論公共數據的分權治理

喻少如 黃衛東

一、問題的提出：權屬厘定是公共數據治理的邏輯起點

隨著數字經濟時代的到來，數據要素在經濟社會中發揮著舉足輕重的作用，數據要素市場成為建立全國統一大市場的基礎性工程。〔1〕據統計，2021 年我國數據產量為6.6ZB，位居全球第二，大數據產業規模為1.3 萬億元。〔2〕公共數據作為一項重要的數據類型，是指社會成員在公共空間的行為數據、各類可社會化和經濟化的公共類型的數據、政府及非營利性機構產生的已公開的數據。①對于公共數據的內涵與外延，目前尚存爭議，在理論與實務界還未形成較為一致的觀點。本文比較認同李揚、李曉宇的觀點，限于篇幅，本文在此不做專門闡述。參見李揚、李曉宇：《大數據時代企業數據邊界的界定與澄清——兼談不同類型數據之間的分野與勾連》，載于《福建論壇（人文社會科學版）》2019年第11期。公共數據在促動數字經濟發展的同時，也產生了諸多現實問題，“這些問題不僅影響數字經濟健康發展，而且違反法律法規、對國家經濟金融安全構成威脅，必須堅決糾正和治理”〔3〕。為有效推動數據要素合法、合理、高效利用，黨和國家通過發布《國務院關于印發“十四五”數字經濟發展規劃的通知》《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》《中共中央、國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》等一系列政策文件加強頂層設計，明確要求加快數據治理，建立健全數據治理制度和標準體系。

從已有研究看，當前學界對公共數據治理的研究主要集中在其上位概念——數據治理上，體現在以下方面。第一，數據治理是什么。現有研究對“數據治理”的內涵和外延尚未達成一致觀點，立足不同維度、不同行業對何為“數據治理”存在不同解讀。創立于2003 年的數據治理研究所認為，數據治理是對數據相關事務進行決策和授權。〔4〕全球數據管理協會認為，數據治理是對數據資產管理行使權利和控制的活動集合。〔5〕信息技術領域則將數據治理界定為用以保證數據的定價、創造、消費及管控一系列過程的行為恰當性的決策權規范及問責框架。〔6〕國內有學者從自知、反思以及創新三個維度揭示“數據治理”的內涵和要義，并認為數據治理是一種既不同于工業社會下的傳統官僚制模式，也區別于網絡治理模式的一種新的治理范式。〔7〕第二，為何要進行數據治理。數據作為核心生產要素已然滲透到政府、經濟、社會生活方方面面，大量數據在存儲、流動以及應用環節牽涉主體多元、范圍廣闊，存在巨大的失范風險。在推進國家治理體系與治理能力現代化的過程中，數據不僅是治理的工具，也是治理的對象，對數據的治理有利于加強數字政府建設〔8〕，保護公民隱私〔9〕。同時，數據的跨國際流動也可能危及國家安全，對數據的治理對保障國家安全、協調多元主體間的數據權益具有重要意義。〔10〕第三，如何開展數據治理。國內外關于如何開展數據治理主要形成了技術層面、管理層面以及法治層面三條進路。技術層面的治理進路主要圍繞數據采集技術、數據存儲技術以及數據處理技術展開；管理層面的治理進路主要聚焦數據生命周期管理和數據質量管理兩方面展開；法治層面的數據治理進路著眼于從個人、企業以及國家這三個層面展開。〔11〕比如有研究聚焦于我國數據治理的國際規則銜接，認為中國申請加入《數字經濟伙伴關系協定》（簡稱DEPA）有利于進一步擴大中國在全球數據治理中的話語權。〔12〕

綜上，當前學界對公共數據治理的研究主要集中在其上位概念，雖然已有部分研究涉及公共數據治理，但其內容實質上更加側重于政府數據治理。〔13〕公共數據相較于其他種類的數據有其特殊性，“公共”二字所揭示的公共屬性決定了若公共數據利用失范極大可能危及國家利益、社會公共利益，應當健全完善公共數據治理機制，規范公共數據流通，推動數據合法合理利用。遺憾的是，現有研究對公共數據治理的探討力度不足，有待進一步深化。我們認為，公共數據治理的邏輯起點應當建立在對公共數據權屬厘定清楚的基礎之上。如此一來，方能更好地推動公共數據的開放、共享、利用，充分發揮數據的基礎資源作用和創新引擎作用，助力經濟社會的發展。因而，本文首先擬就公共數據的權屬問題展開探討，并將公共數據納入財產權指向的對象進行考量。隨后，將公共數據上的財產性權利分為所有權、使用權以及經營收益權三項權能。最后，立足“三權分置”這一理論前提對公共數據的具體治理規則予以闡述。

二、公共數據的確權：公共數據應是財產權指向的對象

公共數據的權屬問題是數據基礎制度體系建設的重要組成部分，事關國家發展和安全大局。為了有效推動公共數據治理、維護國家安全和利益、促進數據高效流通、賦能實體經濟發展，宜將公共數據視為一種特殊的公物，且這項公物具有財產屬性，是財產權指向的對象。

（一）公共數據宜視作公物

公共數據到底是什么？在法律上應當作何理解？這是圍繞著公共數據有待探討的諸多重要議題之一。筆者以為，公共數據應當被視作一種公共資源，在法律性質上宜將其視作一種特殊的公物。

第一，公共數據作為一種數據資源，從實踐樣態來看，我們沒有辦法像環境、空氣一般切實地感知到它的存在，更無法如山川、河流、林木一般真切地觀察到、觸碰到。換言之，公共數據作為一種重要的生產資源并非我們可以直接依憑肉眼觀察到的客觀有體物。在數字經濟社會中，公共數據是一種客觀存在的無體物。雖然有學者認為數據沒有特定性、獨立性，不屬于無形物〔14〕，但不可否認的是，不同于傳統的客觀有體物，公共數據能夠被不同主體無限次復制、利用，卻不會造成數據本身的損耗，由此產生的成本幾乎可以忽略不計。相反，因為公共數據的不斷開放、共享、利用，被重復多次復制、使用的公共數據極大可能會因此產生更大的數據收益，對政治、經濟、社會方方面面產生切實影響。從這個角度而言，公共數據應當是客觀存在的無體物。

第二，公共數據作為一種無體物，幾乎沒有主體可以通過獨占性的排他手段阻隔其他主體對公共數據的使用，這也從本質上揭示了公共數據的“公共”屬性。只有不被特定主體獨占的公共數據方能發揮其最大的社會價值，否則便會嚴重影響數據效益發揮。公共數據的“公共性”還體現為與人民群眾之間的密切聯系，公共數據資源中蘊含著豐富的信息和知識，對揭示國家經濟運行狀態，指導市場發展具有重要作用，同時對公民個人的日常生活起到重要影響。比如疫情防控期間，通過疫情流調大數據等公共數據資源幫助國家制定、調整疫情防控政策的同時，也對指導和幫助公民個人的日常生活及出行起到了重要作用。由此可知，公共數據不同于純粹的商業數據，公共數據資源是應當服務于公共利益需要的，旨在促進社會發展進步，而純粹的商業數據是服從于商業發展的，旨在借助數據資產獲取更多私人利益，具有非公共性。

公共數據作為一種客觀存在的無體物，以及其內在的“公共”屬性特征決定了公共數據理應被視作一種特殊的公物。一般而言，大陸法系國家以物的用途作為標準將物劃分為公物和私物〔15〕，并認為“公物與私物之區別，亦為直接供國家之目的之用與否之區別，非必服從公法或私法規律之區別”〔16〕，“公物，具有其被利用提供于公共之用的特色”〔17〕。囿于時代發展所限，早期學者對公物的認知還停留在“有體物”階段，認為公物是指“國家或地方公共團體等行政機關直接為公用所提供的每個有形物”〔18〕。顯然，隨著社會的發展，作為公物的公共數據早已突破了這種傳統認知理念。可以說，公共數據這一新型公物的出現逆推了公物內涵與外延的革新。我國學者曾將公物的范圍分為三種：一是作為傳統公物的有體物，含動產、不動產等；二是適應社會發展的新型公物，如行政信息、因特網等；三是因傳統財產概念的擴張而相應應予擴張的公物，如全民所有的知識產權（即公共知識產品）等具有財產價值的公權利。〔19〕從這個意義上來講，公共數據應當是適應社會發展的一種新型公物。一方面，正如前文所述，公共數據與政治、經濟以及公眾的生產生活緊密聯系，公共數據可以被不同主體反復使用而不致損害，反而會創造更大的社會價值〔20〕，這亦從側面揭示了公共數據的公共屬性，其應當服從和服務于公共目的。另一方面，從我國現有規范體系來看，當前我國未有相關法律法規對公物概念作出明確界定，但這并不意味著公物在法律層面缺乏相關制度安排。各層級立法中，已然多次出現“公物”這一表述。①我國《監獄法》（2012修正）第57條第1款第4項規定的“節約原材料或者愛護公物，有成績的”，以及《青島市應繳公物處理辦法（2010修正）》、《國務院辦公廳關于公物處理實行公開拍賣的通知》（國辦發〔1992〕48號）等相關規范中，均出現了“公物”這一表述。同時，我國《憲法》（2018 修正）第12 條規定“社會主義的公共財產神圣不可侵犯，國家保護社會主義的公共財產”，這一憲法規定也應當視為公物制度的直接憲法依據。足見，不論是從實踐層面還是從規范層面，均可以為公共數據作為一種新型公物找到依憑。

（二）作為公物的公共數據應是財產權的客體

公共數據作為一種新型公物，應當具有財產權屬性，是財產權的客體。當然，也有學者否認公共數據的財產權屬性，認為數據無獨立經濟價值，其交易性受制于信息的內容，且其價值實現依賴于數據安全和自我控制保護，因此也不宜將其獨立視作財產，而要將其視作具有中立性的工具。〔21〕這種觀點回避了數據的財產價值屬性，說服力不足。公共數據本身并非金錢等有體物，而是隨著互聯網、人工智能等信息技術的發展，依托算法等技術而出現的一種事物，可以實現價值轉移和流動，具備了財產屬性，應當被視作財產權的客體。

一方面，從規范角度考量，現有法律規范體系實際上已經將公共數據視作財產。我國《民法典》第127 條明確規定“法律對數據、網絡虛擬財產的保護有規定的，依照其規定”。雖然《民法典》未對包含公共數據在內的數據財產屬性作出明確規定，而是采用了準用性規范這一立法技術對數據的保護做了明確，但該規定將數據和網絡虛擬財產置于并列地位，亦能從側面印證公共數據的財產屬性。需要說明的是，在揭示公共數據財產權屬性時不能將其與傳統意義上的物或物權等同視之。根據我國民法相關理論，物權的客體可以分為動產和不動產兩大類別，而公共數據作為客觀存在的無體物，不應當將其納入到物權的客體范疇考量。對于公共數據財產權屬性的認知，應當建立在將公共數據視作一種特殊的資源性財產基礎上，這種資源性財產的持有者、使用者可以分立，能夠產生巨大經濟價值及社會價值，具有財產屬性，應當視作財產權的客體。另一方面，數據得以立身的基礎就在于其背后的價值屬性。以個人信息為例，單一的個人信息無法產生“數據”效果，發揮財產功效，只有大量的個人信息匯集達到一定量級的時候，才完成了由“個人信息”到“數據”的跨越，而這個跨越絕非僅僅是“量”上的變化，更為重要的是“質”上的轉變，即財產價值的誕生。因此，作為公物的公共數據應當具有財產屬性，是財產權指向的客體。

三、公共數據的分權：所有權、使用權、收益權三分

由于我國尚未出臺高位階的公共數據立法，現有立法多集中在地方立法層面，因而作為資源性財產的公共數據之上究竟包含哪些權利還處在不斷探索爭鳴當中。從現有研究來看，對公共數據上的權利的探討多集中于所有權方面，研究認為公共數據應當界定為國家所有〔22〕或政府所有〔23〕。事實上，隨著數據這一生產要素的出現，根植于傳統民法理論的所有權制度已經難以很好地解釋公共數據的權屬問題了，以至于有學者提出傳統的所有權制度正在走向末路的論斷，并認為“定義適用于數字商品的所有權概念刻不容緩”〔24〕。本文以為，數據的權屬問題是數據治理的元問題，為有效調適數字經濟發展對傳統財產權理論的沖擊，宜將公共數據上的權屬界分為所有權、使用權、收益權三項權能。〔25〕其中，公共數據的所有權應當厘定為國家所有，使用權應當歸屬于全體公民，收益權宜設定為一項可協商性權利。

（一）公共數據的所有權厘定為國家所有

依實踐來看，我國部分地方立法曾試圖明確公共數據所有權。比如，廣東省2018 年出臺的《政務數據資源共享管理辦法（試行）》第4 條明確規定：公共數據所有權歸政府所有。但2020 年公布的《廣東省公共數據管理辦法》第4 條卻規定：公共數據是新型公共資源，任何單位或者個人不得將公共數據視為私有財產。《廣東省公共數據管理辦法》并未參考借鑒廣東省《政務數據資源共享管理辦法（試行）》中有關公共數據所有權的相關規定，而是選擇了回避這一重要問題，表明了地方立法在公共數據所有權厘定這一問題上所持的審慎態度。“如果我們希望避免所有財富和權力都集中在一小群精英手中，關鍵在于規范數據的所有權。”〔26〕本文認為，應當將公共數據的所有權厘定為國家所有。

有學者認為，公共數據的無形性、非競爭性、可重復利用性等特征決定了“資本經濟形態下形成的以稀缺資源配置效率和對有體財產的獨占為核心關切的所有權制度喪失了對其適用的基礎”〔27〕，應當弱化對所有權的強調，轉向對使用權進行保障。前述觀點尚值商榷。實際上，明確公共數據的所有權對于公共數據的使用權、收益權等權利并不會產生消極影響，相反，還能有效促進公共數據治理，推動使用權、收益權等權利的行使。可以說，公共數據所有權的厘定是有效保障公共數據使用權、收益權行使的基礎，厘定公共數據的所有權對公共數據治理具有重要意義。

所有權這一概念肇始于西方國家，已然成為各國財產法律制度中的通用概念，但是不同法律制度對這一概念的理解存在差異。在所有權概念的歷史演變中，羅馬法認為所有權是權利主體對標的物享有的永久的、完全的支配權，這是一種抽象的絕對所有權觀念；與之相對，日耳曼法則并非秉持這種抽象的、絕對的所有權概念，而是以事實關系為基礎，是一種基于對物的利用為中心出發的所有權觀念。〔28〕羅馬法和日耳曼法關于所有權觀念上的差異直接影響到了大陸法系和普通法系對所有權的理解。大陸法系國家承襲了羅馬法的所有權觀念，主要采取了概括式、列舉式兩種方式定義所有權。普通法系國家則基本承襲了日耳曼法的所有權觀念，未明確界分財產和所有權之間的界限。〔29〕從我國立法現狀來看，我國所采取的所有權觀念更加傾向于大陸法系的所有權觀念，且采取的是一種列舉式的定義方式。我國《民法典》第240 條規定：所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利。同時，根據我國《憲法》及相關法律規定，依所有權主體的不同，可以將所有權分為國家所有權、集體所有權以及私人所有權。對于公共數據這一新型無體物，應當將其所有權厘定為國家所有。

另外，學界關于我國《憲法》及相關法規定的“國家所有”的理解，還存在爭議。觀點一將“國家所有”理解為一項制度性安排，認為憲法的這種規定是一項制度，而非一項權利，是為了透過制度優勢塑造集體福利，避開私主體的所有權概念〔30〕，防止私人或行政壟斷的出現〔31〕；觀點二將“國家所有”理解為所有權規定，認為我國《憲法》建立的是一種“雙重所有”模式，國家是全民資源的受托人，能夠采取一定手段對資源進行管理〔32〕；觀點三將“國家所有”理解為“制度+權利（力）”規定，認為“國家所有”兼具雙重屬性，要將“國家所有”一詞理解為一種經濟學上的所有制和法學上的所有權，《憲法》上規定的“國家所有”，需要經過法律條款進行具體化，將其落入物權或者財產權法律秩序領域才能實現。〔33〕上述關于“國家所有”的理解各有側重，對理解公共數據的所有權具有較強的啟發性。本文以為，對“公共數據國家所有”這一命題的理解不能遵照民法領域的物權規則來實現。如前文所述，公共數據并非是傳統物權觀念下所指向的客體。另外，公共數據作為一種特殊的物，其所有權也不能通過私主體之間的契約關系厘定，必須要經由國家這一抽象主體來予以過渡。從這個意義上來講，公共數據的國家所有也不同于一般物上的所有權，公共數據的國家所有應當是為公共數據的全民所有提供法律基礎和制度依據。因為國家是全民資源的受托人〔34〕，國家這一抽象主體經由全民委托成為公共數據這一特殊資源的受托人。當然，即便國家作為公共數據資源管理的受托人，但作為抽象主體的“國家”依舊需要經由其執行機關“政府”來具體管理公共數據資源。

（二）公共數據的使用權歸屬于全體公民

公共數據的使用權主要針對的是公共數據加工、分析、利用等使用活動。為更好地發揮公共數據的價值效益，應當將公共數據的使用權歸屬于全體公民。進一步而言，中華人民共和國境內的全體公民均有權使用公共數據。公共數據使用權的登場有利于彌補數據鴻溝，突出數字經濟時代的公平正義。有學者認為，數字經濟時代，包容共享成為具有共識的價值理念，數據法權制度應將注意力集中在對數據資源進行使用的權利上，即所謂的“不求所有、但求所用”。〔35〕該種觀點為使用權的出場提供了一種理論視野，但該觀點稍顯不足之處在于回避了公共數據的所有權問題，實質上并不利于數據的治理。誠如前文所述，公共數據的無體性、公共性、非競爭性、重復利用等特性對傳統的所有權制度產生了沖擊，但這并不意味著所有權制度在公共數據治理領域已然“失語”。

公共數據使用權的權利主體為全體公民，這僅僅是形式意義上的權利主體界分。從實質意義上看，公民要成為公共數據的實質使用權人，還必須滿足一定條件，即公民只有在依法持有公共數據的前提下，才有權對公共數據開展加工、分析、利用等使用活動。關于這個前置性條件，在部分立法中已經有所體現，比如《上海市數據條例》第14 條、《廣西壯族自治區大數據發展條例》第44 條、《黑龍江省促進大數據發展應用條例》第7 條等地方立法明確規定，自然人、法人和非法人組織對其合法取得的數據，可以依法使用、加工。《廣西壯族自治區大數據發展條例》還明確，自然人、法人和非法人組織可以依法開展數據交易活動。由此可見，能夠加工、分析、利用、交易的公共數據應當限于合法取得的數據，對于非法取得的公共數據，公民不享有使用權。若公民對非法取得的公共數據進行加工、分析、利用、交易等，需要承擔民事責任、行政責任乃至刑事責任。另外，公共數據的使用權行使也需要受到一定限制。其一，范圍限制，即公共數據的使用不得超出法律規定以及合同約定的范圍。其二，安全保障義務的限制，即使用公共數據必須要保障數據安全，數據使用者必須采取一定措施防止公共數據危害公共利益、危及國家安全。其三，使用公共數據時應當契合道德、法禮等一般秩序的要求。比如《個人信息保護法》第24 條規定：在個人數據被用于自動化決策時，應當避免不合理的差別待遇，進行信息推送和商業營銷時，應當提供不針對個人特征的選項或便捷的拒絕方式。

（三）公共數據的收益權宜為可協商權利

公共數據開放、共享、利用過程中，隨著數據的流動，必然產生數據收益或基于數據產生相關收益，由此生成了附著在公共數據之上的收益權問題。公共數據的收益權是指基于占有或者使用公共數據，而獲得或產生經濟利益的一項權利。一方面，公共數據的占有人雖然可能并不是具體使用公共數據的主體，但是該主體基于自身實際占有人的身份，可以享受因為公共數據使用權變化而帶來的各項收益；另一方面，公共數據的實際使用人，也可能因為對公共數據的加工、分析、利用、交易等活動而獲得經濟利益。我國當前還未建立數據要素收益分配機制，只是在實踐中有初步探索。比如《北京市數字經濟促進條例》第15 條明確規定“探索建立數據要素收益分配機制”，但從理論研究和實踐發展來看，包含公共數據在內的數據收益分配機制尚不明晰。

總體而言，本文以為，公共數據收益權宜定性為可協商性權利，即在公共數據收益分配中，誰有權獲得收益原則上應當是可以協商的，這樣更有利于促進公共數據的流動，提高資源配置效率。當然，對于部分特殊的公共數據，可以明確其受益主體，不能協商。實踐中，公民個人對公共數據資源帶來的利益只能消極被動的享受〔36〕，缺乏相應的制度設計。比如，作為公共數據主要來源之一的用戶信息不管是在商業領域還是在公共政策制定領域都發揮著重要作用，但通過使用公共數據獲益的公民、法人或其他組織同公民個人、國家之間卻缺乏明晰的收益分配機制，普通民眾往往難以從數據資源和數據利益中直接分享成果，也讓數據逐漸成為加劇社會不公的載體〔37〕，背離了數據本身所應當肩負的推動社會公平、正義的價值預設。《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》等現行規范體系對公共數據的開發利用提供了依憑，但卻未對公共數據資源開發利用所產生的數據利益及其產品歸屬問題作出規定。為此，有必要明確公共數據利益以及數據產品權利歸屬問題，對公共數據資源開發利用產生正向激勵。對公共數據資源收益權歸屬應當以可協商為原則，充分釋放公共數據的潛能。健全完善公共數據收益權制度，鼓勵政府、公民、法人或其他組織等主體通過訂立共享協議、開放協議、利用協議等各類協議的方式對公共數據增值收益及其產品權屬分配等問題進行協商，激發數據要素市場活力，促進數據要素有序流動。

四、“三權分置”下公共數據的治理規則設計

公共數據所有權、使用權、收益權的三分能夠有效推動數據治理，形成數字治理新格局，實現公共數據的可控、可用、善用，推進國家治理體系和治理能力現代化，為數字強國建設注入強大動力。

（一）全國人大或其常委會專門立法明確公共數據權屬

從我國數據治理實踐來看，《數據安全法》《個人信息保護法》等中央層面立法均未明確規定數據權屬問題。現有立法中明確數據權屬的主要集中在部分地方立法中，比如《福建省政務數據管理辦法》第3 條規定“政務數據資源屬于國家所有，納入國有資產管理，并遵循統籌管理、充分利用、鼓勵開發、安全可控的原則”。《西安市政務數據資源共享管理辦法》第7 條規定“政務數據資源所有權歸國家，屬于國有資產管理范疇。市政府授權市大數據產業發展管理機構行使數據資源統籌管理權，負責西安市政務數據的統籌管理、授權開發、利用增值和監督指導等工作”。《遂寧市政務數據資源共享管理實施細則（暫行）》第4 條規定“政務數據權屬政務數據資源歸國家所有”。但因公共數據和政府數據、政務數據之間并非完全等同的關系，所以盡管部分立法中明確了政府數據、政務數據的權屬問題，也不能直接等同于地方立法明確了公共數據的權屬。本文以為，公共數據應當包含了部分政府數據以及政務數據，但是它們彼此之間又不是全然的包含與被包含關系，比如政府數據中涉及國家秘密的數據不能界定為公共數據。現有地方立法更加偏向于明確政府數據或政務數據的權屬，而對于公共數據的權屬問題則多選擇回避。①《深圳經濟特區數據條例（征求意見稿）》第21 條曾明確“公共數據屬于新型國有資產，其數據權歸國家所有”，但在2021年6月29日深圳市第七屆人民代表大會常務委員會通過的《深圳經濟特區數據條例》中則刪去了該條文。此外，雖然當前實踐中已經有十余部地方性法規、地方政府規章以“公共數據”命名專門規范公共數據②截至2023年7月11日，筆者以“標題：公共數據”為檢索條件在北大法寶上檢索后，獲得包含地方性法規、地方政府規章在內的法律規范共計16部。，但目前仍舊未對公共數據的權屬作出界定。究其原因，一方面，主要是由于當前關于公共數據的規范內涵還存在爭議，地方立法保有審慎態度，轉而對政府數據、政務數據這類爭議較小的數據類型明確權屬；另一方面，即便地方立法明確了公共數據的權屬問題，也不禁讓人產生合法性質疑。總體來說，通過地方立法的途徑明確公共數據的權屬從實踐和理論層面來看都存在不小的阻隔。

本文以為，要在吸收借鑒地方立法經驗的基礎之上，由全國人大或其常委會制定“基本法律”或者“基本法律以外的其他法律”來厘定公共數據的權屬。為此，第一，首先需要適時將《數據法》或《公共數據法》納入全國人大立法規劃以及立法計劃，明確立法時間和進度，由全國人大主導數據立法或公共數據立法全過程。第二，在立法過程中，需要明確界分公共數據的內涵與外延，建議將公共數據界定為“由政府、公民、法人或其他組織產生的各類可社會化和經濟化的公共類型的數據”。公共數據內涵的界定不宜采用主體標準，應以是否具有“公共性”作為判斷是否為公共數據的標準，因此便不能將公民、法人、其他組織等主體排除在外，社會主體也有可能占有、掌握公共數據。第三，在立法過程中，宜將公共數據的權利分為所有權、使用權以及收益權三種，并建議在條文中明確規定“公共數據資源權利包括所有權、使用權以及收益權。公共數據歸屬于國家所有，全體公民均享有使用權。公共數據收益由相關主體協商分配，法律另有規定的，從其規定”。

（二）構建政府主導的多元共治格局

公共數據牽涉主體眾多，若被濫用，則極有可能侵害公共利益，甚至危害國家安全。比如，2021 年7 月2 日，國家網絡安全審查辦公室發布的《關于對“滴滴出行”啟動網絡安全審查的公告》指出：“為防范國家數據安全風險，維護國家安全，保障公共利益，依據《中華人民共和國國家安全法》《中華人民共和國網絡安全法》，網絡安全審查辦公室按照《網絡安全審查辦法》，對‘滴滴出行’實施網絡安全審查。”〔38〕值得注意的是，該公告使用了“維護國家安全”這一表述。通常情況下，網絡平臺出現問題多以泄露用戶隱私、違反市場公平競爭秩序等為由，極少牽涉國家安全層面。此次公告明確提及“國家安全”，事情嚴重性可見一斑。①檢索瀏覽國家互聯網信息辦公室發布的諸如《關于騰訊手機管家等84款APP違法違規手機使用個人信息》《國家網信辦指導有關地方網信辦依法查處違法違規網站平臺及賬號》《國家網信辦持續治理網絡生態頑疾集中查處一批違法違規色情、賭博和占卜網站》等訊息中，幾乎均是圍繞“用戶隱私”“黃賭毒”“違規失信”等問題展開，極少直接明示涉及“國家安全”問題。參見國家互聯網信息辦公室，http：／ ／www. cac. gov. cn／，2022年12月11日訪問。為此，對公共數據治理具有緊迫性。數據治理時需要把握的一個基本著眼點便是多中心治理主體的協作。〔39〕在公共數據“三權分置”視域下，將政府、公民、法人、其他組織均納入公共數據治理場域中來，構建由政府主導的多元共治格局。前述主體既是公共數據資源的提供者，也是公共數據治理的重要參與者、公共數據治理成果的享受者。

一方面，公共數據治理必須要由政府主導。首先，政府是公共利益的代表機關，是國家意志的執行機關。公共數據歸屬于國家所有，對公共數據的治理必須要有國家公權力的介入。其次，在諸多主體中，政府擁有強大的國家機器，能夠擔負起公共數據治理的主要職責。為有效發揮政府主導作用，第一，針對濫用公共數據，侵害國家利益，以及公民、法人、其他組織合法權益的，應當賦予政府限制或禁止該主體使用該公共數據的權力。因為國家所有的公共數據包含了國家對公共數據的處分權能，作為國家意志執行機關的政府應當有權依法決定該類主體在一定時間內禁止使用或者限制使用該種或該類公共數據。第二，為有效滿足政府主導的公共數據治理需要，建議政府建立專門機構或機關統籌負責數據治理工作，通過政府購買專業技術服務等方式，建立專、兼職相結合的治理隊伍。

另一方面，積極促動民眾等多元主體共同參與到公共數據治理中來。首先，公共數據同政府數據、政務數據之間存在密切聯系，公共數據資源的重要產生者包含了政府，為有效避免政府因“自己作自己裁判”而陷入“監管真空”的境遇，必然要引入其他主體參與其中。其次，隨著合作行政的興起，在治理現代化背景下，整合全社會力量解決社會問題，公私協力提升社會治理能力，改善治理效果是重要發展趨勢。〔40〕對公共數據的治理不能完全交由政府監管，傳統的硬法規制模式因滯后于網絡社會的發展而亟待變革〔41〕，需要引入市場主體、社會團體、公民個人等力量參與其中，不僅能夠監督政府行使公權力，規范政府對公共數據的治理，同時也能在一定程度上彌補政府在數據治理方面存在的專業短板。為有效推進多元主體參與到公共數據治理中來，需要建立健全申訴、投訴渠道，同時也有必要在立法層面明確公共數據侵權時的監督救濟渠道，比如鼓勵地方探索開展公共數據治理公益訴訟制度。

（三）健全“誰使用，誰保護”的數據保護制度

當前我國的數據保護制度主要是以《數據安全法》《個人信息保護法》等法律為核心構建起來的，仍舊存在諸多不足。一方面，對公共數據的保護側重在安全領域，所涉范圍相對狹窄；另一方面，保護義務主體集中在國家公權力機關、數據提供者，而缺少對其他主體的關照。對公共數據而言，應當建立健全“誰使用，誰保護”的數據保護制度。進一步而言，即誰使用該數據，誰就負有保護義務。同時，對公共數據的保護不應僅僅限于公共數據的安全以及個人信息的保護等方面，也應確保公共數據不侵害他人合法權益。

建立“誰使用，誰保護”的公共數據保護制度是將公共數據保護的整個邏輯鏈條無限延長，同時對保護的內容做進一步擴展，對公共數據治理具有積極作用。“誰使用，誰保護”的數據保護制度能有效破解公共數據使用過程中可能產生的“公地悲劇”現象以及公共數據未得到充分利用而生的“反公地悲劇”現象。20 世紀60 年代末，在總結前人研究的基礎上，英國經濟學家加勒特·哈丁在美國《科學》雜志上發表了“The tragedy of the commons”一文。在該文中，哈丁認為對于每個人都享有使用權的公共資源而言，將會不可避免地產生過度使用和枯竭的悲劇。〔42〕當然，公共數據作為一種特殊的公物，并不會因為無限次、重復使用而導致“公地悲劇”現象的發生。但“公地悲劇”理論的實質就是個人基于自利的理性，都試圖擴大自己的利益、降低自己的成本，無限地擴大社會成本，施加外部性于他人，這種個體的理性造成集體的非理性，這種集體行動最終導致了悲劇的發生。在公共數據開放、共享、利用過程中，部分掌握著公共數據的主體可能會基于商業利益等因素考量，不開放、不共享公共數據進而阻隔公共數據的價值發揮，產生“公地悲劇”。同時，也有可能因為保護力度不夠，公共數據未能得到充分利用，進而導致公共數據資源的閑置或利用不足，由此產生“反公地悲劇”。〔43〕“誰使用，誰保護”的公共數據保護制度能夠督促相關主體積極履行公共數據上下游的相關主體積極履行義務，有效緩解公共數據流通過程中可能產生的“公地悲劇”或“反公地悲劇”現象。

“誰使用，誰保護”的公共數據保護制度不僅應當明確使用主體積極履行保護義務，同時應當明晰使用主體在權益遭受侵害時尋求救濟的途徑，比如，探索公共數據侵權時的公益訴訟制度。在政府機關作為公共數據使用主體時，明確政府自身作為保護義務主體的同時，在公共數據保護領域探索人民檢察機關提起行政公益訴訟制度，明確人民檢察機關有權對政府利用不當，侵害國家利益、社會公共利益的情形提起行政公益訴訟。另外，就公民、法人或其他組織作為公共數據使用者時，在明確自身作為保護義務主體的同時，也要明確前述主體濫用公共數據時的監督渠道，比如允許公民、法人或其他組織等主體提起民事公益訴訟，適度拓寬適格主體范圍，或者明確向檢察院舉報的渠道，由檢察院支持有關主體提起民事公益訴訟。

（四）遵循“誰貢獻，誰受益”的利益分配原則

為了充分激發公共數據的價值，在保證公共數據為民謀福利的同時，也要充分尊重公共數據的市場屬性。盡管“公共數據”帶有“公共”屬性，但是這并不意味著否認公共數據的商業特質。尊重公共數據的市場經濟屬性、推動公共數據利用行穩致遠，需要建立“誰貢獻，誰受益”的收益分配原則，公共數據的原始數據提供者和二次、多次加工利用者都應當享有數據收益權。有必要明確的是，公共數據收益權和公共數據收益分配之間的關系。一方面，誠如前文所言，本文認為公共數據的收益權原則上應當是可以協商的，這有效地遵從了市場經濟運行規律，旨在解決的是“誰有權獲得收益”的問題。另一方面，在數據權屬協商過程中，遵循“誰貢獻，誰受益”的利益分配原則，按照貢獻多寡分配收益，同樣是遵循了市場經濟運行規律以及個體的理性，旨在解決的是“收益多少”的問題。可見，收益權和收益分配原則之間存在緊密聯系，但是二者之間仍舊存在差異，二者的側重點不同。公共數據的收益權雖然原則上可以協商處理，但也不能違背“誰貢獻，誰受益”這一基本原則，不能通過不合法、不合理的協商將貢獻較大的主體收益權予以剝奪或限制。當然，若雙方或者多方就收益的分配問題經協商后，意思表示一致、協議真實有效、且符合法律規定時，即便貢獻較大的一方獲益較少也應當是可以的。另外，本文所探討的收益分配原則是建立在公共數據收益依法繳納個人所得稅、企業所得稅等法定稅款后的利益分配原則。

為有效推動公共數據要素的流動，最大限度地激發公共數據的價值，有必要在公共數據的開放、共享以及利用等活動中堅持“誰貢獻，誰受益”的利益分配原則。比如，在公共數據開放過程中，應當建立適當的收費制度。有學者研究指出，若政府開放公共數據是為公共管理之需要，應當是無償的。〔44〕本文以為，無償不等于免費，為開放、共享公共數據所產生的必要成本費用依然應當收取。各地立法實踐中似乎有意回避公共數據開放、共享、利用等活動是否可以收費這一問題，比如《上海市數據條例（草案）》征求意見稿中曾明確“被授權運營主體使用市大數據資源平臺提供服務的，應當向平臺建設方支付相應的平臺服務費”，但在最終公布實施的《上海市數據條例》中卻并未出現該條款內容。公共數據開放、共享并不等于公共數據免費獲取，為促進公共數據要素合理流動，有必要明確公共數據在開放、共享、利用等活動中的收費制度，并遵從“誰貢獻，誰受益”的利益分配原則分配收益。建立公共數據資源的收費機制并不背離公共數據國家所有的制度定位，是更加契合市場經濟發展規律的制度設計〔45〕，也契合了黨和國家的政策方針。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》《中共中央、國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》等文件明確要求，健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制。

五、結語

公共數據作為一種重要的數據類型，在數字經濟社會發展中扮演著重要的角色。對公共數據的治理是促動公共數據要素依法、有序流動的強力舉措，是提升國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，對推動我國由數字大國邁向數字強國具有重要意義。對公共數據權屬問題的厘定是推動公共數據治理的邏輯起點，在公共數據的開放、共享、利用方面發揮著基礎性保障作用。然而，數據要素的出現強力沖擊了傳統的理論體系，傳統的財產權理論難以回應數據權屬問題。因此，對公共數據權屬的界定需要適應市場經濟社會的發展變化，突破傳統的財產權理論，將其視作一種新型“公物”，且作為財產權的客體而存在。同時，為有效推動公共數據治理，宜將公共數據上的財產性權益分為所有權、使用權、收益權三項具體權利，并由此構建公共數據的具體治理規則。具體而言，一是通過立法的形式明確規定公共數據權屬問題；二是將公共數據資源的提供者、公共數據治理的重要參與者、公共數據治理成果的享受者等主體均納入公共數據治理場域中來，構建由政府主導的多元共治格局；三是健全完善數據保護制度，有效應對公共數據使用過程中可能產生的治理難題；四是明確公共數據收益的分配原則，推動公共數據利用行穩致遠，實現公共數據的可控、可用、善用。當然，除了本文所探討的公共數據權屬問題及其治理規則之外，公共數據本身尚有諸多迷霧有待進一步開釋，比如公共數據的內涵界定、公共數據資源獲益后的稅費繳納制度構建、公共數據資源的使用規則設計、數據交易規則體系構建等內容，都還有待進一步深入探討。