地下空間開發中的生態環境損害賠償制度研究

佀耀耀

（貴州大學法學院，貴州 貴陽 550025）

0 引言

隨著“三步走”戰略的推進，經濟社會的快速發展極大地推動了我國城鎮化的速度和進程。在這一過程中，人與人、人與土地之間的矛盾不可避免的出現，其中較為凸顯的一個問題就是地下空間開發中的生態環境損害賠償問題。

地下空間是指地表面下通過人工開發建設或自然因素形成的空間，本質屬于自然資源的范疇。法學意義上的地下空間是指將其作為法律關系中權利和義務所指向的對象，即法律關系的客體。由此，地下空間可定義為：地表以下用于城市建設和發展，并受法律規范調整的一種自然資源。對于地下空間開發利用中生態環境權益保護的問題，我國現行政策與法規并未做出足夠的回應。2001年住建部頒發的《城市地下空間開發利用管理規定》指出“城市地下空間的規劃編制應注意保護和改善城市的生態環境”以及在“城市地下空間的工程管理”、“罰則”章節中較為寬泛的規定“違反城市地下空間的規劃及法定實施管理程序規定的，由縣級以上人民政府城市規劃行政主管部門依法處罰”。這種宣示性條款[1]，雖然顯示出地下開發中生態環境保護的價值取向，但在本法第31條列舉式條文中，對城市地下空間開發利用中的生態環境權益救濟的具體方式及路徑卻未提及。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，正式提出了生態環境損害賠償制度的建立，將涉及人身傷害、個人及集體的財產損害賠償則劃入了侵權責任法規制的范圍之內。從損害救濟的整體視角來看，地下空間開發利用中的生態環境權益似乎在民事、行政及刑事責任領域得到了完整的保障，但由于地下開發中的生態環境損害賠償制度和相關立法的空缺，如缺少權利主體、環境影響評價機制、司法救濟等制度的規范設計，對實踐中相關權益的保護造成了不利影響。

理論界也對這一問題保持著長期的關注，如有學者通過歸納和比較分析的方法總結了現行法律法規中對于地下空間的立法現狀，認為現有的規范和約束城市地下空間開發利用的法律法規一般覆蓋范圍小、法律效力低，而且不同法律法規之間還存在內容上的沖突，影響了城市地下空間權益的保障[2]。也有學者結合當下我國的實際狀況，提出我國應當在社會公眾中樹立大生態損害賠償觀，在城市地下空間開發利用過程中的生態損害賠償制度中確立預防為主、全面賠償的原則[3]。這些觀點具有一定的借鑒意義，但縱觀理論界的學術成果，現有研究仍缺乏對地下空間開發中的生態環境損害賠償制度全面、系統的研究。基于此，本文試圖從公私法的交融的雙重視角對地下空間開發中的生態環境損害賠償規則進行審視，在對比域外相關制度的基礎上，從多重維度提出完善我國地下空間開發中的生態環境損害賠償制度的對策建議，以期為破解地下空間開發過程中如何對生態環境權益進行救濟的難題提供理論支撐。

1 我國地下空間開發中的生態環境損害賠償制度的現狀分析

1.1 公法視角下地下空間開發中的生態環境損害賠償制度

借助“北大法寶”法律文本的檢索功能，本文以“地下空間”為關鍵詞，共檢索得到357條結果。除去有關批復、通知和與本文主題無實質關聯的規范性文件，最終得到21個立法文件。詳情見表1。

表1 地方立法中關于地下空間開發利用的生態環境損害賠償條款（節選）

對以上立法文件分析可知，地方立法中對地下空間開發利用中可能產生的生態環境損害賠償制度近乎空白。如《長春市城市地下空間開發利用管理條例》第25條第2款規定，地下空間建設項目的施工，應當采取有效措施，防范和減少干擾正常的交通和生活秩序，不得損壞現有建（構）筑物和地表地貌及相關基礎設施，如有損壞應當及時恢復。《青島市地下空間開發利用管理條例》規定建設單位避免對相鄰建設用地使用權人造成損害。這些規定對于地下空間開發中生態環境損害賠償和救濟缺少實際意義。究其原因，筆者認為這一現象與作為上層位階的《城市地下空間開發利用管理規定》中的關于開發過程中的生態環境權益損害賠償的原則性規定存在著關聯[4]。如《城市地下空間開發利用管理規定》第20條規定，工程的施工應盡量避免因施工干擾城市正常的交通和生活秩序，不得破壞現有建筑物，對臨時損壞的地表地貌應及時恢復。

而反觀與地下空間開發利用過程中有關的單行法，在生態環境損害賠償層面也未建立起完備的損害賠償制度體系。如《水污染防治法》第2條雖然在適用范圍上將地下水體的污染防治納入到了本法的調整范圍內，但對于第85條（1）~（9）項列舉的違法行為，該法仍然以縣級以上地方人民政府環境保護主管部門責令停止違法行為、消除污染、限期采取治理措施、處以罰款和代為治理的方式進行救濟。《土地法》中第68條規定縣級以上人民政府自然資源主管部門履行監督檢查職責時，發現存在著土地違法行為，構成犯罪的，應當將案件移送有關機關，依法追究其刑事責任；不構成犯罪的，應當通過給予行政處罰的形式進行監督管理?！肮ㄅc私法本身不因融合性社會治理模式而失去各自的邊界融為一體”[5]，公法層面對于生態環境損害賠償范圍、賠償義務主體等制度規范的缺失，會導致實踐中主張生態環境損害賠償的困阻。如2015年天津濱海新區瑞海公司危險品倉庫發生爆炸后，當地政府、中國氣象局、世界氣象組織和國際原子能機構北京區域環境緊急響應中心迅速采取措施進行規避。而對于這一事件的的應急處置費用一直由政府負擔，顯然有悖于環境侵權立法中的受益者負擔原則。

1.2 私法視角下地下空間開發中的生態環境損害賠償制度

以民法典為主要代表的私法領域，對地下空間開發中的生態環境損害賠償問題也缺少相應的制度規范。

自2015年開始，我國在部分省市開展了生態環境損害賠償制度的改革試點工作，對改革之前生態環境損害賠償領域存在的法律規定缺失、賠償主體不明確、評估規范不健全、索賠途徑不暢通、資金管理機制未建立等諸多困局進行探索和規制[6]。在這一時期，對生態環境造成損害的侵權人往往只需承擔行政和刑事責任，囿于請求權主體的特定性，企業的違法行為基本無須承擔民事賠償責任，從而引發了“企業污染、群眾受害、政府買單”的境況[7]。對于這些在地下空間開發過程中的生態環境權益保護工作中的法律依據缺失、違法成本低、難以暢通有效的開展生態環境損害賠償等事宜，2017年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》，該方案規定自2018年1月1日起，在全國范圍內試行生態環境損害賠償制度。在各方的共同推動下，制度改革取得了成效，初步構建起了生態環境損害賠償制度。而后，生態環境損害賠償制度也在《民法典》中得到立法的確認。在民法典頒布以前，侵權責任法中規定了對于污染環境的損害侵權責任。民法典的出臺，突破了我國民事環境侵權責任領域一直堅持的補償性賠償原則[8]，在第1232條規定了，“侵權人違反法律規定故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償”。這些涉及生態環境治理與資源保護的法律條款，為維護公民平等享有生態環境權益，保障生態公正，具有重大的現實意義。

作為自然資源保護要素，私法視角下地下空間的生態環境損害救濟力度仍較為薄弱，集中體現在以下幾個方面：①地下空間開發中生態環境損害賠償范圍不明確。在2017年海德公司案件中，在受損環境自然恢復的情況下，泰州市中級人民法院判決污染者同時承擔修復費用和賠償期間損失，后在二審法院在司法說理中將相關數額統稱為生態環境損害，不再稱之為修復費用，回應了原告提出的“生態環境服務功能損失費用已包含在修復費用里，索賠屬于重復主張。”的上訴理由。對此有學者指出《民法典》第1235第1項中的 “生態環境受到損害至修復完成期間”能夠擴大解釋為涵蓋 “生態環境受到損害至自然恢復期間”[9]。民法典1235條采完全列舉的方式，明確規定了生態損害賠償的范圍，但是綜合《生態環境損害賠償規定》及《環境民事公益訴訟解釋》來看，這一規定在實踐中存在一定的多義性，可能導致法院在判定生態環境服務功能損失、修復費用等賠償責任時出現偏差。此外，民法典采完全列舉的方式規定的環境侵權損害賠償往往難以覆蓋現實需要，如上述瑞海公司環境污染案件中應急處置費用是否能夠納入民法典1235條第5項所列“防止損害的發生和擴大所支出的合理費用”，其內涵需要明確。②地下空間開發中權利救濟的路徑不完善。雖然能夠從侵權責任的思路出發，進而通過私力救濟與公力救濟形成的“二元救濟模式”對地下空間開發利用中的生態環境損害進行規制，但在這種規范徑路下存在著以下弊端。一是私主體主張權利的現實困境。對于地下空間開發利用過程中的生態環境損害，其形式的隱蔽性往往讓被侵權人難以感知，從而使得侵權法視野下生態環境損害的被侵權人作為個體缺少主張權利的舉證能力。而間接侵權人由于沒有意識到自身權利受損或者基于其他因素，也缺少權利主張的意愿。二是政府的監管職能發揮不暢。在實踐中，行政機關的監督及管理發揮著重要作用。如2022年貴州省生態環境保護委員會辦公室發布的生態環境損害賠償改革典型案例中，遵義市某環保公司違法排放滲濾液生態環境損害賠償案、黔西南州某燃氣公司油罐車側翻油品泄漏生態環境損害案件。在現行立法中，行政機關及有關主管部門的監督管理作用大多體現在工程建設、施工的環節，主要以工程安全為考量。而當開發利用中的生態環境損害程度低于公民可以知曉的程度或私主體放棄主張相關權利時，行政機關的救濟無疑是唯一的救濟途徑。二元救濟模式下權利主體之間的“信息壁壘”會導致行政機關的監管作用發揮不足，亟需立法中做出回應。

2 域外地下空間開發中的生態環境損害賠償制度探究

2.1 美國的地下空間生態環境損害賠償制度

美國作為典型的英美法系國家，其生態環境損害救濟制度由普通法與制定法共同規定。在權利請求主體方面，美國環境權益相關立法繼承了古羅馬法中的國家親權原則和信托原則，并據此制定了國家和公共機構作為生態損害原告資格的規定。公共信托原則承認各州的公民對其轄區內的可航水體與土地享有生態環境權益[10]，國家親權原則則承認國家對轄區內的生態環境權益享有利益損害的賠償請求權資格。在生態環境賠償范圍方面，美國在立法中確立了全面賠償原則。其中包括生態環境修復費用、生態環境損害評估費用和過渡期間功能損失補償費用三大部分。在損害認定規則方面，美國《綜合環境反應、賠償和責任法》（CERCLA法案）確立了生態環境損害賠償專業化評估機制，并在美國內政部規則（DOI規則）中進行了細化。該生態環境損害評估程序主要分為預評估階段、評估計劃階段、評估階段和評估后階段四個步驟。通過設立專業的評估機構以及科學的評估規則，按照特定的生態環境損害評估程序對損害結果進行專業性的評估。

2.2 歐盟及有關國家的地下空間生態環境損害賠償制度

歐盟各國在討論現行環境民事責任體制后突破了傳統侵權責任法的觀念，首次提出了“環境損害”的概念。并且在《環境民事責任白皮書》（下稱《白皮書》）中明確將損害劃分為環境損害和傳統損害，指出“如果損害是通過對環境有危險的活動所造成的，或是通過環境所導致的損害的這種后果所造成的”[11]，法律就應將其納入環境損害的范圍。《白皮書》還確定了環境損害適用的歸責原則，即嚴格責任原則和過錯原則。此外，在司法訴訟過程中，歐盟立法還構建了一套環境民事責任訴訟程序的制度。如由法律或法院設立的特定機構作為原告進行訴訟的程序、環境公益訴訟制度、“禁止令”等訴訟輔助程序。歐盟各國還以立法的形式規定了鼓勵相關金融經營者發展金融安全保險業務。這種通過引入市場機制的做法，使經營者能夠用金融擔保的形式獲得環境損害發生時賠償巨額費用的資金渠道，后來這種機制發展為了環境保護基金制度和生態環境責任保險制度。

日本將由于人的活動或其他事業活動在相當范圍內產生的水資源、大氣、土壤等污染稱為“公害”[12]。日本的生態環境損害救濟體系主要是由公害控制法、公害防止事業法、公害救濟法構成，具有明顯的“預防為主”的價值追求。公害控制法主要是起到預防的作用，即從源頭上降低公害的形成，如《大深度地下空間公共使用特別措施法》對地下設施的建設標準做出了明確規定；公害防止事業法主要是防止對生態環境污染造成復合公害，即防止損害的進一步擴大；公害救濟法是對地下生態損害進行救濟的制度，其主要目的是化解因公害而引起的矛盾和糾紛。在環境損害賠償范圍方面，日本以“四大公害訴訟”為開端，在環境損害賠償訴訟中逐步確立起“包括請求”的方式[13]，即原告享有人身、財產損害賠償請求權，還可請求賠償包括環境在內的一切損失，樹立了全面救濟受害人的原則。

2.3 域外地下空間開發中生態環境損害賠償制度的啟示

以上對域外地下空間開發中生態環境損害賠償制度的梳理和總結，對完善我國地下空間生態環境損害賠償制度具有以下啟示：①地下空間生態環境損害賠償立法應貫徹“全面救濟受害人”理念。日本在環境侵權損害賠償訴訟中通過“包括請求”方式，將受害人今后的可能過正常人生活的訓練費、照料費和地域復活的損害賠償納入受害人訴訟請求的范圍，是“完全救濟受害人”理念的具體展開[14]。樹立全面救濟的原則，在一定程度上可以緩解當事人因地下空間生態環境侵權損害的隱蔽性導致的索賠困難，也有助于克服我國環境侵權訴訟中同質賠償導致救濟力度不足的缺陷。②地下空間生態環境損害賠償范圍需要進一步明確。從國外實踐來看，地下空間環境損害賠償與救濟制度在不同屬性的法領域進行了明晰化的規定。合理適度的侵權損害賠償范圍能夠有效預防和約束環境侵權行為，也能對生態環境權益進行及時補救，這對解決我國在地下空間開發中生態環境損害賠償制度中存在的規制不足、界定不清等問題具有借鑒意義。③地下空間生態環境損害賠償需要引入社會化救濟措施。鑒于地下空間生態環境損害具有的整體性和公眾性，應當通過必要的制度設計在地下空間生態環境損害賠償救濟中引入社會力量。特別是在民法典秉承最嚴格制度保護生態環境之意旨，推出“生態環境損害懲罰性賠償”條款的當下，社會化救濟措施將有助于糾紛的實質化解和及時有效的修復受損害的生態環境。如美國通過在環境訴訟中賦予公共機構和國家損害賠償請求權，歐盟各國在地下空間建設中的環?；鸷拓熑伪ｋU制度。

3 地下空間開發中生態環境損害賠償制度的完善路徑

3.1 擴大公民的實體權利范疇

基于地下空間開發中生態環境損害的封閉性和不可視性，筆者認為可通過擴大公民的實體權利范疇加以應對，具體有以下兩種路徑。其一，應當擴大社會公眾對于地下空間開發利用中生態環境利用信息的知情權。地下空間開發利用過程中，即使在行政監管部門的監督下，開發單位受到利益動機的驅使往往會最大程度的保障自身利益，進而較少的披露或者不披露對生態環境造成污染或危害的信息。盡管我國理論界在公民環境權應否在立法中予以明確的問題上尚未達成一致意見[15]，但知情權作為一項政治民主化的一種必然要求和結果，在地下空間生態環境損害賠償制度中應當得到充分的保障。其二，為公民的環境損害賠償請求權提供制度保障。根據前文所述，地下空間開發利用過程中因涉及地下水、震動噪聲、大氣污染等生態環境保護問題，具有著普通人難以感知和量化的隱蔽性。筆者認為，可以參考日本環境侵權訴訟中“包括請求”的方式適當擴大我國環境案件起訴主體的賠償請求權，將有助于提高全面救濟受害人的力度，并避免環境侵權案件損害賠償不完全、訴訟長期化等弊端。

3.2 建立地下生態環境損害責任強制性保險制度

地下生態環境損害責任強制性保險制度是指保險公司對建設者在地下空間開發中造成的生態環境權益損害，在責任限額內予以賠償的強制性社會保險。隨著地下商場、軌道、軍工設施等地下空間利用途徑的不斷出現，地下空間生態環境損害問題日趨突出。在這樣的經濟和社會背景下，建立地下生態環境損害責任強制性保險制度可將地下空間生態環境損害的風險轉嫁給保險公司或投保人共同承擔[16]。上述歐盟各國采取的環境基金和生態環境責任保險便包含了對地下空間生態環境損害的賠償。一方面，地下生態環境損害強制性社會保險制度能夠及時救濟和恢復遭受損害的生態環境。另一方面，通過建立地下生態環境損害社會保險制度，可以將部分地下開發生態環境損害風險轉移到保險人，在這種風險分配模式下，保險人必然對被保險人的施工資質及內容進行必要的審查，從而強化第三方組織對地下空間開發利用過程中的監督作用。在地下生態環境損害責任強制性保險賠償范圍方面，筆者認為不僅應當包括開發地下自然資源引起的人身、財產損害賠償，還應包括由此導致的生態環境期間或永久功能損失、修復費用和應急處置的費用等?？紤]到地下空間自然資源損害實際發生的滯后性，地下生態環境損害責任強制性保險期間也應進行一定的拓延。

3.3 建立地下生態環境損害專門化評估機制

由于地下空間開發利用過程中的生態環境損害不同于一般意義上的污染事件，建立地下生態環境損害專門化評估機制，將有助于環境損害的準確量度，從而為損害賠償、環境修復等救濟提供可靠的數據支撐。在地下空間生態環境損害評估標準方面，實踐中主要依據《突發環境事件應急處置階段環境損害評估推薦方法》和《環境損害鑒定評估推薦方法》等文件，但對于空氣、地表水、土壤等環境要素，各地區在實踐中并未形成統一的標準。當前，行政機關在處理地下空間生態環境損害案件時主要依靠自行勘察而做出判定，但行政機關并非專門化的地下空間生態環境損害專門化評估機構，這種依靠行政機關進行評估的處理方式難以對地下空間生態環境損害賠償做出精確地量化。另外，行政機關由于缺少法定的評估程序，在生態環境損害評估過程中面臨著規范性約束不足的質疑，最終導致產生公平、公正的問題。因此，建立地下生態環境損害專門化評估機制，將有助于地下空間環境權益糾紛的實質性化解。

3.4 完善相關訴訟規則

地下空間開發過程中生態環境損害的救濟在訴訟程序上主要由環境民事私益訴訟和環境公益訴訟組成，而司法實踐中相關主體主張權利時的困難主要集中于原告的起訴階段。雖然我國《民法典》1230條繼承了《侵權責任法》關于環境侵權糾紛中因果關系的證明責任分配規定，但原告仍需就侵權行為與損害后果可能存在的因果關系提供初步證據。由于地下空間開發過程中生態環境權益損害的隱蔽性、滯后性等特征，公民往往難以承擔這樣的舉證責任，即使在環境民事公益訴訟中，原告基于法律推定的三段論邏輯構造和公益訴訟的特性不僅需要在起訴時提交污染行為與損害結果之間可能存在因果關系及“社會公益受到損害”的初步證明材料，還在訴訟程序中負擔推定規則適用前提的基礎事實與常態關系的證明責任[17]。對此，筆者認為可通過以下兩種方式進行改善。一是優化公民作為原告提起訴訟的舉證環節。如在有關初步證據的證明上，進一步降低關聯性要件的證明標準，使其無需達到高度蓋然性的程度，而是足以使法官作出“基本相信”的判斷。二是建立初步證據類型化區分制度。初步證據在我國法律規范中廣泛使用，但初步證據在我國適用中存在司法適用規范化不足和法律規范系統化不足、內涵界定不一等問題[18]，這一現象在環境資源類民事案件中尤為突出，筆者認為應當通過對初步證據的提出效力、適用對象等事項進行制度層面的清晰定位，建立初步證據的類型化區分規則，從而減少司法實踐特別是在隱蔽性較強的環境資源類案件案件中對初步證據適用的隨意性。

4 結語

市場經濟的快速發展促進了地下空間開發的興起和熱潮，同時也對生態環境造成了嚴重損害。規范地下空間的開發利用行為，建立起完備的地下空間生態環境損害賠償制度，從而保障地下空間的環境權益已成為當務之急。本文在分析現行地下空間生態環境保護立法的基礎上，對域外國家地下空間生態環境損害賠償制度和主要研究成果進行系統梳理，最終提出完善我國地下空間開發中生態環境損害賠償制度的對策建議。地下空間生態環境損害賠償是一項復雜的議題，涉及公法與私法、實體法與程序法的多重交叉領域，與之相關的諸多問題仍需理論界進一步探討。