關于云南設立土壤污染防治基金的探索和思考

王 靜，魏 恒,，和麗萍，李敏敏，崔燦文，姚紅勝，唐 嫚，于 泓

（1. 昆明理工大學環境科學與工程學院，云南 昆明 650500；2. 云南省生態環境科學研究院，云南省重金屬污染控制工程技術中心，云南 昆明 650034）

1 土壤基金設立的背景和政策依據

土壤是人類生存和經濟社會發展的物質基礎，土壤環境質量是社會關切、人民群眾關心的重點，它關系到糧食安全、民眾健康和可持續發展。工礦企業和農業生產等人類活動造成污染物在土壤中長期積累，造成中國土壤污染狀況不容樂觀，是亟需解決的重大環境問題。實施污染防治項目是最直接有效的途徑，但土壤項目實施資金需求量大，目前主要依賴財政資金，存在需求量與有限的財政資金量之間的矛盾，亟需引入其他穩定的資金渠道。土壤污染防治基金作為創新的資金擴充渠道，其設立意義重大。2019年施行的《土壤污染防治法》中對我國土壤污染防治從法律層面提出了更高更嚴的要求，其中第七十一條明確，加大資金投入力度，建立土壤基金制度。并明確基金主要用于農用地、污染人或土地使用人無法認定的土壤污染管控和修復。2022年施行的《云南省土壤污染防治條例》第四十七條也明確提出省級土壤污染防治基金的設立。2020年1月財政部等多部聯發的《土壤污染防治基金管理辦法》（財資環〔2020〕2號）中第七條鼓勵土壤污染問題較多并且有能力、有條件的省市設立基金，積極探索基金運營有效模式和回報機制；此外在第八條中明確，中央財政將通過專項資金對辦法出臺后，一年內建立基金的省予以傾斜支持[1]。無論從云南的實際需求，還是從國家法規政策的引導鼓勵來看，探索設立土壤基金是未來土壤污染防治的大趨勢。

2 國內研究綜述

近年來國內許多學者已對建立土壤污染防治基金提出了一些思路與建議。藍虹、馬越（2014）指出我國土壤污染修復資金需求巨大，需要政府性資金支持，進一步建立政府性土壤修復基金[2]。高彥鑫、王夏暉等（2014）提出“受益者付費制度”，進一步拓展修復資金的來源途徑[3]。沈綠野，趙春喜（2015）針對我國污染防治資金來源不足的問題，借鑒超級基金制度提出了資金來源的想法，包括財政資金、環境稅、追討的污染治理費用、捐贈等[4]。李云生、王浩等（2016）提出政府資金由投入項目轉為建立土壤污染防治基金，并募集社會資本，委托專業機構進行基金管理，實現保值增值、滾動放大、持續投入[5]。閆海、張馨予（2016）指出土壤基金在“誰污染、誰治理”的基本框架下，由污染者承擔主要支出，財政支出和社會資本參與的資金為補充，形成較為穩定且可持續的資金來源，并建議成立土壤修復基金管理中心對其進行規范管理[6]。鄢斌（2017）建議《土壤污染防治法》應明確基金制度，對土壤污染防治基金制度進行規定，以減輕土壤污染預防與治理的經濟成本[7]。董戰峰、璩愛玉等（2018）等總結其他國家土壤基金的重要經驗，對我國土壤污染防治基金設計提出構想，并對基金設立提出相關建議[8]。

2019年1月施行的《中華人民共和國土壤污染防治法》中規定建立土壤污染防治基金制度，但規定較原則，沒有提出具體設立方式，為此國內學者針對基金管理、運營和監督等提出細化建議，加速推進設立基金。毛顯強、湯維等（2018）建議出臺土壤基金的建立和使用規范，引入社會資本等第三方參與，并為第三方治理企業給予稅收減免、優惠貸款等支持，解決資金瓶頸問題[9]。劉欣（2019）認為污染場地土壤修復需要大量資金，任何國家無法僅依靠財政資金來解決這個實際污染問題，構建多元化籌資途徑是國際趨勢[10]。張雨（2019）認為建立土壤基金可以緩解資金短缺的壓力，基于基金內涵的豐富性和延展性，有益于整合現有資金制度的政策[11]。周若冰（2020）提出土壤基金需要配套相應制度，通過污染信息收集、評估危害程度、應急措施、生態補償等功能，實現基金資金的高效[12]。錢蓉莼（2020）提出基金縱向和橫向兩方面結構的完善，財政資金及基金中的農用地專項資金用于農田環境保護和污染治理，基金中其他來源資金用于建設用地的想法[13]。

3 云南土壤環境保護的基本情況

3.1 土壤環境狀況不容樂觀

由于土壤污染具有不直觀和隱蔽性，且修復需投入的資金過高，長期以來土壤污染問題沒有得到足夠的重視。近些年通過土壤污染詳查顯示，中國土壤污染問題突出，土壤環境總體不樂觀，部分地區土壤污染較為嚴重[14,15]。云南作為重要的有色金屬產地，在開采和加工過程中含有污染物的粉塵沉降、冶煉廢水排放和土法冶煉等情況，加劇了區域性的土壤環境問題，需要引起高度重視。

3.2 云南省級資金的分配規則

因云南省環境保護資金的分配規則，土壤項目存在無法穩定獲得省級資金支持的可能。2014年開始云南省將5項污染防治資金進行整合，形成云南省級環境保護資金，采用競爭立項進行分配以解決環保資金分配零星分散、碎片化問題，項目通過一系列評審進行分配。因此土壤類項目需要與九大高原湖泊類、流域保護類云南省重點項目進行競爭。土壤類項目在競爭機制中處于劣勢，因此土壤項目無法穩定獲得省級資金支持。統計“十三五”期間資金分配情況，土壤類項目獲得1.39億元，如圖1所示占省級環境保護資金的8%。

圖1 “十三五”期間省級環保專項資金用于土壤占比情況

3.3 土壤污染防治資金的構成和缺口

資金構成方面，根據云南省公開的污染防治資金進行統計，“十三五”期間云南省共投入中央水、土、大氣和農村環境整治等污染防治資金和省級環境保護專項資金共106.8億元（中央資金77.6億元，省級資金29.2億元）。中央土壤污染防治專項資金方面，共下達云南省25.27億元，如圖2所示占中央污染防治資金的33%。如圖3所示，2016年5.98億元，2017年6.46億元，2018年2.93億元，2019年7.08億元，2020年2.82億元，“十三五”期間中央資金變動較大。省級環保專項資金方面，云南省級環保專項資金安排1.39億元用于支持云南省土壤污染防治項目建設及開展“土十條”考核重點工作。如圖4所示，2018年0.29億元，2019年0.74億元，2020年0.35億元。從“十三五”期間中央和省級資金投入可看出，土壤項目資金支持存在較大波動。

圖2 “十三五”期間中央土壤污染防治資金占比情況

圖3 “十三五”期間中央污染防治資金投入情況

圖4 “十三五”期間省級環保專項資金投入情況

資金缺口方面，根據2020年初統計，自2018年土壤污染防治中央項目儲備庫建設以來，云南省累計儲備了227個土壤污染防治項目，資金總需求約100億元，其中申請中央資金約70億元，按照生態環境部項目儲備庫建設的相關要求上報，申請入中央土壤污染防治項目儲備庫，根據生態環境部反饋云南省共計93個項目成功入庫，項目總投資約34億元，申請中央資金約28億元。2018年中央資金支持項目儲備庫中項目22個，支持資金2.7億元；2019年中央資金支持項目儲備庫中項目14個，支持資金1.4億元。從中央項目儲備庫來看，土壤污染防治資金仍然有較大缺口。

4 設立基金面臨的困難

4.1 基金制度的頂層設計還不夠明確

《土壤污染防治法》在第71條提出省級政府設立土壤基金，但沒有具體建立的指導。后續《土壤污染防治基金管理辦法》出臺，對基金審批、管理模式、運作模式等有相關規定，但基金市場運作方式等關鍵內容尚未明確[16]。

4.2 公益類項目投入和基金保值增值之間的矛盾

《土壤污染防治基金管理辦法》中明確的用途包括農用地、污染人或土地使用人無法認定的土壤污染管控和修復，此類型項目主要是公益性質，很難給基金帶來收益?？赡艹尸F出使用范圍限制了基金收益，收益不足又限制了基金保值增值的尷尬局面。

4.3 地區經濟差異造成基金設立條件不同

按照2021年6月財政部印發的《土壤污染防治資金管理辦法》（財資環〔2021〕42號），資金可以支持如設立土壤污染防治基金等改革創新[17]，基金的啟動資金來源包括部分中央資金、省級財政和社會資本。其中社會資本作為最重要的資金補充，是基金發展的關鍵。但不同省份的經濟狀況和土地價值不同，造成基金設立的條件差異較大。經濟越發達，土地價值越高，基金設立條件越成熟；欠發達地區的土壤污染進一步降低了土地利用價值，污染土地開發成本過高，無法吸引社會資本。云南省財力狀況與發達省份差距明顯，云南財力緊張給專項資金設立帶來了較大困難。

5 設立基金的思考與建議

5.1 參考已有模式

5.1.1 國內經驗

2020年11月湖南省設立首支總規模12億元省級土壤污染防治基金，首期規模3億元，其中湖南省財政出資0.9億元。隨后江蘇省、吉林省、山東省、江西省也相繼設立基金，其他省采用的模式對云南具有較大借鑒意義。通過探索將財政資金由“撥款”轉為“投資”，實現治理資金從一次性撥款到持續滾動的轉變，進一步提高土壤污染防治資金使用效益。2020年12月，江蘇省土壤污染防治投資基金目標規模20億元，其中江蘇省政府投資基金認繳出資6億元，采用母-子架構運作，通過江蘇省政府投資基金直接出資設立或參與子基金的方式對規定的投資領域內項目進行直接投資，帶動社會資本共同參與，發揮引導和撬動作用。江蘇省基金的投資項目比例、投資限額、投資限制、收益分配和激勵機制等規定值得借鑒。例如，子基金收益門檻為5%，各出資人同股同權，按照“先回本，后分利”方式分配投資收益。政府投資基金出資部分的超額收益，可根據相關規定向其他出資人給予適當讓渡。給社會資本提供了激勵機制，鼓勵社會資本的投入[18]。吉林省土壤基金總規模為3~5億元，存續期8年，由省財政廳、省生態環境廳共同管理，委托吉林省股權基金投資有限公司下屬子公司運營[19]，吉林省基金的運營管理模式值得借鑒。2021年12月，山東省財政廳、生態環境廳等五廳聯合印發了山東省土壤污染防治基金的管理辦法，明確了基金由省級財政發起，社會資本出資參與，遵循“政府引導、市場運作、公開公正、安全高效”的原則，采取市場化的方式運作，山東省土壤污染防治基金首期規模不少于3億元。此外，管理辦法還對基金的設立、管理運作、風險控制與監督管理等內容進行了規定[20]。2022年1月江西省在其現代產業發展引導基金的框架下成立了江西省土壤基金，按照“政府引導、市場運作、專業管理、風險管控”的原則管理運營，鼓勵社會資本加入。基金目標規模10億元，第一期規模1.4億元以上，由江西省華贛環境集團有限公司出資0.9億元、省財政出資0.5億元牽頭發起設立?；鸸芾磙k法對投資期限、運作模式、決策機制、退出機制、多元投資方式等進行了規定。其中，基金收益規定在扣除管理費、債務、任何必要的稅費和準備金后，按照“先合伙人本金、再門檻收益、后超額收益”的順序進行分配[21]，對云南具有參考意義。

此外，我國臺灣地區2000年公布實施《土壤及地下水污染整治法》，是國內推行土壤保護基金最早的地區，其中一些做法值得借鑒：對土壤及地下水污染整治基金的設立、基金用途、來源等做出相關規定，并單獨設置隸屬于環保部門的基金管理部門。之后我國臺灣地區頒布了一系列配套措施來保障土壤及地下水污染整治基金的運行。借鑒美國超級基金，臺灣地區基金的追償制度避免出現基金替責任人買單的情況，此外還采用了以獎代罰的制度，給予購買環境損害責任險、投入污染防治設備或工程的企業獎勵（最高抵扣25%整治費用）[22]。基金結合后期運行情況，對相關規定多次修改完善。

5.1.2 國外經驗

美國、德國、日本和荷蘭都設立有土壤基金，均具有各自的特點。美國超級基金建立于1980年，是目前較為完備的土壤污染防治基金制度。超級基金的主要目標包括一是通過污染場地治理保護人體健康和生態環境；二是確保污染責任人支付治理費用；三是讓社區參與到超級基金的治理過程中來；四是將超級基金的場地恢復到生產性使用[23]。荷蘭SUBAT基金資金來源從石油行業擴展到其他污染行業，通過污染企業繳納環境保險，保障荷蘭土壤基金的資金來源穩定。德國土壤保護基金對于找不到責任主體或主體不明確的情況，可以采用先墊付費用的方式，用于土壤環境預防保護、污染土壤的調查和評價等工作，以避免長時間的訴訟或尋找責任方延誤修復治理。日本土壤污染對策修復基金制度進一步擴寬責任人范圍，規定土地所有人和污染者均需要對污染土地進行治理，此外土地所有人有權向污染者索要治理費用，無法認定污染者時可以根據《土壤污染對策法》申請土壤污染對策修復基金或者稅收優惠。

美國超級基金作為規模最大、歷史時間最長的土壤污染基金之一，對其近五年的公開數據進行分析。根據美國環保署的公開信息，2016年至2020年的支出方面，超級基金的特殊賬戶（Special Accounts）總計支出14.17億美元（圖5）。

圖5 2016—2020年美國超級基金支出情況

2016—2020年的基金收入方面，通過超級基金執法（Enforcement Instruments），超級基金收入總計38.95億美元，并向潛在責任方開出總計4.898億美元的賬單，潛在責任方償還6.27億（圖6）。

圖6 2016—2020年美國超級基金收入情況

從美國超級基金2016—2020年的收支情況分析，總收入約為49億美元，總支出約為45億美元，五年間基金收入略大于支出，基金發展可持續。此外，美國環保署通過收集632個恢復生產性用途的超級基金場地超過9900組經營數據，統計出2011—2020年期間國環保署在這些場地上累計支出了157億美元，而這些場地的經營活動已經產生至少3940億美元（通脹調整后）的銷售額，是支出金額的25倍以上[23]。因此通過基金支持污染場地的修復再利用，衍生的經濟效益十分客觀。

5.2 結合云南實際

因為云南省級環境保護專項資金以競爭立項的方式分配，建議省級資金可以傾斜對土壤污染項目進行支持，鼓勵更多土壤項目進入評審，對土壤項目上報進行指導，評審中給土壤類項目給予一定加分。此外，參考云南九大高原湖泊引入第三方參與的治理模式和國家綠色發展基金的籌建模式，積極鼓勵云南省16個州（市）、各大銀行和有實力的企業共同出資參與，推進基金的啟動建設。

5.3 拓寬資金渠道，鼓勵社會資本加入

進一步整合資源，拓寬資金渠道，不斷創新投入方式，通過建立以公共財政投入為引導的平臺，社會資本廣泛參與，多渠道投資的土壤污染防治投入機制。建議將每年固定比例的中央土壤資金、申請設立的專項資金、農用地轉為建設用地的部分“土地出讓金”，污染場地修復后土地收益，銀行出資，社會資本出資，其他環境保護相關基金，捐贈收入，基金利息收入等作為基金的來源。此外，要積極保障社會資本的合法合理收益，基金設立初期用于公益性無收益項目時，財政資金可以出資，為基金構建和運作提供支持。財政資金的超額收益部分可通過“超額收益適當讓渡”的方式，作為社會資本的獎勵收益，進一步鼓勵社會資本加大投入，引導基金規模持續擴大。

5.4 實現基金總體保值增值

基金堅持市場化運作，實現自我收支平衡，在保證農用地土壤污染防治、偏遠地區污染較重地塊等無收益或低收益類項目的基礎上，積極探索投入高收益技術產業類項目，實現高低收益項目搭配。對于土壤污染防治技術產業類項目在充分調研的基礎上，可以打破地域限制，對省外高新環保技術產業進行投資，從而利用此類項目的高收益分攤公益類項目的支出，實現基金總體保值增值、滾動放大的需求。

5.5 完善管理制度，建立評估機制

土壤污染防治基金需要建有一套完備的管理辦法，涵蓋運營管理、績效考核、收益分配和進入退出機制等一系列措施，管理好基金資金的每個環節?；疬\營由專業投資機構負責。建立有效的評估機制，定期對基金的使用情況進行評估和監督，確?；鸬氖褂梅舷嚓P法律法規和政策要求。構建獎懲分明和可持續運行的架構體系。根據審計結果落實獎懲措施，對績效不達標的項目酌情扣減后續資金，績效完成優秀的地區和單位的后續項目可優先考慮支持。

5.6 加強宣傳，鼓勵公眾參與和監督

建議通過宣講培訓、印發宣傳手冊和媒體宣傳等多種方式，普及土壤污染防治相關知識，提高公眾對土壤環境保護的認知。征求公眾對土壤基金設立的意見，發揮公眾的智慧。鼓勵公眾通過捐款、投資等手段參與土壤基金。土壤污染防治基金需要遵循科學、合理、透明和公正的原則，基金的運營接受公眾的監督，確?；鸢l揮實效，避免出現濫用的情況。

5.7 推進試行，動態修訂

從云南土壤污染防治的實際需求出發，建議可以先出臺試行，參考其他地區的經驗，后期根據執行情況動態調整管理和運營模式。大膽創新，敢于試錯，積極修正，探索建立一套科學有效的云南土壤污染防治基金體系。