檔案開放中權(quán)力配置邏輯與合理化研究
——基于新修訂《檔案法》的文本解讀

陳永斌

（廣州美術(shù)學(xué)院，廣東廣州， 510260）

2020年新修訂《檔案法》對檔案開放利用作出了重大修改，縮短了檔案面向社會開放的時限，明確了檔案開放工作中各機(jī)構(gòu)主體的權(quán)責(zé)范圍，為保障公民利用檔案的權(quán)利提供了法律依據(jù)。2021年8月，國家檔案局修訂發(fā)布了《國家檔案館檔案開放辦法》（以下簡稱《開放辦法》）與新法進(jìn)行銜接。檔案開放政策的調(diào)整與適應(yīng)反映了國家對檔案開放的重視。由于檔案開放工作涉及多方利益主體，因此，需要理清檔案開放中各方的權(quán)力關(guān)系，使之達(dá)到均衡狀態(tài)。

本文以權(quán)力理論為視角，結(jié)合行政管理學(xué)實踐，對檔案開放的權(quán)力配置等問題進(jìn)行分析，提出合理化分配建議。本文所述檔案開放工作，泛指檔案的開放與利用工作，包括檔案的開放審核、“未開放檔案”的利用審批等與檔案開放密切關(guān)聯(lián)的檔案業(yè)務(wù)工作。

1 檔案開放中權(quán)力的認(rèn)知

權(quán)力現(xiàn)象是社會關(guān)系中普遍存在的現(xiàn)象。對于權(quán)力的概念，各政治學(xué)流派的理解各異。［1］權(quán)力理論對于檔案工作的意義在于檔案是重要的權(quán)力資源之一，擁有檔案資源意味著擁有一定的權(quán)力與影響力。縱觀歷史，檔案管理部門的誕生起源于維護(hù)統(tǒng)治階級的權(quán)力，“其產(chǎn)生后作為統(tǒng)治階級的私有財產(chǎn)又成為了至高無上的權(quán)力的象征”［2］。從《檔案法》歷次修訂來看，國家持續(xù)地對檔案開放進(jìn)行干預(yù)和控制［3］，通過權(quán)力制度更迭使檔案開放工作不斷適應(yīng)社會法治的發(fā)展。

由于檔案開放工作面向社會，因此，實現(xiàn)公共利益成為檔案管理部門績效的基本評價標(biāo)準(zhǔn)。《檔案法》《開放辦法》等法律規(guī)范在檔案開放的權(quán)力主體與對象之間建構(gòu)起一種相對穩(wěn)定的社會關(guān)系，在權(quán)力沖突發(fā)生時，為各方提供法律保障。另外，依據(jù)權(quán)力作用的結(jié)果對權(quán)力對象的影響，也可將檔案開放的權(quán)力關(guān)系歸類為服務(wù)型關(guān)系，權(quán)力主體處于提供服務(wù)的被動地位。［4］這種非對稱性關(guān)系并非一成不變，而呈動態(tài)式發(fā)展。法律法規(guī)的每一次修訂，會重新劃定權(quán)力的邊界和范圍，也會重新塑造檔案開放中的權(quán)力關(guān)系。

2 檔案開放的權(quán)力分配邏輯

隨著檔案治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，檔案開放模式由一元決策逐步轉(zhuǎn)向多元主體共治，必然牽動權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力關(guān)系發(fā)生根本性變化。由于“權(quán)力結(jié)構(gòu)是一個復(fù)合性體系”［5］，因此，對檔案開放的權(quán)力分配要進(jìn)行多維度考察。

2.1 結(jié)構(gòu)維度：檔案開放權(quán)力的層級劃分

按照新《檔案法》與《開放辦法》相關(guān)規(guī)定，檔案開放工作涉及的權(quán)力主體包括檔案主管部門、檔案館、檔案形成單位或移交單位。各權(quán)力主體行使法定權(quán)力的同時互相牽制，并表現(xiàn)出“溫和”的層級關(guān)系。《開放辦法》第五條規(guī)定“檔案主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)檔案開放工作”，作為檔案開放執(zhí)行主體的檔案館、檔案形成單位或移交單位需要服從檔案主管部門的權(quán)力命令（如圖1所示）。對于這種層級制的理解，與通常意義的單一服從關(guān)系不同［6］，檔案開放主體擁有各自獨立的權(quán)能范圍，層級之間是基于法律權(quán)威的上下級關(guān)系，而不依附于上級權(quán)威，在法律上彼此是平等的［7］，法律制度確保了權(quán)力結(jié)構(gòu)形式上的合理性，檔案開放中權(quán)力行使的界限受到法律的規(guī)范性指引［8］。

圖1 檔案開放權(quán)力的層級分配

2.2 功能維度：檔案開放權(quán)力的專業(yè)分工

在檔案開放中，不同的權(quán)力主體掌握的能力互異，表現(xiàn)出明顯的分工傾向。［9］根據(jù)檔案開放權(quán)力在運行中的不同作用可將其分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)［10］，權(quán)力的分合呈歷時態(tài)變化。新《檔案法》頒布之前，檔案開放的權(quán)力高度集中在檔案館（局館合一體制時期）；新《檔案法》實施之后，檔案治理向主體多元化方向發(fā)展［11］，并遵循“功能適當(dāng)原則”［12］，徹底改變了檔案開放的集權(quán)型權(quán)力結(jié)構(gòu)。其中，檔案開放的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)由檔案主管部門掌握，執(zhí)行權(quán)由檔案館、檔案形成單位或移交單位協(xié)調(diào)共管，權(quán)力結(jié)構(gòu)的層級性與功能性在此互相交織（如圖2 所示）。新的權(quán)力分工規(guī)則一方面強(qiáng)化了檔案主管部門的監(jiān)督權(quán)責(zé)，另一方面授予了檔案形成單位或移交單位履職功能匹配的相關(guān)權(quán)力。通過引入專業(yè)領(lǐng)域權(quán)威，將檔案開放的權(quán)力拆解與重組，有利于適應(yīng)檔案治理法治化的發(fā)展要求。

圖2 檔案開放權(quán)力的功能分配

2.3 權(quán)利維度：檔案開放權(quán)力的分配基礎(chǔ)

檔案開放的權(quán)力相對人（即檔案利用者）作為受益對象，在檔案利用權(quán)利遭受侵害之時，需要得到合理的保護(hù)。新《檔案法》對檔案開放權(quán)力的分層設(shè)計為公民利用檔案的權(quán)益提供了基本的制度保障。為滿足公民利用檔案的權(quán)利訴求，新法制定了相應(yīng)的權(quán)利申訴規(guī)則，賦予了檔案主管部門決策、統(tǒng)籌檔案開放工作的權(quán)力，這是對此前檔案開放中一元權(quán)力結(jié)構(gòu)的糾偏。新法通過重新劃定不同主體的權(quán)力邊界突出權(quán)力的工具屬性，從注重權(quán)力的運行效率轉(zhuǎn)為重視社會效益［13］，進(jìn)而促使權(quán)力本位回歸權(quán)利本位。

3 檔案開放中權(quán)力分配制度存在的問題

3.1 檔案開放主體的權(quán)責(zé)邊界尚未劃清

在新法頒布之前，檔案開放審核工作由檔案館負(fù)責(zé)實施，檔案館、檔案形成單位或移交單位沒有共同審核開放檔案的法定職責(zé)，不存在權(quán)力邊界的問題；新法頒布之后，“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或移交單位共同負(fù)責(zé)”，檔案開放權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w格局。由于缺乏相應(yīng)的權(quán)力運行程序?qū)?quán)力行使進(jìn)行干預(yù)和控制，必然衍生新的權(quán)力交織問題。檔案開放審核中權(quán)力主體責(zé)任共擔(dān)，有利于緩解檔案館作為檔案開放工作牽頭機(jī)構(gòu)的責(zé)任壓力。但新《檔案法》與《開放辦法》未對“共同負(fù)責(zé)”“協(xié)商一致”作出更為具體的程序規(guī)定，檔案開放審核的主要責(zé)任與次要責(zé)任如何認(rèn)定、初審權(quán)與復(fù)審權(quán)如何歸屬等內(nèi)容尚未確定下來，容易引發(fā)二次爭端。同時，由于檔案館不具有行政強(qiáng)制力［14］，如何推動檔案形成單位或移交單位更積極地參與檔案公共事務(wù)也將成為一項重要議題。

3.2 檔案開放權(quán)力執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)錯位

新《檔案法》要求對“不按規(guī)定向社會開放、提供利用檔案”的相關(guān)人員給予一定處分，通過懲罰性制度向檔案開放權(quán)力的執(zhí)行主體及責(zé)任人施加壓力，倒逼檔案館加大檔案開放力度。但由于新《檔案法》和《開放辦法》沒有為檔案開放權(quán)力執(zhí)行主體提供必要的免責(zé)保障，權(quán)力和責(zé)任之間的錯位（即有限權(quán)力與無限責(zé)任的對立）更加突出。從經(jīng)濟(jì)人視角來看，權(quán)力的私人屬性使其無法克服自利性與有限性的局限［14］，檔案開放責(zé)任人位處檔案開放權(quán)力運作鏈條的末端，在權(quán)力向下輸送的過程中，不可避免地偏好責(zé)任最小化情境的安全工作。［15］這種“怕?lián)?zé)”的思想意識一旦形成，必然影響檔案開放人員的行為，打擊工作積極性。同時，現(xiàn)行的檔案問責(zé)制度遵循結(jié)果導(dǎo)向原則，沒有對錯誤的客觀成因與主觀成因進(jìn)行區(qū)分，對如何處置開放工作中非主觀原因?qū)е碌氖д`，沒有作明確規(guī)定。

3.3 檔案開放中權(quán)力相對人權(quán)利救濟(jì)渠道狹窄

由于“公共權(quán)力與公民權(quán)利互相依存并時常表現(xiàn)為邏輯上的一種對抗關(guān)系”［16］，因此，在檔案開放權(quán)力的運行與公民利用檔案權(quán)利的保障之間，必然無法回避這種矛盾和對立。新《檔案法》修訂多項權(quán)利保護(hù)條款，增設(shè)“投訴”渠道，引入居間的第三方來協(xié)調(diào)化解沖突，使公民利用檔案權(quán)利從“應(yīng)有權(quán)利上升為法定權(quán)利”［17］，這是檔案開放工作法治化的進(jìn)步。然而，公民檔案權(quán)利救濟(jì)僅有“投訴”與“處理”的單一通道，行政復(fù)議等“公助救濟(jì)”方式依然空缺。新《檔案法》與《開放辦法》對于權(quán)利救濟(jì)的具體內(nèi)容，包括檔案主管部門受理“投訴”的期限、公民對處理意見不服等關(guān)鍵問題均未作明確回應(yīng)。［18］另一方面，由于行政救濟(jì)受限，司法救濟(jì)在解決檔案開放利用糾紛事務(wù)上仍將發(fā)揮重要作用，但檔案館是否具備行政行為能力，能否作為行政訴訟的適格被告，均未在本次新法修訂中得以體現(xiàn)［19］，會導(dǎo)致各級法院對檔案館法律地位認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)不一，出現(xiàn)審理結(jié)果分化的情況。

4 檔案開放中權(quán)力配置合理化建議

4.1 健全檔案開放權(quán)力運行的程序規(guī)則

一方面，應(yīng)加快健全檔案開放審核工作機(jī)制，進(jìn)一步明確檔案開放主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系與權(quán)力運作模式，按照檔案開放審核程序，科學(xué)合理地分權(quán)。在初審、復(fù)審、終審等檔案開放審核流程中，做好相應(yīng)的初審權(quán)、復(fù)審權(quán)、終審權(quán)等權(quán)力的解釋和確認(rèn)。工作機(jī)制等規(guī)則的建立應(yīng)遵循民主原則與法治原則，由檔案開放中各權(quán)力主體協(xié)商議定。另一方面，研究制定檔案開放權(quán)力的運行程序，包括運行的方式、步驟和時限，依法規(guī)配權(quán)，譬如以檔案開放審核標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則來管控各主體權(quán)力運行的邊界。檔案館要科學(xué)行使檔案開放工作的組織權(quán)力，制定的執(zhí)行程序應(yīng)具有充分的可行性、實踐性與指導(dǎo)性。

4.2 加強(qiáng)檔案開放權(quán)力內(nèi)部制約與外部監(jiān)督

檔案開放權(quán)力的內(nèi)部制約與外部監(jiān)督的相關(guān)程序法規(guī)需要細(xì)化和明晰，除建立檔案開放審核聯(lián)動機(jī)制之外，建議從國家宏觀層面加強(qiáng)利用“未開放檔案”的制度供給，研究出臺“未開放檔案”利用的配套法規(guī)。［20］參照行政管理學(xué)的實踐做法，規(guī)范檔案利用的審批權(quán)限，實行受理、勘驗（評審）、審批三權(quán)分離模式。加強(qiáng)檔案開放審批的分級管理，在勘驗（評審）環(huán)節(jié)中，合理配置檔案形成單位或移交單位的功能性權(quán)力，如在涉及國家安全或重大利益的“未開放檔案”利用審批工作中，應(yīng)先征求檔案形成單位或移交單位意見。同時要完善檔案開放中監(jiān)督權(quán)力的運行規(guī)定，發(fā)揮外部機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用。建議加快推進(jìn)《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》（4 號令）的修訂，依據(jù)新《檔案法》有關(guān)要求，明確檔案主管部門行使檔案監(jiān)督權(quán)的條件、責(zé)任、方式、范圍和程序等，特別要補(bǔ)充對檔案開放工作進(jìn)行監(jiān)督的對應(yīng)條款，強(qiáng)化上位權(quán)力對下位權(quán)力的制度威懾。

4.3 構(gòu)建檔案開放主體的權(quán)責(zé)對等機(jī)制

新《檔案法》增設(shè)了“會同”審核新規(guī)，形成了檔案開放主體責(zé)任共擔(dān)新格局，但開放責(zé)任的認(rèn)定和劃分等內(nèi)容仍需補(bǔ)充完善。一是新《檔案法》第十二條明確提出“建立檔案工作責(zé)任制”的規(guī)定，因此，檔案主管部門應(yīng)盡快研究構(gòu)建與新法銜接的權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有力的檔案開放工作責(zé)任機(jī)制，確立檔案開放責(zé)任追究主體、承擔(dān)方式和追究程序［21］，使檔案開放中各主體的責(zé)任與其權(quán)力、能力和條件相適配。二是檔案開放時限的縮短大幅增加了開放審核的負(fù)擔(dān)，而檔案開放初次審核工作的責(zé)任相對較重，要求的專業(yè)程度較高。與檔案館相比，檔案形成單位或移交單位對檔案是否具備開放條件，更具專業(yè)性和話語權(quán)，建議由檔案形成單位或移交單位承擔(dān)初審的責(zé)任，檔案館則承擔(dān)檔案開放的復(fù)審與終審責(zé)任。［22］目前，北京市檔案館與天津市檔案館均采用該做法，工作成效比較顯著。三是合理區(qū)分公民利用檔案的責(zé)任與檔案開放人員的責(zé)任，由于檔案開放問責(zé)的客體最終指向檔案工作相關(guān)責(zé)任者［23］，長期過重的責(zé)任壓力不利于檔案公共服務(wù)的開展。因此，國家檔案局2022 年4 月公布的《中華人民共和國檔案法實施條例（修訂草案征求意見稿）》明確提出“公開使用館藏檔案，違反知識產(chǎn)權(quán)、個人信息保護(hù)等相關(guān)法律、法規(guī)，損害國家利益、公共利益或者其他公民合法權(quán)益的，由利用者承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任”，有效解決了以往涉及公民利用檔案的責(zé)任錯配問題，檔案主管部門應(yīng)加強(qiáng)做好政策落地的相關(guān)指引。四是制定檔案追責(zé)機(jī)制時，建議增設(shè)相應(yīng)的免責(zé)條款，對檔案開放審核過程中非主觀原因?qū)е碌氖д`，依法納入免責(zé)范圍［24］，給予適當(dāng)?shù)娜蒎e空間。

4.4 完善檔案開放中權(quán)力相對人權(quán)利救濟(jì)途徑

盡管新《檔案法》增設(shè)“投訴”救濟(jì)途徑，但如何確保公民利用檔案權(quán)利得到及時救濟(jì)，可行的措施仍然匱乏。建議加快制定檔案權(quán)利救濟(jì)的制度規(guī)范，理順權(quán)利救濟(jì)的途徑和流程。一是增加行政復(fù)議渠道，前提是在法規(guī)上確認(rèn)檔案館開放審核檔案的行為屬于行政行為范疇。［25］在公民利用檔案的權(quán)益受損時，經(jīng)“投訴”反饋之后，假如問題仍未得到解決，公民可以向上一級檔案主管部門提出行政復(fù)議，受理部門須限期給予答復(fù)和處置。同時，按照“行政內(nèi)救濟(jì)優(yōu)先原則”［26］，建議將行政復(fù)議作為提起行政訴訟的必要前提［27］，這樣可減少訴訟案件的數(shù)量，從而緩解檔案館的應(yīng)訴壓力。二是完善司法救濟(jì)制度，前提是在法律上確立檔案館可作為行政訴訟的適格被告［28］，改變以往因被告主體資格不符而駁回訴訟請求的情況。檔案主管部門需要出臺相應(yīng)的補(bǔ)充法規(guī)，加強(qiáng)與司法部門的溝通協(xié)調(diào)，并做好相關(guān)司法解釋工作，使各級法院對檔案館的應(yīng)訴資格達(dá)成一致意見，發(fā)揮好經(jīng)典訴訟案例的示范作用，推動司法部門形成統(tǒng)一的審判標(biāo)準(zhǔn)。［29］同時，加強(qiáng)檔案法治宣傳工作，引導(dǎo)公民提升維護(hù)檔案權(quán)利的意識和能力，使公民依法合理行使訴訟權(quán)利。