鄉村振興背景下農村土地經營權的抵押困境與發展路徑

王麗媛 龍圣錦

摘要：在鄉村振興背景下，農村土地經營權的抵押問題成為制約農村發展和農民增收的重要因素。本文闡述了農村土地經營權抵押存在的問題，分析了影響其發展的因素，提出以下4點農村土地經營權抵押發展路徑：一是優化政策和法律。二是構建科學的土地價值評估體系。三是規范土地經營權流轉市場。四是提高農業經營者對土地經營權抵押的認識程度。

關鍵詞：鄉村振興；農地經營權抵押；抵押困境

黨的十九大明確了鄉村振興戰略的發展方向，提出多項措施以縮小城市農村間的經濟差距，加快農村現代化進程[1]。土地制度改革作為鄉村振興戰略的重要內容之一，旨在提高土地資源的利用效率和保障農民的土地權益。以“三權分置”為核心的土地制度改革，是黨中央基于我國當前農村生產力與生產關系間的矛盾對農村土地經營制度作出的適應性調整[1]。通過明晰農地所有權、承包權和經營權的邊界，賦予農地經營權市場要素的地位，盤活了在城鄉間雙向流動中起決定性作用的土地要素、資金要素，從而推動多種形式的土地流轉，把土地資源和金融資本聯合在一起，有效開辟了農村融資渠道[2]。農民以獲得融資支持來發展農村經濟，土地抵押是其中一種常見的融資手段，憑借農地經營權抵押破解農業經營主體信貸難的困境，為鄉村振興賦予了新動能，促進了農業市場的可持續發展。但在落實的過程中，由于農村土地經營權抵押貸款政策的特殊性，以及信用環境不完善，土地流轉市場不健全，并且缺乏成熟的體系與相關的經驗，導致金融機構對于農村土地抵押的融資支持不足，限制了農村金融服務的發展。

1 農村土地經營權抵押的困境

1.1 農村土地經營權抵押的重要性

習近平總書記提出，“十四五”時期必須把促進全體人民共同富裕擺在更加重要的位置，扎實推動共同富裕，為2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”打下基礎[3]。“共同富裕是全體人民的富裕，不是少數人的共同富裕”[4]，我國農村地區人口數占我國總人口數的34.8%，約為4.9億，而我國發展不平衡不充分的問題卻在農村地區最為突出。因此，實施鄉村振興戰略是實現全體人民共同富裕的必然要求。隨著我國農業現代化改革，習近平總書記創造性地提出“三權分置”理論。農村土地經營權抵押是“三權分置”下農村改革的重要創新內容，通過抵押農村土地經營權，有效盤活農村資源，是鄉村振興戰略下推進土地經營權發展的關鍵途徑。農村的可持續發展對于中華民族的偉大復興至關重要，而推動農業農村的現代化則為此提供了有力支撐。因此，推進農村土地經營權的抵押改革，不僅對于促進當前的可持續發展，也關系到未來的長遠利益。

農民在發展農業和農村產業時經常面臨融資難題。傳統的農業生產貸款存在著利率高、擔保要求嚴格等問題，難以滿足農民的資金需求。土地是農民重要的資產，在農村經濟發展面臨著資金短缺時，能夠作為抵押物提供給金融機構，以獲得相對較低的利率和較寬松的擔保要求的融資。同時，農村土地經營權抵押改革有助于優化土地資源的配置。傳統農村土地使用權單一、流轉困難、流轉成本高等問題限制了土地資源的有效利用和農業生產的規模化發展。通過實施土地經營權抵押改革，農民可以將土地抵押給擁有足夠資金和管理能力的農業企業或農村合作社，從而吸引更多的投資者和技術人才前來投資，使農村土地得到更好的開發，提升土地資源的利用效率和經濟價值。

1.2 農村土地經營權抵押存在的問題

1.2.1 法律制度不完善

目前，有關我國農村土地經營權抵押的法律制度還不夠完善。盡管《民法典》《中華人民共和國土地管理法》《農村土地承包法》等法律法規對土地經營權抵押有不同程度的規定，但由于現有法律和行政法規在土地經營權性質方面都缺少明確的規定和指導性意見，存在一定的法律風險和不確定性，如當抵押人難以還清貸款時，金融機構如何處置土地抵押，是否能跳過村集體，對土地經營權進行獨立處置。理論界和實踐中存在以債權方式保護和以物權方式保護2種模式，在一些試點地區，地方政府根據自己的理解采用了不同的處置方式，曾暴露出一些問題，阻礙了土地抵押的順利進行。

1.2.2 抵押評估難度較大

抵押物的價值確定是抵押融資中最重要的一環，決定了融資雙方的風險承擔和利益獲得。由于我國農村土地經營權抵押的發展時間短，影響土地價值的權屬關系和因素相對復雜，且我國目前仍然缺少科學、準確的土地評估機制和標準，導致土地價值評估難度大。同時，土地市場信息的不對稱性是導致土地價值難以精準評估的另一個因素。買賣雙方在土地交易中通常存在信息獲取和掌握上的差異。賣方通常更了解土地的實際情況、潛在價值和限制條件，而買方則往往對土地的信息了解有限，這種信息不對稱可能導致土地的真實價值未能充分反映在交易中，影響土地價值的準確評估。

1.2.3 出現“市場失靈”現象

在農村土地經營權抵押貸款的初級發展階段，由于政策和業務的不完善，市場失靈的風險增大。一方面，農村土地經營權抵押融資的準入門檻和融資成本較高，導致農業和農村居民的融資需求難以滿足；另一方面，在操作實踐中存在著各種風險，如信用風險、抵押品處置風險等，這些風險打擊了金融機構推動抵押貸款業務的積極性，導致農業經營者的融資需求日漸增長，但金融機構的服務提供卻未能跟上[5]。

1.2.4 農業經營者與金融機構參與度不夠

農業經營者與金融機構參與度不高的原因在于，一是政策宣傳力度不夠導致農業經營者對該制度不了解，擔心其中的風險就不愿投入資產。二是由于土地經營權信用風險防范措施不健全，金融機構無法正確地評估貸款人的還貸能力，當出現貸款違約情況時金融機構難以實質上對農戶違約行為進行懲罰，導致資金流失率高，難以有效實施風險管控。

1.3 影響農村土地抵押發展的因素

隨著鄉村振興戰略的推進和土地制度的變革，土地經營權抵押融資經成為我國農村地區經濟發展的重要手段，但由于我國法律的特殊規定，土地經營權在抵押方面相較其他更為復雜，制度發展所受到的因素更為多元。在分析了我國農村土地經營權抵押融資風險的因素后發現，在法律法規、政策支持以及相關人員的認知水平都對農村土地經營權抵押融資的發展有顯著影響。

1.3.1 法律法規是發展農村土地經營權抵押的基礎

傳統的土地制度將土地承包權和土地經營權合二為一，影響農村土地經營權抵押的發展，限制農村經濟發展，不能滿足農業農村現代化產業發展的現實需求。習近平總書記創造性地提出了“三權分置”理論，將農村土地經營權剝離出來，盤活了鄉村經濟。這是我國農村土地制度改革中的一次重大制度創新，為解決城鄉發展不平衡和農村發展不足的問題，實現鄉村振興，提供了必要的制度支撐[2]。

1.3.2 政策支持對農村土地經營權抵押的發展有著重要影響

政策支持包括通過提供有利的政策環境、給予金融機構利率優惠、設立風險補償機制等，鼓勵金融機構更多地接受農村土地經營權抵押，從而推動農村經濟發展。此外，政府還可以通過教育和培訓提高農民的認知水平，讓他們更好地理解和接受農村土地經營權抵押。

1.3.3 相關人員的認知程度影響農村土地經營權抵押制度的推進

農民作為農村土地經營權抵押的主體之一，如果對土地經營權抵押的原理和流程不理解，可能會對這種方式抱有懷疑，甚至抵觸，不愿采取土地經營權抵押融資的方式。因此，必須讓農民充分認識農村土地經營權抵押是推動其經濟發展的關鍵。同時，金融機構須按照中國人民銀行的部署，迅速采取措施，完善貸款管理體系，利用自身的專業技能，為客戶提供更加全面的服務。

2 農村土地經營權抵押發展路徑

2.1 優化政策和法律環境

（1）政府的任務是科學合理地調節農村土地經營權抵押貸款的管理力度，承擔引領其走向成熟的重任。在制度構建環節，進一步深化農村土地制度改革，完善承包地“三權分置”制度，為土地經營權的規范有序流轉提供制度保障[5]。（2）適度放活土地經營權的財產功能，進一步促進農村土地、勞動力和資本的有機結合。通過加大農業適度規模經營，有效化解傳統農業發展困境，提升農業發展效率。（3）明確土地經營權的權利屬性以推動土地經營權抵押長久發展，精準界定土地經營權的物權和債權，更好地維護抵押人以及抵押權人的利益，維護農戶以及金融機構的共同利益，通過法律的力量，規范和維護土地經營權抵押市場秩序。

2.2 構建科學的土地價值評估體系

建立科學完善的農村土地價值評估體系，保障所評估的農村土地經營權價值客觀、公正、合理，保障農業經營者的合法權利，避免土地價值被低估，同時也保障金融機構自身的利益，避免不正當的資金流失。在貸款前的評估環節中，防止因信息不對稱導致的評估價值虛高，使不法經營者獲得超額貸款；當銀行在處置抵押物時，避免因市場劇烈波動導致的評估價值下跌，造成抵押權人利益的損害。

2.3 規范土地經營權流轉市場

在農村土地經營權抵押融資發展初期，政府為促成供需雙方交易達成，會選擇通過行政手段直接參與其中。但當隨著市場的發展，政府所扮演的角色應盡快從直接驅動者向間接調控者轉換，合理控制政策干預力度，讓市場功能在金融資源的分配中起決定性的作用[6]。同時，政府應加快建立農村土地經營權流轉平臺，以滿足土地經營權處置流轉的需要。通過信息平臺，農業經營者可以了解到關于土地經營權的最新信息，如何進行交易，以及交易價格等，防止欺詐和不正當交易。

2.4 提高農業經營者對土地經營權抵押的認識程度

政府及相關機構應提高宣傳力度，使農民充分理解土地經營權的抵押貸款是在保障農戶利益無損的前提下進行的，理解土地經營權抵押的意義以及優勢，了解其中的金融和法律常識，能夠對土地經營權抵押的利弊進行風險評估，做出最符合自身利益的決定。

3 結論

完善農村土地經營權抵押權制度是一個系統工程，需要有完善的保障措施。結合先前實踐經驗，從優化政策和法律、構建科學的土地價值評估體系、規范土地經營權流轉市場，以及提高農業經營者對土地經營權抵押的認識程度等方面來破除實現土地經營權抵押權的障礙，增強土地經營權抵押融資制度的內在活力，確保該制度能在我國的鄉村振興戰略中發揮實效。

參考文獻

[1] 張廣慶，劉永文，汪磊.鄉村振興背景下農村土地經營權抵押貸款風險研究[J].金融理論與實踐，2021，502（5）：50-59.

[2] 杜丹寧.以農地“三權分置”制度激活鄉村振興新動能[J].中國黨政干部論壇，2022，398（1）：62-65.

[3] 《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，2020.

[4] 顧海良.共同富裕是社會主義的本質要求[J].紅旗文稿，2021，452（20）：4-11.

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[6] 屈茂輝，張媞.論土地經營權抵押融資中抵押權實現的完善[J].河南師范大學學報（哲學社會科學版），2022，49（6）：41-49.

基金項目：甘肅省教育揭榜掛帥項目（2021jyjbgs-09）；2021年青海省社科規劃項目（2012）