構筑河南公共文化服務的法治保障
——《河南省公共文化服務保障促進條例》解讀

楊向明

(河南省圖書館,河南 鄭州 450052)

2016年年底,全國人大常委會頒布《中華人民共和國公共文化服務保障法》,這是中華人民共和國成立后公共文化領域的首部基本法,也是文化領域具有綜合性、全局性、基礎性的一部法律。這部法律的推出標志著我國公共文化服務保障性立法的支撐研究與實踐邁出了重要而堅實的一步,凸顯了我國公共文化法治建設躍上一個新的臺階[1]。

黨的十八大以來,不僅是我國公共文化服務保障性立法從多方呼吁上升到國家意志層面的跨越性階段,更是我國公共文化服務體系建設取得重大進展的時期。2022年9月30日,《河南省公共文化服務保障促進條例》(以下簡稱《條例》)經河南省第十三屆人大常委會第三十五次會議表決通過,自2022年12月1日起施行。《條例》的頒布標志著河南省公共文化服務在法治化道路上前進了一大步。

《條例》共十章五十九條,7,625字,包括“總則、公共文化設施建設、公共文化設施管理、公共文化服務提供、群眾文化活動組織、公共文化品牌培育、鼓勵社會力量參與、保障和促進措施、法律責任、附則”[2]。與《中華人民共和國公共文化服務保障法》相比,由于公共文化設施建設與管理在主體、職責、內容等方面存在較大差異,需要有針對性地進行規定,故此分別設置了第二章“公共文化設施建設”與第三章“公共文化設施管理”。為強化群眾在公共文化服務中的主體地位,培育河南公共文化品牌,《條例》專門增設了第五章“群眾文化活動組織”和第六章“公共文化品牌培育”。作為《條例》制定的參與者之一,筆者從以下幾個方面對《條例》進行解讀。

1 《條例》立法的必要性

習近平總書記提出,要完善公共文化服務體系,提高基本公共文化服務的覆蓋面和適用性,著力提升公共文化服務水平,讓人民享有更加充實、更為豐富、更高質量的精神文化生活。按照中央要求,參照各省已出臺相關法規,根據河南實際,《條例》立法具有多方面的必要性。

1.1 制定《條例》是落實上位法的必然要求

在我國公共文化事業發展中具有“四梁八柱”作用的《中華人民共和國公共文化服務保障法》于2017年3月1日施行。2011年9月,《廣東省公共文化服務促進條例》在全國率先出臺,2015年12月《江蘇省公共文化服務促進條例》也應運而生。截至2021年年底,浙江省、湖北省、陜西省、上海市、天津市、重慶市等20余個省、直轄市先后完成了相關條例的制定。因此,出臺我省的《條例》具有緊迫性。

1.2 制定《條例》是實現文化強省戰略的必然步驟

“伸手一摸就是春秋文化,兩腳一踩就是秦磚漢瓦”。作為中華民族和華夏文明的重要發祥地,河南物華天寶、人杰地靈,在中國歷史發展進程中扮演著極為重要的角色。作為全國人口大省、農業大省、文化大省,在新的歷史條件下要實現由文化資源大省向文化資源強省的轉變,河南提出了文化強省戰略和加快構筑全國重要文化高地的要求,出臺了一系列政策,并實施了多方面具體措施,文化強省建設初見成效。在此基礎上,河南省有必要通過立法將已有經驗凝聚提升為規范,并結合現存問題和未來發展需求擬定有針對性的條文,為文化強省戰略保駕護航。

1.3 制定《條例》是解決公共文化服務突出問題的必要舉措

近年來,河南省委、省政府高度重視公共文化服務工作,認真貫徹落實中央決策部署,先后制定了《關于推動河南省公共文化服務高質量發展的實施意見》《中共河南省委 河南省人民政府關于建設文化旅游強省的意見(送審稿)》《河南省基本公共文化服務實施標準(2021—2025)》等。河南省公共文化服務雖取得明顯成效,但也存在較為突出的問題:一方面是保障機制不夠健全,尤其是在財政經費保障、崗位人員配備等方面缺口明顯;另一方面是全省公共文化服務常常表現為公共文化設施利用率不足、公共文化服務工作多頭管理、公共文化服務社會參與度較低等,效能指標有待進一步提高,有必要通過公共文化服務立法解決上述突出問題。

2 《條例》立法的思路及起草過程

目前,在全國公共文化領域,國家層面構建了以《中華人民共和國公共文化服務保障法》為核心,《中華人民共和國公共圖書館法》《博物館條例》《公共文化體育設施條例》等多部法律、行政法規相配套的立法體系。

2.1 《條例》立法的思路

為了進一步與國家層面立法體系相銜接,《條例》與上位法銜接,堅守公共文化服務的基本性和均等性等屬性,凸顯河南公共文化服務體系建設的亮點和特色,確定為河南省公共文化服務領域的綜合性、基礎性、全局性立法。為推進文旅文創融合戰略的實施,《條例》在充分落實《中華人民共和國公共文化服務保障法》的基礎上,堅持“保障”基本公共文化服務和“促進”公共文化服務高質量發展兩大任務的統籌落實,突出對公共文化服務高質量發展的引領與推動,在條文設計上力圖彰顯中原特色文化,叫響“行走河南·讀懂中國”品牌。

2.2 《條例》立法的起草過程

按照地方立法程序,河南省文化和旅游廳成立立法工作小組,扎實推進《條例》起草和立法工作,主要從以下三個方面進行:一是開展省內外專題調研。工作小組先后前往湖南、上海等省市進行實地調研,學習借鑒先進經驗,走訪省內周口、信陽、洛陽、焦作等地,經過集中研討修改,明確了立法思路。二是組織起草。在對上位法、中央及河南省政策文件和其他各省、直轄市地方性立法資料進行系統梳理的基礎上,立足實踐需求,制訂總體方案,并起草了《條例(草案)》(征求意見稿)。三是廣泛征求意見。工作小組多次將征求意見稿印發各省轄市、省直有關部門征求意見,召開小型專業研討會,并通過網絡征求社會意見建議,根據反饋情況進行修改整理。

3 《條例》的主要法制特色

3.1 秉承實踐特色

《條例》在條文設計上以實踐性和可操作性為目標,堅持問題導向,針對影響和制約我省公共文化發展的薄弱環節和突出問題進行規定,盡量避免出現純粹的宣示性條款;對于上位法已有明確規定的部分,《條例》原則上不再做重復性規定;對于有必要納入立法的政策要求與實踐措施,《條例》按照規范標準將其轉化為嚴謹、明確、簡潔的法律表述。

3.2 彰顯時代特色

根據當今社會經濟發展背景,針對公共文化發展的時代需求,《條例》在制度設計上著力體現時代性、開放性與前瞻性。例如,《條例》第十五條關于文化場所拓展的規定、第十六條關于公共文化服務要素融合的規定、第三十一條關于數字服務提供的規定,以及第七章中關于鼓勵社會力量參與的規定,都具有較為鮮明的時代特色[3]。

3.3 突出地方特色

為實現文化強省建設目標,《條例》增加了相關促進措施的規定,重視對公共文化服務的推動與促進。在結構上增設第六章“公共文化品牌培育”,這是《條例》有別于國家和其他省、區、直轄市對應法規的顯著章節,在條款設計中滿足全省文化發展需求,極力彰顯中原文化特色,唱響“行走河南·讀懂中國”品牌,踐行文化強省戰略[4]。

4 《條例》的主要亮點

4.1 關于政府的保障責任

《條例》第四條對省、市、縣、鄉四級政府的保障責任進行了明確,第六條對文化、新聞出版、教育、文物、體育、電影等政府組成部門的具體職責和任務進行了明確,同時明確了發改、財政、人社、自然資源等部門和工青婦等群團組織都要按照相應職能做好公共文化相關工作,確立了公共文化服務要齊抓共管、協同推進的大文化理念。《條例》第五條規定了協調機制,明確文化主管部門負責公共文化服務綜合協調機構辦公室的具體工作[5]。

4.2 關于公共文化財政保障

針對公共文化服務財政保障力度不足的問題,《條例》從加強財政保障力度、轉變財政投入方式等方面進行了制度設計。《條例》第四十九條規定,縣級以上人民政府應當按照國家、本省規定的公共文化服務標準,將公共文化服務活動所需經費納入本級財政預算,加大財政投入力度。此外,《條例》還規定應不斷強化全省革命老區和脫貧地區的財政轉移支付力度,對相應公共文化設施建設的支持更要不斷加強[6]。

4.3 關于公共文化設施建設

在設施種類上,除上位法規定的設施外,《條例》在第十二條重點提出了加強非物質文化遺產傳承體驗設施和文化禮堂、民俗館、村史館等主題空間的建設;在第十六條提出了推進文化和旅游公共服務要素融合,推進新型文化空間建設。在設施建設程序上,《條例》第十五條提出公共文化設施要和主體建筑同步規劃、同步審批、同步設計、同步建設、同步驗收等“五同步”[7]。

4.4 關于公共文化服務提供

《條例》第四章“公共文化服務提供”,從第二十三條至三十二條分別對服務總體要求、服務目錄、統籌服務、均等服務、特殊人群服務、提供方式、信息公示、開放時間、擴展措施、流動服務、數字服務、基層服務、融合分類管理、政府購買服務與鼓勵志愿服務等內容進行了全面規定[8]。本章旨在強化和落實公共文化服務提供要求,重點解決基層文化服務提供中的疑難問題。

4.5 關于目標考核與績效考核

為了完善政府機關及公共文化服務單位的管理機制,提高公共文化服務效能,《條例》第五十四條規定各級人民政府應當將公共文化服務工作納入政府目標責任考核項目,并建立考核機制。《條例》第二十二條對公共文化設施管理單位的監督管理與績效考核進行了規定,績效考評結果作為對其經費投入、收入分配、補貼獎懲的重要依據[9]。

4.6 關于群眾參與

《條例》第五章專列一章“群眾文化活動組織”,提出要支持基層群眾通過組建“文化合作社”或群眾文化體育團隊參與公共文化建設,同時提出要為民間文化人才提供支持和幫助,支持他們在多方面享受與國有文化單位人員同等的待遇等。第七章提出,鼓勵和支持社會力量參與文化志愿服務工作,所需經費可以從公共文化服務經費中列支[10]。

4.7 關于公共文化品牌培育

為加強“行走河南·讀懂中國”品牌體系建設,滿足公共文化高質量發展要求,《條例》增設了第六章“公共文化品牌培育”。本章“圍繞文化強省建設目標,重點突出河南歷史文化特色,立足黃河文化、河洛文化,打造華夏古都、老家河南、天下黃河、中國功夫等文化品牌”[11]。本章明確規定了文化品牌培育的總體要求,專門規定了示范區和示范項目建設、重點文化地標建設以及文化品牌培育等特色制度與措施,并對河南省“中國(開封)菊花文化節”“中國(洛陽)牡丹文化節”等特色節慶文化活動、紅色文化等公共文化品牌培育進行了規定。

5 《條例》的實踐案例

《條例》第十六條規定,在城市商圈、文化園區、居民集聚區等區域,依照布局科學、業態多元、特色鮮明的要求,打造“新型公共閱讀和藝術空間”[12]。河南在全省范圍內對此做出了有益探索。

近年來,河南省在文旅融合戰略指引下,公共文化服務效能不斷提升,從喧鬧繁華的城市街道,到整潔干凈的美麗鄉村,文化的氣息正為城市和鄉村增添新的色彩。河南越來越多的公共文化基礎設施在設計、功能和服務手段上不斷創新升級,既有“高大上”,也有“小而美”,還有民營和高校參與的新型公共文化空間建設。這些美好空間如同點點繁星鑲嵌在中原大地上,使人民群眾在享受高品質文化生活的同時,還能獲得許許多多的“小幸福”,其間蘊含的是黨和政府以人民為中心的“大愛”。

【案例一】“2021年長三角及全國部分城市最美公共文化空間大賽”,共有來自全國13個省級行政區的1,657個空間報名參賽,其中1,292個參賽空間通過資格預審。

河南省參賽空間191個,預審通過141個,初評通過33個。其中,孟莊鎮綜合文化服務中心、河洛書苑興洛湖城市書房獲得“最美公共文化空間獎”,微光書苑獲“優秀運營案例”;孟莊鎮綜合文化服務中心、河洛書苑興洛湖城市書房、微光書苑、最美親子閱讀空間、光山大別山鄉村會客廳、大南坡鄉村美學示范村、丁李灣傳統古村落茶灣里、老苗窯洞書館、一鳴書居等9個空間獲得“百佳公共文化空間獎”;鄭州市文化廣電和旅游局公共服務處獲“優秀組織獎”。

【案例二】“2022年長三角及全國部分城市最美公共文化空間大賽”,共有來自全國15個省級行政區的112個地級市及3個自治州的1,692個空間報名參賽,其中1,608個參賽空間通過資格預審。

河南省參賽空間429個,預審通過405個,初評通過77個,為全國各賽區之最。其中,鹿邑縣老子文化博物館獲得“最美公共文化空間”和“優秀運營獎”兩項大獎;本源社區書院、泌陽縣文化藝術中心、鄭品書舍(省委社區店)、河南省圖書館蒲公英驛站(石板巖站云述山居1號分館)、文書24小時書店、浚縣土圓糧倉、鹿邑縣老子文化博物館、汲古瞻園、湯陰博物館、網絡安全科技館、只有河南·戲劇幻城、海上橋傳統村落、溫縣小麥博物館、重渡溝非遺創意空間等14個空間獲得“百佳公共文化空間獎”;鄭州西亞斯學院圖書館、焦作市修武縣岸上小鎮民宿示范街區、焦作市沁陽曹瑾紀念館獲得“網絡人氣獎”;河南省文化和旅游廳公共服務處獲“優秀組織獎”。

【案例三】“興洛湖城市書房”服務案例[13]。河南省的新型文化空間建設有什么特點?國家文化館發展研究院學術委員會委員、河南省公共文化服務專家委員會副主任、原河南省文旅廳一級巡視員康潔女士,以“2021年長三角最美公共文化空間大賽最高獎”的得主——“興洛湖城市書房”服務案例作為答案。

洛陽是一座極具吸引力的國家歷史名城,是絲綢之路的東方起點,隋唐大運河的中心,13個王朝的古都。2016年,洛陽市被授予“國家第二批公共文化服務體系建設示范區”。近年來,洛陽為了使城市更具文化吸引力,堅持“以人為本”,創新“全城閱讀”理念,在全市最美地段新建了212座“河洛書苑”,在這里,讀者可以在城市中心體驗世外桃源的安詳,在碧水藍天下品茗書香,在童話書屋里探尋世界奧秘。

“興洛湖城市書房”坐落于興洛湖驛站內,面積208平方米,藏書8,600余冊。書房內設置四個閱讀區:主功能閱讀區(成人閱讀)、古籍閱覽區、兒童閱覽區、戶外親水閱讀平臺。這個城市書房深受群眾歡迎,每日都有眾多讀者,節假日更是一座難求。書房內有一片戶外親水閱讀平臺,在這里經常舉辦讀書沙龍等閱讀欣賞及書籍推廣活動,使讀者在讀書的同時可欣賞湖中的四季美景,獲得美好感受。

書房的設計亮點有兩個:一是兒童閱讀區,藏書最多的種類就是兒童喜愛的繪本。整個區域配上亮黃色、淺灰色搭配而成的“布藝書桌”、長頸鹿等動物元素的小凳子,使整個區域童趣盎然,宛若童話世界。二是古籍閱覽區,內藏地方史志和線裝古籍,為喜歡研究中國歷史的讀者提供珍貴文獻。

書房的運營亮點是除了定期開展常規閱讀推廣活動,還參與“古都夜八點,洛龍邀您來閱讀”“古都新生活,城市閱讀季”系列活動,包括“大咖來講”“如許讀書會”“黨史開講了”主題講座和繪本閱讀等活動,豐富多彩的活動內容使書房順理成章成為市民的網紅打卡地。到洛陽來旅游,一定去走訪一下美麗的“興洛湖城市書房”,因為它是廣大洛陽市民心中最溫暖的地方——“最美閱讀空間”。

6 結語

當前,全國人民正掀起深入學習黨的二十大報告熱潮,《條例》的頒布是中原大地公共文化領域法治建設的重要成果,也是河南構建現代公共文化服務體系的重要舉措。河南省文化和旅游廳正組織籌建《條例》宣講團,對《條例》立法目的和內容等進行巡回宣講和普法宣傳,同時通過新媒體矩陣和主流媒體進行系列宣傳報道。一個學習、宣傳、貫徹《條例》的集結號已在河南大地吹響。散落在中州大地上的一個個城市書房、一座座歷史博物館,都是一枚枚鮮活的文化地標,向本土親人、向遠方朋友,傳遞著中原沃土散發的泥土芳香、文化厚度、自信力量!