深圳市停車設施建設專項規劃創新與實踐

程群群 CHENG Qun-qun；馬龍斌 MA Long-bin

（深圳市都市交通規劃設計研究院有限公司，深圳 518058）

0 引言

隨著深圳市社會經濟的快速發展，機動車保有量急劇增加，停車設施建設速度遠跟不上機動車增長速度，停車問題已逐漸成為城市交通發展的短板和重大民生問題，“停車難”、“難停車”日益突出。2000年，深圳市小汽車保有量僅約為16.4 萬輛，2005年以來，深圳市小汽車進入激增階段，年均增長保持在20 萬輛以上，相當于2000年之前的總和[1]。根據深圳市交警部門統計，深圳市機動車保有量2007年突破100 萬，2012年突破200 萬，2016年突破300 萬，而截至2016年底，交警部門備案的經營性停車場泊位數僅有111.3 萬個，雖然深圳在2014年底實施限購，但每年車位供應速度仍然跟不上車輛增長速度，缺口仍在不斷擴大，供需矛盾不斷加劇[2]。從1995年至今的20 多年時間里，深圳市開展過多輪停車規劃和停車政策研究，停車配建標準也進行了多輪調整，但全市性的停車大調查和停車專項規劃從2004年開始基本中斷，以致全市、各區及重點片區的停車供應規模掌握不精確，停車設施的利用和需求情況數據匱乏，停車資源難以實現共享，停車規劃缺乏針對性，實施效果不佳。為有效緩解城市停車難問題，需要通過規劃編制，摸清有效需求底數，精準擴大停車設施有效供給。

1 停車問題分析

為緩解停車難問題，深圳市、區兩級政府從加強停車設施供給、調控停車需求、提高停車效率、完善相關政策法規等多方面進行綜合施策，不斷加大停車設施建設和調控力度，取得了一定的成效。但當前深圳市停車設施建設與發展的新形勢新要求相比，停車發展不平衡不充分狀況依然突出。停車問題的產生，是停車供給、需求管控和資源匹配等多種因素共同作用的結果。

1.1 停車供給層面

1.1.1 體制機制—缺乏頂層設計和有效統籌，部門協同不足 自1995年以來，深圳市有關部門雖然進行過多輪停車規劃和政策研究，也推動了一批停車設施建設項目，但是由于交通、規劃、交警、發改等停車管理部門缺乏協同（如表1 所示），導致規劃建設系統性不足，工作鏈條不順，政策配套不實，碎片化特征明顯。

表1 深圳市停車規劃建設管理工作分工及存在的問題

1.1.2 規劃方法—以用地為導向，難以實現精準供給

小汽車的使用特性是“門到門”，停車場的分布應與實際需求分布點緊密結合。但是由于土地的稀缺，目前規劃多是以用地為導向，雖然制定規劃時考慮了區域停車供需總量的平衡，但是由于空間尺度過大，造成規劃停車場位置與實際目的地距離較遠，在服務半徑內難以做到供需平衡，導致停車場使用效果不佳。

1.1.3 建設實施—老舊小區配建不足，難以有效緩解停車難 老舊小區由于配建停車泊位嚴重不足，大量停車溢出至小區周邊道路，影響道路正常通行，擠占小區綠化及公共空間，破壞小區環境，占用消防通道，威脅消防安全。老舊小區停車難的產生，主要由于是配建標準較低，導致配建停車位不足。此外，老舊小區利益分配復雜，就停車設施改擴建等問題難以達成一致，協調難度大。

1.1.4 停車產業化—行業壁壘較多，相關政策不明，市場活力不足 機械式立體車庫審批部門不明確，報批流程不清晰。停車設施建設盈利模式不佳，社會資本參與度不高。停車場用地使用權限不明，社會投資公共停車場無產權，不能出售，收費來源單一，投資回報年限過長，投資收益很低甚至虧本，影響資本進入。以新建一個有200 個車位的立體停車場為例，按照目前的建設成本和收費標準，其建設成本約為2000 萬元，建成后運營收益每年約為60萬元，初步測算回報周期至少需要33年。

1.2 需求管控層面

1.2.1 政策抓地力不足，具體調控目標缺位 停車需求管控措施分為小汽車擁有管控、使用管控兩大類[3]。深圳市小汽車擁有管控措施主要為小汽車增量調控管理（限購），自2014年底實施后，從源頭上抑制了小汽車的擁有，有效遏制了小汽車快速增長的勢頭[4]。深圳市小汽車使用管控措施主要有差別化的停車供給、停車收費政策，高峰時段限外，提高公共交通服務水平等，從一定程度上抑制了小汽車的使用，但停車供需矛盾依然突出。

1.2.2 簡單孤立地執行停車配建標準，未統籌考慮周邊停車需求 由于建設用地匱乏，部分老舊小區既無用地新增停車泊位，也無條件進行改擴建，停車問題始終難以得到解決。而周邊建筑物配建停車場嚴格按照停車配建標準設置停車位，只考慮了自身停車需求，未統籌考慮周邊停車缺口，忽略了不同物業類型的停車場車位共享的可行性。如辦公類、公共設施類（公園綠地、學校操場地下空間停車設施）停車場可在夜間滿足臨近區域的居住停車需求。

1.3 資源匹配層面

1.3.1 車位錯時共享理念尚未建立，配套政策缺位

車位緊缺，是深圳市停車難的癥結所在，但停車資源的利用不足也是停車難的主要原因之一。不同物業類型停車場停車需求在空間、時間上分布具有差異性和互補性，存在一邊停車位不足，另一邊車位有富余的現象，這為車位錯時共享提供了可能。利用不同物業類型停車場進行錯時停車，是提高停車資源利用率，解決城市中心區停車難的一項重要措施。但深圳尚沒有車位共享的實施辦法和配套制度，有待進一步研究。

1.3.2 停車聯網公司較多，彼此獨立，數據缺乏融合

深圳市場上現有ETCP、小貓停車、PP 停車等多家互聯網停車公司，采用不同的體系標準，在不同停車場系統中需要安裝不同的APP 客戶端，各種信息無法實現互聯互通，非政府牽頭難以實現資源整合。停車場數據不聯網不互通，數據無法整合共享，每個停車場都是“信息孤島”，各停車公司的數據缺乏整合共享。同時部分停車場管理方基于數據保密，對數據接入、開放共享持消極態度，廣大市民無法快速地實時獲取周邊停車位的信息。

2 停車發展策略

以深圳質量、深圳標準為引領，結合國內外停車發展經驗，按照“智慧引領、空間破局、多元融合、精準調控”的基本思路，堅持差別化供給、用者自付的原則，進一步優化以配建停車為主體、路外公共停車為輔助、路邊停車為補充的停車供給結構，進一步形成布局合理、規模適度、運行高效、與道路容量相協調的停車供給體系。從土地供給、設施挖潛、智慧聯網、投融資等方面著手，精準供給擴大增量，高效使用優化存量，同步建設充電設施，逐步緩解停車難問題。在此基礎上，確立深圳市停車發展策略。

2.1 停車供給差別化 實行差別化的停車供給政策，引導交通擁堵區域內停車位的合理供給，從嚴控制出行停車供給，控制擁擠區域的交通需求，實現動靜態交通協調發展，不斷優化調整停車配建指標，盡量滿足居住區停車需求。一方面，逐步形成以路外停車為主，路內停車為補充的車位供給結構；另一方面，根據差別化供給的原則，優化調整規劃分區。

2.2 停車設施立體化 深圳市土地開發強度高、人口密度大，受土地資源緊約束，城市建設用地有限，新增停車設施供給的潛力越來越小，特別是中心城區新增停車供給的空間極為有限，需要堅持集約挖潛，采用節約集約用地的新技術新手段，盤活存量土地資源，有效利用、充分發掘城市地上和地下空間資源，優先采用機械式立體停車庫、地下停車場等集約化建設形式，推進建設用地的多功能立體開發和復合利用，將高標準高質量的全自動機械式立體停車設施作為停車裝備發展的主要方向。

2.3 停車充電一體化 隨著新能源汽車的快速發展，充電設施已經成為停車行業關注的重點問題。停車場是充電基礎設施建設的重要依托，充電基礎設施是停車場建設的必要內容，需要統籌停車設施建設和充電基礎設施建設，充分考慮公共建筑物停車場、社會公共停車場等配建充電基礎設施的需求[5]，強化停車設施與充電基礎設施在規劃布局、建設機制、運營服務、標準規范等方面的一體化銜接，創新商業合作和服務模式，推動停車設施與充電基礎設施協同發展。

2.4 停車智慧化產業化 為推動新型智慧城市建設，打造精準高效的城市治理體系，需要加快推進智能停車誘導系統、車牌自動識別和無感支付系統等高新技術的開發與應用，整合全市各類停車資源信息，推進停車場智慧化標準化改造，建立統一的數據標準和交換機制，構建城市級智慧停車云平臺，逐步實現不同停車管理信息系統的互聯互通、信息共享。營造停車產業發展良好環境，重點應在用地保障、簡化審批、投融資模式、智慧停車、裝備發展、標準體系等政策領域系統突破，積極引導社會資本參與建設各類停車設施，促進停車新技術新業態新模式的蓬勃發展，推動停車產業可持續發展。

3 規劃創新

《深圳市停車設施建設專項規劃》（以下簡稱《規劃》）以停車調查數據為支撐，堅持產業化導向，將項目建設作為優化配置資源的工具和抓手，重點緩解醫院、公園、學校、機關、交通樞紐、旅游景區等公共設施集中區以及老舊居住（小）區的停車難。

3.1 建立規劃實施新機制，催生新動能激發新活力

依托停車產業化工作小組，強化規劃實施的統籌協調，建立市發展改革委牽頭、各部門協同、市區兩級聯動的高效工作機制（如圖1 所示），改變現狀“政出多門，單打獨斗，協同不足”局面，按照“一個頂層設計、一個規劃項目庫、一個實施計劃”，體系化推動全市停車設施規劃建設工作。充分發揮深圳市機械式立體停車設施規劃建設聯席會議制度的重要作用，協調推動政策落地和項目落地。各區（新區）建立健全相應的區級組織協調機制，做好市－區兩級工作層面的聯動和銜接。

圖1 深圳市停車規劃實施體系

《規劃》是近期指導全市停車設施布局和項目建設的基本綱領，是編制和實施各區（新區）停車相關規劃和年度實施計劃的重要基礎，是安排市政府投資、明確市區投資事權和投資決策的重要依據，是引導社會投資投向的重要抓手。

3.2 創新調查、規劃新方法，踐行新理念引領新發展

2017 深圳停車大調查以質量為中心，要圍繞“干什么、誰來干、怎么干”，做好事前謀劃、事中督導、事后檢查工作。通過事前確定調查內容、組織方式、開展試點調查和編制停車調查手冊，事中建立組織中樞、溝通機制和督導機制，事后建立數據校驗復核機制，歷時三個月順利完成調查，數據可信度較高。停車調查創新了停車調查手段和數據分析方法，實現了高數據質量和高調查效率，為規劃編制提供了良好的基礎支撐。

《規劃》以停車供需分布圖為資源配置的總綱，以“小單元平衡”為基本規劃思路，以“擁車不等于用車”、“車位錯時共享”為基本理念，針對當前停車痛點，大量采用機械式立體化停車設備，配建適度規模充電設施，結合城市規劃配建標準，建立停車場建設規模論證框架體系，精準配置停車資源。同時將老舊居住（小）區停車改善納入規劃體系，通過規劃統籌和政策引導，加強資源配置，逐步緩解老舊居住（小）區停車矛盾。

3.3 構建全鏈條工作新體系，抓住新機遇邁出新步伐

《規劃》以差別化停車供給政策為導向，以滿足剛性停車需求為根本，通過分析挖掘停車大調查數據和分類梳理項目需求，從政策、規劃、項目三大板塊分步協同推進，構建停車設施建設的全鏈條工作新體系。

停車設施項目具有經營性和民生工程的雙重屬性，《規劃》中提出的重點建設的公共停車工程項目（如圖2 所示），主要擬采用市政府和社會資本合作（PPP）模式吸引社會資本參與項目建設，項目共有三種建設模式，一是采取PPP 模式，由深圳市國有企業作為實施主體和政府出資人代表統籌該部分項目前期工作；二是由市政府直接投資建設，以先行加快推進一批試點項目為全市立體停車設施建設及智慧化改造探索實施經驗；三是采用區政府投資模式，由各區發改部門負責相關建設工作。《規劃》中的老舊居住（小）區停車工程項目（如圖3 所示），主要由社會資本投資建設，通過出臺《社會資本建設停車設施投資補助實施細則》、《機械式立體停車設施建設運營管理實施細則》等配套政策，營造良好的市場環境，激發社會資本建設機械式立體停車設施的積極性。

圖2 公共停車場項目分布示意圖

圖3 有停車設施建設需求的老舊居住（小）區分布示意圖

4 結語

城市停車規劃是城市規劃的重要內容，也是城市綜合交通體系規劃的重要組成部分。《規劃》以滿足剛性停車需求為根本，立足問題，面向實施，通過建立部門協同、市區聯動、滾動推進的規劃實施體系和停車調查、規劃編制、政策保障三位一體的規劃編制體系，有力地保障了停車項目的可操作性和可實施性。深圳市停車設施建設工作將以《規劃》作為優化配置資源的工具和抓手，加快補齊基礎設施短板，不斷提升民生福祉和城市競爭力。