縣域經濟助推城鎮化發展

胡小周

（中共龍巖市委黨校，福建龍巖 364012）

0 引言

縣域經濟對于城市化進程具有重要意義。它不僅為城市化進程提供了物質基礎，還促進了城市產業結構和經濟發展模式的調整和完善。在《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（下文簡稱《意見》）文件中，對縣城建設的指導思想、工作要求、發展目標、建設任務、政策保障、組織實施等方面進行了較為全面、系統的闡述，并對“縣城”的重要價值進行了界定。

1 以縣域經濟助推城鎮化的意義

縣域經濟建設對于推動我國城市群的快速發展，具有重要的現實意義。到2021年末，全國有9.1億城市居民。在這些地區中，有1866個縣及縣級市，這些地區的居民在全國的城鎮人口中占據了將近30%的比例。推動以縣城為主要載體的城鎮化，促進了人才、資本和技術等要素在城鄉之間雙向自由流動，促進了城鄉基本公共服務制度的對接，推動了農業和農村的現代化進程，最終實現城鄉的共同繁榮[1]。對增加投資，擴大國內需求也具有積極的作用。在補短板強弱項的過程中，縣城市政公用設施作為投資的一個重點，將會對穩定我國的經濟大盤，推動可持續高質量發展起到非常關鍵的作用。

對滿足新時代人民對美好生活的需求具有重要意義。持續對產業配套設施進行改進，對培育和發展地方優勢產業有很大幫助，可以為實現更充分、更高質量的就業創造更多的就業崗位。以縣城作為主要載體的城鎮化建設的穩步推進，可以更好地為城鄉融合發展提供支持，從而提升居民的整體收入水平。

2 當前我國縣城城鎮化發展的難題

2.1 城鄉融合發展難題

“大城大村”是當前我國城鄉一體化發展的一個顯著特征，而縣級城市在這一過程中的橋梁和傳遞作用不夠，“次級核心”的作用也沒有得到充分發揮，導致縣級城市的城鄉一體化發展總體上還處于一個相對滯后的狀態。《意見》認為，加快縣城的建設進程，讓城鄉之間的資源能夠在更大范圍內自由地流動，對于打破城鄉之間的一盤散沙的制度缺陷起到積極的作用，充分發揮了縣城對鄉村的輻射帶動作用，讓縣城與鄉村之間的功能形成銜接和互補。

2.2 就地就近城鎮化難題

目前，我國大部分縣級城市的發展還處在現代化和工業化程度較低，公共服務設施不完善，綜合環境質量較差，治理水平較低的階段。同時，由于我國大都市的就業形勢發生了改變，人們的生活壓力也越來越大，使得我國的外來務工人員有了“返鄉”的趨勢。根據國家統計局的數據，在2019年，40周歲以下農民工回流的比例達到了22%，40～45周歲的比例達到了67%，因此，縣城成為農村人口進城的現實選擇[2]。

《意見》的發布，是新時期中國城市化戰略由快速城市化轉變為高品質城市化，由異地城市化轉變為就地、就近城市化，由大都市發展轉變為縣級支持的縣域城市化的重要標志。這樣的戰略轉型，與我國當前人口流動的具體方向相符，它可以滿足城市農村居民對高質量生活的追求，也可以緩解部分一線、準一線以及部分二線城市地區人口密度過大，生活壓力較大的問題。

2.3 縣域經濟發展要素制約難題

首先，農村土地供應與需求的矛盾需要得到解決。為保證城鎮的發展，必須增加城鎮的建設用地指標，而這往往會與國家的土地保護紅線政策產生矛盾。地方政府沒有足夠的動力去發展已有的存量和低效的土地，也沒有健全地節約集約用地機制，導致了過度開發與低效使用并存，土地使用效率低下。由于市場對土地的配置功能不夠充分，土地要素的配置與實際的市場需求存在著顯著的錯配，造成了房地產價格上漲，服務業發展滯后，加大了農民進城的障礙。其次，經濟、金融的滲透力不足，縣級經濟日漸衰弱。“四重”戰略的重點是把大部分的信貸資源都用在了重點項目上，而大量的縣域經濟發展所需的信貸資源卻被長期擱置；信貸資金的投資不平衡，資金的供需矛盾依然存在，在縣級城市以下的小企業，不管是國營、集體還是私營、個體，在獲得銀行信貸資金的支持上，都有不同程度的制約。

3 縣域經濟助推城鎮化發展的路徑

要把縣城作為推動新型城鎮化的載體，就必須站在歷史和全局的角度上，對其必要性和重要性有一個深刻的理解，對頂層設計進行持續優化，對實施方案進行細化完善，根據當地實際情況，對縣域內的薄弱環節進行補足，以推動縣域內的相關配套設施的補齊，提升市政建設水平，全面優化城市環境。

3.1 人的城鎮化：堅持以人為核心

人口是一個城市得以發展的核心及原動力。以縣域為載體，推動新型城鎮化，必須把促進人口的高質量發展作為城鎮發展的首位，相關單位應當重視公共資源的均衡與城鄉一體化，保障好農業轉移人口的就業、醫療、教育、文化等權利，把縣域建成一個人口與服務的聚集地[3]。

第一，把人類作為一個城市作為邏輯的出發點。堅持走新型城鎮化發展之路，把城鎮化發展的重心從“物的城鎮化”轉移到“人的城鎮化”，通過人的城鎮化來帶動縣城消費升級，從而推進城市生活的低碳化發展，實現縣域工業化、城鎮化和現代化的同步發展。

第二，要通過完善戶籍登記系統來實現人口信息的明確化。放松城鎮居民的戶籍制度，讓農民更容易在城鎮安家。要推進城鎮居民的基本公共服務，并加強對“人地錢”相結合的配套政策的鼓勵。

第三，底線是保障農民的各種利益。要保護農民在鄉村的財產權，保護他們的土地承包權、宅基地使用權和集體收益，不能將他們的“三權”退出當作他們進入城鎮的先決條件，而應鼓勵和指導他們通過合法、合理的手段，有償轉讓土地使用權。

3.2 工業的城鎮化：強化產業支撐

工業是發展新型城市化的基礎。縣域具有土地、空間等資源優勢，一般都是農產品的主要產地，同時也是商品的主要銷售區域，具有較強的工業競爭能力和對就業的吸引力。將縣城作為推動新型城鎮化的主要載體，需要在統籌規劃、科學規劃的前提下，確定產業發展的方向，對人口的就業進行優化，從而提升縣域的經濟實力與活力。

第一，對縣域工業的發展進行了清晰的定位。要對各區域縣城的發展狀況和所處的階段進行全面的考量，將縣域內部的產業培養與外部的產業轉移相結合，并通過市場環境優化縣城結構，將大中型城市的資金、技術、人才等資源合理地流向縣城，實現整條生產鏈路的搭建，從而構建出一條多樣化的縣城產業發展道路。

第二，發展和壯大縣域經濟的特色和優勢工業。要以縣城的區位和定位為基礎，與產業發展的比較優勢相結合，全面利用自身優勢產業實現對周邊農村的產業幫扶，并不斷吸收農村閑散勞動力，對縣城的特色優勢產業進行大力發展，實現了縣城相關優勢產業的可持續發展，推動了城鄉居民在當地的就業，改善了縣城的消費環境。

第三，要加強工業發展的平臺建設，加強基礎設施建設。相關單位應當加強對縣域工業產業園區、科技創新園區、經濟開發區等平臺的建設和設施的配套，推動縣域產業的協作發展，加速對縣域內的物流體系和商貿體系進行健全，提升縣域內的物資流通能力和效率。

3.3 土地的城鎮化：堅持高效配置土地

土地資源的擴張與利用效率的提升，對促進我國經濟社會發展與新型城鎮化具有重要意義。以縣城為基礎，推動新型城鎮化的發展，要根據當地的實際情況，采取多種措施，如土地征收、集體建設用地進入市場、改善居住環境等，來提高縣城建設用地的利用率。

第一，要使土地資源得到最好的分配。構建完善的城鄉一體化建設用地市場，將城市建設用地增量與農民進城的數量相結合，實現土地指標的科學、合理配置，改變各縣市間的土地要素配置不均衡。政府部門要主動將土地資源存量進行有效活化，對低效的建設用地進行有效的使用，并對被污染的土地進行修復，進行生態綠化的改造，以實現對土地的節約集約使用。

第二，進一步推進征地制度的建設。要對公益用地的范圍進行科學的界定，對其征收使用過程進行規范，對征地的補償內容進行適當的調整，使農民能夠平等地享受到城鎮發展所產生的土地增值收益，同時也要將被征地農民的就業、生活以及長遠的生計問題都妥善處理好。

第三，要加快推進集體土地進入市場。要根據各地的具體情況，對建設用地入市的條件進行進一步的放松，將集體建設用地入市的范圍擴大，讓它們有條件地參與到住房土地市場中來，從而推動住房土地的供應多樣化，構建完善“同權同價、流轉順暢、收益共享”的入市機制[4]。

3.4 服務的均等化：提升供給效率

城市服務水平的提高是城市發展的一個重要方面。以縣級為載體，推動新型城鎮化，要防止出現在城市中的“排斥”與“不公”，重視滿足城鄉多樣化需求，提升公共服務效率，提高農村的福利水平，推動城鄉的公平發展。

第一，要加速推進縣域經濟的發展，促進縣域經濟的發展。將居民的生產生活需求作為根本，準確把握縣城發展中存在的短板弱項，始終堅持以人為本的工作態度，對縣城內外交通結構、水利保護系統、防災減災設施等進行全面的改進，同時，還應加快推進縣城城市管道翻新、棚戶區改造及數字化建設，從而提升縣城的綜合承載能力，為縣城居民營造一個良好的居住環境。

第二，加強差別化的公共服務提供。要運用全面、辯證的思想，對服務提供進行優化，在掌握其共同的特點和主調的同時，還要注意對不同區域、不同群體的結構性、差異化服務需要進行區分，以促進縣域內的公共服務向農村的有序流動，提供更具多元化、差異性的公共服務。要對人口的流入和流出地區的現狀進行全面的考量，從而實現對縣城建設的資源進行差別化配置。

第三，積極推進城鄉居民基本公共服務的均衡發展。要加速對與戶籍相聯系的利益和權益實現機制進行改革，根據常住人口的規模對基本公共服務進行配置，從“戶籍身份惠及化”向“市民權益普惠化”的轉型，提升縣城新市民的社會融合程度[5]。要以保障和改善民生為出發點和歸宿，對流動人口群體的規模、特征、分布格局與遷移機理等進行深刻的剖析，并積極推進符合一定條件的農民工的市民化進程，減少城鄉、區域、人群之間的服務標準差距。

4 結語

結合縣域經濟推進城鎮化發展的工作意義重大，一方面可以承接中心城市的非核心功能，另一方面可以打開農業轉移人口就業居住享受公共服務的空間，縮小城鄉發展差距，是新型城鎮化建設從“城市優先發展”過渡到“城鄉融合發展”的生動實踐。縣域經濟管理部門，要堅持以人為核心，強化產業支撐，提升土地利用率和供給效率，從多個角度推動我國縣城城鎮化建設的全面發展。