基于大運中心重啟ROT 項目新機制PPP 的相關研究

夏彥 XIA Yan；李亞寧 LI Ya-ning

（①深圳市龍崗區(qū)文化廣電旅游體育局，深圳 518100；②深圳大學后勤保障部，深圳 518060）

0 引言

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國民對于體育生活的需求也逐漸增多，體育館也隨著興建的多了起來。體育場館作為大型設施，其前期投入大，投資回報期長，投資風險高，大多數(shù)體育場館在承擔完大型賽事后就陷入了經(jīng)營困難的地步。為了解決這一問題，國家出臺相關政策鼓勵當?shù)卣捎肦OT 的模式來參與運營。引入社會力量對體育場館進行改造、參與運營。但隨著運營時間的增加，社會資本也可能出現(xiàn)經(jīng)濟狀態(tài)使得ROT 項目停滯，此時需政府介入重新啟用[1]。

本文以深圳大運中心為例，由于財務原因，該中心諸多在建未建的配套設施無法繼續(xù)推進，ROT 運營模式難以持續(xù)運營下去，鑒于此種情況，區(qū)政府計劃終止與該集團簽訂的相關協(xié)議，將大運中心主場館運營權和配套服務設施的投資建設運營權捆綁，采用政府和社會資本合作（PPP）模式[2]，通過公開招標方式交由一家社會資本統(tǒng)籌實施。經(jīng)過相關交易結構和核心條件的分析以及最終的財務測算，該方案較好地解決了ROT 因遭受財務問題導致無法繼續(xù)持續(xù)運營下去的危機。擬為相關類似項目提供參考。

1 項目概況

1.1 工程基本情況

大運中心位于深圳市區(qū)東北部、龍崗中心城西區(qū)，總占地面積52.05 萬m2、規(guī)劃計容建筑面積29.28 萬m2，目前已建成部分規(guī)定計容建筑面積為19.28 萬m2，包括一場兩館以及配套的設施、景觀、廣場、水體、綠化、地下空間等。2013年初，為緩解大運會結束后的場館運營財政壓力、提升項目資產的利用效率，龍崗區(qū)政府采用ROT 模式引入某集團作為大運中心總社會資本，并與該集團簽署了《深圳大運中心“一場兩館”項目修建-運營-移交（ROT）協(xié)議》。

2022年，該集團遭遇財務危機，一定程度上給《深圳大運中心“一場兩館”項目修建-運營-移交（ROT）協(xié)議》未來的可持續(xù)性帶來了不確定的影響，同時導致前述計容建筑面積6.57 萬m2的配套服務設施投資建設停留在設計階段，難以繼續(xù)推進。

為保證大運中心運營品質和可持續(xù)性，區(qū)政府計劃終止與該集團簽訂的相關協(xié)議，將大運中心主場館運營權和配套服務設施的投資建設運營權捆綁，采用政府和社會資本合作（PPP）模式，通過公開招標方式交由一家社會資本統(tǒng)籌實施。其區(qū)位圖如圖1 所示。

圖1 大運中心區(qū)位圖

1.2 項目合作范圍

項目實施范圍，按照物理界面劃分為主場館及其他區(qū)域、配套服務設施兩部分：

①配套服務設施，是指配套服務設施建設工程計劃新建的服務配套建筑、停車位、接駁設施、景觀、廣場、水體、綠化、地下空間等，規(guī)劃計容建筑面積6.57 萬m2。

②主場館及其他區(qū)域，包括：1）大運中心紅線范圍內已建成的，除配套服務設施以外的其他建筑物、設施、景觀、廣場、水體、綠化、地下空間，包括但不限于體育場、體育館、游泳館；2）政府另行實施的體育設施改造和品質升級工程計劃改建的智能跑道。

本次合作內容包括：①配套服務設施（總投資估算55239 萬元）的投資建設運營。②主場館及其他區(qū)域的運營。其中大運中心紅線范圍內已建成的主場館（含體育場、體育館、游泳館）以及除配套服務設施以外的其他建筑物、設施、景觀、廣場、水體、綠化、地下空間按照存量現(xiàn)狀移交給項目公司運營，詳細資產內容在正向移交時由雙方確認；體育設施改造和品質升級工程計劃改建的智能跑道由政府另行投資建設后交由項目公司運營。

2 項目采用PPP 模式的理論依據(jù)

2.1 項目采用PPP 模式可行性與必要性

2.1.1 項目采用PPP 模式實施在政策上具備可行性

項目屬于公共服務領域中的文化體育類，政府負有提供義務，除具有強運營的特征外，還具備下屬特征：

①投資規(guī)模大。根據(jù)目前規(guī)劃建設內容暫估配套服務設施建設工程總投資為5.5 億元。

②需求長期穩(wěn)定。大運新城地區(qū)目前尚未規(guī)劃建設集多種功能為一體的文化體育設施，公眾文化體育休閑服務供應缺口較大。

③價格調整機制靈活。項目涉及的大部分文化體育服務，如體育培訓、運動健身、文化休閑等均已實施市場定價，項目各項服務收費標準的調整較為靈活。

④市場化程度較高。深圳市近年來陸續(xù)通過PPP 模式實施了一系列文化體育項目，如“龍崗區(qū)三館”ROT 項目、大運中心“一場兩館”ROT 項目、深圳當代藝術館與城市規(guī)劃展覽館BOT 項目等，總體文化體育設施運營市場較為成熟、市場化程度較高。

2.1.2 項目采用PPP 模式實施在實踐上具備可行性

近年來，深圳市加大供給側改革力度，積極探索通過PPP 模式實施各類型文化體育項目，截止目前，已有龍崗區(qū)紅立方、坪山文化中心、光明區(qū)紅花山體育中心、光明區(qū)上村文體中心等系列項目采用PPP 模式實施。前述系列項目采用PPP 模式實施的實踐，為本項目后續(xù)采用PPP模式實施提供了良好的指引[3]。

2.1.3 有必要采用PPP 模式實施，解決項目落地合規(guī)性問題

項目配置豐富的經(jīng)營性、準經(jīng)營性功能單元，有關政府投資范圍的規(guī)定，不適合由政府直接投資、運營。通過PPP 模式實施，引入社會資本負責投資、建設、運營項目，能夠保障項目投資、運營的合規(guī)性。

2.1.4 有必要采用PPP 模式實施，保障項目運營效益

項目功能單元豐富，涵蓋公益性、準經(jīng)營性、經(jīng)營性三類業(yè)態(tài)，運營難度較大，有必要通過PPP 模式引入社會資本，按照投建運管一體化原則統(tǒng)籌實施項目。由社會資本根據(jù)運營需求和目標指導設計建設工作，實現(xiàn)各階段的無縫銜接，避免傳統(tǒng)模式下各階段之間相互割裂，缺乏必要銜接導致運營效益不高的問題。

2.1.5 有必要采用PPP 模式實施，減輕區(qū)政府財政負擔

為落實市委、市政府“東進戰(zhàn)略”及“強區(qū)放權”部署要求，龍崗區(qū)政府投資事權，尤其是戰(zhàn)略性支撐性重點項目建設任務增加，基建資金需求巨大；總體財政支出剛性較強，支持轉方式、補短板、防風險等增支需求較大，財政支出規(guī)模隨之擴大，年度執(zhí)行壓力增大。為緩解龍崗區(qū)財政支出壓力，有必要通過PPP 模式引入社會資本負責投資建設本項目。

2.2 項目采用PPP 模式目標與意義

2.2.1 有助于公共服務的提質增效

強運營類型項目按照傳統(tǒng)模式實施時，分別開展設計、建設、運營工作，各階段相互割裂，難以保證運營效果。

按照PPP 模式實施，貫徹“投建運管一體化”、“社會資本重資產投入”原則，從整體機制設計上，引導社會資本統(tǒng)籌配套服務設施的投資、設計、建設及運營管理工作，充分發(fā)揮社會資本靈活性和高效率的比較優(yōu)勢，有助于進一步提升項目各項公共服務的質量和效率，為公眾提供更豐富、更優(yōu)質的公共服務[4]。

2.2.2 能夠實現(xiàn)全生命周期物有所值

項目采用PPP 模式實施時，政府方通過競爭性方式按照公開、公平、公正的原則選定社會資本，由社會資本提前規(guī)劃、全盤統(tǒng)籌考慮項目全生命周期各階段工作，通過有效配置資源、合理應對風險、專業(yè)化管理運作等手段，同步實現(xiàn)降低項目執(zhí)行成本、公共服務的提質增效兩個目標。相較于傳統(tǒng)實施模式，能夠實現(xiàn)項目全生命周期的物有所值。

2.2.3 有助于加快轉變政府職能

項目采用PPP 模式實施時，政府遵守公平、公正、公開和誠實信用的原則與社會資本結成長期合作關系，將政府的發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務職能，與社會資本的管理效率、技術創(chuàng)新動力有機結合，減少政府對微觀事務的過度參與，符合進一步簡政放權的要求，有助于加快實現(xiàn)由“管理者”轉變?yōu)椤氨O(jiān)督者、合作者”的政府職能轉變。

3 項目交易結構與核心條件

3.1 項目的交易結構

區(qū)文化廣電旅游體育局通過合法采購程序，選擇一家具備較強資本實力、經(jīng)驗豐富的社會資本。中選社會資本組建項目公司（SPV），由組建的項目公司負責投資建設配套服務設施，并負責本項目的運營管理。項目公司通過向公眾提供服務以及政府支付的可行性缺口補助獲取合理回報[5]。其交易結構示意圖如圖2 所示。

圖2 交易結構示意圖

3.2 項目的核心條件

項目公司在《PPP 合同》簽訂后30日內，須提交項目總運營服務方案，對項目定位、總體運營效果、運營管理人員配備進行詳細說明。前述方案報政府方備案。

年度運營服務計劃：項目公司應在下個年度開始前3個月向政府方報備下一年度運營服務計劃，描述下一年度即將開展的國家級或有國際影響力的或有較大影響力的重大賽事或文化娛樂活動、須政府方配合事項。

年度運營服務報告：項目公司應在每個年度結束后的3 個月內向政府提交年度運營服務報告，具體闡述年度運營計劃執(zhí)行情況。

同時根據(jù)財政部《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》，參考國家體育總局《大型體育場館運營管理綜合評價體系》制定，具體如表1-表3 所示。

表1 建設績效考核體系

表2 運營績效基本公共服務考核評分細則

4 項目財務測算

本項目的測算思路是在現(xiàn)行會計規(guī)定、稅法法規(guī)和價格體系下，從項目公司的角度，綜合項目全生命周期內投融資、建設和運營服務工作，測算出項目運營期總體的收益情況，并反算合理的商務條件[6]。其流程圖如圖3 所示。

圖3 財務測算流程示意圖

根據(jù)假設條件測算，項目合作期30年內運營收入合計為72.30 億元，平均2.41 億元/年，運營成本為69.23 億元，平均2.31 億元/年，按20%資本金模式測算，全周期收益率僅3.48%，難以達到一般文體項目的收益率水平，政府需要提供相應補貼支持社會資本才能達到財務平衡。

按照全生命周期資本金模式內部收益率6%測算，運營期內政府方前十年每年須提供1500 萬元可行性缺口補助，項目才可獲得合理收益。政府補貼后項目財務測算核心結果指標如圖4 所示。

圖4 財務測算核心結果指標圖

根據(jù)上述指標，項目公司靜態(tài)投資回收期約為18年，此時累計凈現(xiàn)金流量變?yōu)檎担鐣Y本仍可在合理期限內收回前期投資并獲得合理回報。其靜態(tài)投資回收期如圖5 所示。

圖5 靜態(tài)投資回收期圖

5 結論

本文以深圳大運中心為例，由于財務原因，該中心諸多在建未建的配套設施無法繼續(xù)推進，ROT 運營模式難以持續(xù)運營下去，鑒于此種情況，區(qū)政府經(jīng)過相關采用PPP 經(jīng)營模式的相關論證以后，將大運中心主場館運營權和配套服務設施的投資建設運營權捆綁，利用配套服務設施的經(jīng)營收入，反哺大運中心主場館的運營。經(jīng)過相關交易結構和核心條件的研究，該運營模式在方法上是可行的，同時經(jīng)過財務測算，該方案確實實現(xiàn)了大運中心整體的財務平衡，有效降低了政府補貼，較好地解決了大運中心ROT 項目因遭受財務問題導致無法繼續(xù)持續(xù)運營下去的危機。擬為相關類似項目提供參考。