗地建設房屋導致的房屋所有權與土地使用權登記信息不一致而引發的爭議，屬于法律實務中法律關系復雜、爭議較多的難點問題。

為了更好地對本文討論的跨宗地房產登記歷史遺留問題進行闡述,以下引入以實務案例為基礎改編的案例模型（如圖1 所示）,并在此案例模型基礎上展開進行討論分析。現有東西緊鄰的A（西側地）、B（東側地）兩宗國有土地，原國有土地使用權人均為甲公司。同時，存在一房屋C，該房屋占地位置橫跨了A、B 兩地塊，并實際登記在A 地塊上，實際登記的所有權人為甲公司。B 地塊上并未登記有房屋。甲公司欲將B 地塊單獨轉讓給乙公司，登記中心認為該舉違反“房地一致”的原則，不予辦理B地塊的轉移登記。

圖1 某跨宗屬房屋平面示意

（1）登記中心對于乙公司在未取得房屋C 房屋所有權的情況下，辦理B 地塊的國有土地使用權轉移登記違反“房地一致”原則的認定是否正確。

筆者認為在房屋、土地轉移登記當中，“房地一致”原則的限制在于，房屋、土地的轉出人不得對于其具有的房屋所有權或國有土地使用權部分或全部保留，必須在房屋、土地轉移登記當中全部一并過戶于受讓人名下。本案中，房屋C 雖然登記于A 地塊上，B 地塊上未登記有房屋，但房屋C 的部分面積客觀坐落于B 地塊，因此在辦理本案乙公司與甲公司之間的國有土地使用權轉移登記時，如僅轉移B 地塊的國有土地使用權而不對于房屋C 的房屋所有權進行處分，將造成B 地塊部分土地房地權屬不一致的情況。因此，行政登記機關不予辦理乙公司申請的國有土地使用權轉移登記具有合法依據。

（2）能否通過對房屋C 進行權屬分割使B 地塊得以滿足“房地一致”原則要求。

《不動產登記暫行條例》第八條第一款規定：“不動產以不動產單元為基本單位進行登記。不動產單元具有唯一編碼。”《不動產登記暫行條例實施細則》第五條規定：“《條例》第八條規定的不動產單元，是指權屬界線封閉且具有獨立使用價值的空間。沒有房屋等建筑物、構筑物以及森林、林木定著物的，以土地、海域權屬界線封閉的空間為不動產單元。有房屋等建筑物、構筑物以及森林、林木定著物的，以該房屋等建筑物、構筑物以及森林、林木定著物與土地、海域權屬界線封閉的空間為不動產單元。前款所稱房屋，包括獨立成幢、權屬界線封閉的空間，以及區分套、層、間等可以獨立使用、權屬界線封閉的空間。”本案中，房屋C 系權屬界線封閉且具有獨立使用價值空間的單一不動產單元，其本身無法再進行不動產單元分割分別登記于A、B 地塊上。在此情況下，即便對房屋C 進行權屬分割，由甲公司與王某對房屋C 按份共有，但由于房屋C 僅登記于A 地塊上，B 地塊上未登記有房屋，此時仍無法解決因房屋C 占用B 地塊土地造成的房地權屬不一致問題。

（3）破除乙公司辦理國有土地使用權轉移登記困境的可行路徑。

筆者認為目前比較可行的一個處理方向為，按照《自然資源部關于加快解決不動產登記若干歷史遺留問題的通知》中有關“原分散登記的房屋、土地信息不一致，項目跨宗地建設問題”的規定，可由自然資源主管部門對A、B 地塊進行宗地邊界調整或宗地合并、分割，從根本上消除房屋C 跨宗地的情況，根據A、B 地塊新的宗地邊界分別對于兩地塊辦理更正登記。

結語：

破除跨宗地不動產辦理土地使用權轉移登記困境，推進自然資源和農村確權登記。以作風和素質雙提升為抓手，全面跟蹤推進登記并穩妥拓展，積極探索跨國有和集體建設用地的不動產登記，并繼續推廣不動產“帶押過戶”登記服務。有序完成一批自然資源確權登記項目公告登簿工作，同時開展與農村土地承包經營權管理的銜接。江陰市不動產登記中心將始終保持改革創新的動力與活力，積極應對全面深化改革工作中各類新工作、新任務。