長三角一體化背景下養老服務設施布局優化研究

史今 夏政國

摘要：養老服務設施布局優化是長三角區域一體化發展戰略下打造健康長三角的重要支撐。以《上海市青浦區養老服務設施布局專項規劃》編制為例，延續全市養老服務設施布局專項規劃對區級專項規劃的相關要求，應對長三角一體化對區域人口流動、服務標準與品質、區域空間結構等影響，養老設施布局優化應突出四個導向，即面向服務人口對養老服務設施總量進行空間預留，面向品質養老來提升設施標準與展現江南水鄉頤養特色，面向區域協同來優化“圈層式”養老服務設施空間布局，面向活力營造來創新空間、產業和數字化治理模式等，期待為區域協同中其他公共服務設施的布局優化提供借鑒。

關鍵詞：長三角一體化；養老服務設施；空間布局優化；青浦區

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.06.004

一、長三角一體化與養老服務設施布局優化

（一）研究背景

當前，長三角一體化發展已上升為國家戰略，長三角生態綠色一體化發展示范區（范圍包括上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣，以下簡稱“一體化示范區”）建設正如火如荼地開展。同時，長三角也共同面臨著人口老齡化的挑戰，亟待建立多層次、高水平的長三角養老服務體系。

近年來，長三角養老服務設施建設與空間規劃編制等已備受關注。在頂層設計上，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》指出“打造健康長三角”“建設一批國際知名的健康醫療服務、養生養老基地”，共享高品質教育醫療資源；在空間指引上，《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃（2021-2035年）》明確打造“健康示范區”，“提供覆蓋全年齡段的公共服務保障，實現城鄉公共服務一體化”“至2035年，養老等社區公共服務設施15分鐘步行可達覆蓋率達到99%”；而《長三角生態綠色一體化發展示范區先行啟動區國土空間總體規劃（2021-2035年）》則要求“加強社區養老院、長者照護之家、日間照料中心、老年活動室等社區為老服務設施以及無障礙設施建設”。顯然，如何在長三角一體化背景下，更好地優化養老設施空間布局，從而支撐健康長三角建設，相關研究亟待展開。

（二）研究綜述

當前，學界關于長三角養老服務的討論主要有以下方面：一是長三角區域養老機制研究。長三角是區域一體化發展的示范，但不平衡不充分的養老服務成為其一體化進程中的短板，區域養老服務政策協同可為此提供解決方案。[1]各地要樹立“一體化”和“一盤棋”思維，推動形成定位精準、互聯互通、分工明確、功能互補的區域養老服務格局。[2]要提高老年人口的自由流動以及養老資源的配置效率，從組織、系統、政策、平臺等層面全力推進機制建設，滿足區域內老年人多層次、多方面的養老需求。[3]但是，目前長三角區域養老服務一體化仍面臨著體制機制不健全、制度性障礙未破除、信息共享未完善、社會力量發揮不充分等問題。[4]二是區域養老服務多元模式研究。其中，“時間銀行”互助養老模式可以彌補空巢非高收入老年人的家庭缺位，醫養結合機構養老模式可以滿足長期照護高收入老年人的專業照護需求，旅居養老模式可以迎合自理高收入老年人的個性需求，持續照料退休社區模式可以涵蓋自理高收入老年人的超值需求，[5]另外還有“物業+養老”模式、[6]老年友好的健康社區營造[7]等；三是養老設施布局專項規劃編制研究。相關研究主要聚焦城市尺度而非區域，如上海面對老年人口快速增長，從發展導向、設施布局、存量評估、標準規范以及部門協作方面探索養老設施布局的優化策略，[8]而對杭州的研究則從人文關懷的視角出發，指出養老設施規劃的編制應與當今老年人的多元化需求相耦合；[9]此外還有針對長三角4個城市養老服務設施配置的研究。[10]總體而言，目前對于長三角區域養老一體化機制的研究多以長三角區域為尺度，關注政策機制的內容，尚未落實至相應的設施實體。同時，養老服務模式和養老規劃編制的研究盡管較豐富，但對于長三角一體化發展如何影響區域老齡人口流動、城鎮空間布局、養老設施服務品質等，以及設施布局如何支撐區域養老服務格局等問題，尚未充分展開。

（三）研究思路

本研究以筆者所承擔的《上海市青浦區養老服務設施布局專項規劃》編制為例展開，這是因為，青浦區作為一體化示范區的重要組成部分，是長三角一體化發展的前沿陣地，其中，金澤鎮、朱家角鎮被納入先行啟動區，青浦新城著力打造長三角獨立的綜合性節點城市，徐涇鎮又是整個虹橋商務區的核心區域。因而，青浦區養老服務設施布局專項規劃的編制，除了應當落實全市養老服務設施布局專項規劃的相關要求之外，必然還應反映出長三角一體化發展的重要內容。

為此，本研究旨在結合專項規劃編制的實踐，探索如何更好地優化養老設施空間布局，從而支撐長三角區域養老服務水平的整體提升，在技術路線上，基于對《上海市養老服務設施布局專項規劃（2023-2035年）》編制思路的研究，結合長三角一體化發展對青浦及其周邊地區人口流動、服務品質、空間組織等影響，探索長三角一體化背景下養老服務設施布局優化的規劃策略，期待為區域協同中其他公共服務設施的布局優化提供借鑒與思路。

二、新時期上海養老服務設施布局規劃的思路轉變

上海共編制過兩輪全市養老設施布局專項規劃。《上海市養老設施布局專項規劃（2013-2020年）》（滬府〔2014〕73號）（下稱“上輪養老專項規劃”）于2014年批復，初步構建全市養老設施體系與空間架構。《上海市養老服務設施布局專項規劃（2022-2035年）》（滬府〔2022〕33號）（下稱“本輪養老專項規劃”）于2022年批復，銜接《上海市城市總體規劃（2017-2035年）》（下稱“上海2035”）建設老年友好型城市的目標，落實“十四五”養老設施布局全新要求，從對象、設施、空間、實施等四個方面，不斷優化與提升上海養老設施服務和管理水平（見表1）。

（一）上輪養老專項規劃的主要思路

為應對上海市日益突出的老齡化問題，上輪養老專項規劃體現以下特征：

在服務對象上，相對側重戶籍老年人口。該規劃主要目的在于解決機構養老服務設施不足的問題，因而更關注使用機構養老設施的戶籍老年人口的需求，通過預測各區戶籍老年人口規劃總量與空間分布來確立設施供給總量和空間導引。而對于常住老年人口，在這輪規劃中主要用于確定社區居家設施的總量和布局。

在設施體系上，構建機構養老服務設施與社區居家養老服務設施兩大類型。面向不同的群體對養老服務的需求，該規劃確立了機構養老設施和社區居家養老設施兩大類型。其中，機構養老設施包含養老院、福利院、敬老院等，其規劃導向突出醫養結合；而社區居家養老則包含日間照料中心、助餐點等設施，其規劃導向在于社區嵌入與服務便利。

在空間布局上，根據區域特征分類引導。該規劃結合老年人口分布，根據地區發展特征，將全市劃分為優化完善、重點配置、預留配置、有限配置四類區域。優化完善類主要為成熟城鎮地區，地區人口和需求相對穩定；重點配置為快速城鎮化區域或人口導入重點區域；預留配置為遠郊新市鎮，機構養老需求尚不強烈的區域；有限配置為特定功能區，未來人口以導出為主的區域，以這四類空間分區為依據，對機構養老設施進行差異化配置。

在實施保障上，完善多方聯動機制。該規劃構建“前期戰略研究—全市專項規劃—試點區專項規劃—區縣指導意見—區縣專項規劃—數據庫建設”的全過程的專項規劃編制框架，形成了市區兩級聯動、規劃民政等橫向協同的工作推進機制，并要求區級專項規劃中，機構養老設施地塊應編制至控規圖則的深度，保障機構養老設施的建設落實。[8]

（二）本輪養老專項規劃的優化提升

2021年起，結合對上輪養老專項規劃的評估和當前新要求，[11]本輪養老專項規劃編制工作正式啟動并完成，在以下方面對上輪養老專項規劃進行優化和提升。

在服務對象上，落實“人民城市”理念，實現服務對象從戶籍老人向常住老人的全覆蓋。“上海2035”明確“住房和養老、基礎教育、體育、綠地等基本公共服務設施以滿足常住人口需求為主”。為此，本輪規劃將機構養老設施服務對象進一步向常住人口拓展，根據戶籍人口和常住人口的不同，設定責任床位和控制床位兩部分。前者以全市戶籍老年人口的3%為總目標，依據戶籍老年人口預測結果分解至各區；后者考慮外來常住老年人口養老床位需求，按常住老年人口的3%配置。另外，為了解決中心城區用地緊張、床位建設困難的困境，在全市建立了床位統籌機制，中心城區可將部分責任床位統籌至五個新城范圍內建設。

在設施體系上，體現“品質養老”要求，持續優化養老服務設施的指標體系與配置標準。上海市關于人民城市的相關意見提出了“品質養老”的要求，為此，本輪養老專項規劃根據近年來老年人口的新要求，對既有設施體系進行擴充與優化。在機構養老方面，鼓勵醫養結合，優化針對失智老人的機構養老設施指標。在社區居家養老方面，增加社區綜合為老服務中心、長者照護之家、長者食堂等新型設施類型，提升各類社區居家養老設施的千人標準與功能內涵。

在空間布局上，銜接城鄉空間體系，針對不同區域特征與規劃導向優化完善養老設施布局。在宏觀布局上，全面落實“上海2035”空間結構，形成中心城區—主城片區—五個新城—新市鎮地區—鄉村地區的養老服務設施空間布局，進行分類引導。其中，尤其要注重發揮五個新城在統籌養老床位中的支撐作用，建設面向全市的高品質機構養老服務設施，在保障本區責任養老床位基礎上，每個新城配置不少于2000張高品質床位，用于承接全市統籌床位建設，同時落實遠期面向常住人口的控制床位建設。在微觀布局上，結合15分鐘社區生活圈的要求，針對城鎮社區與鄉村社區的特點來差異化地配置養老服務設施。

在實施保障上，堅持增存并舉導向，多路徑多渠道推進養老設施存量提質與新增落地并舉。一是進一步強調規劃用地落實，在以往機構養老設施落實至控規圖則的基礎上，進一步將社區養老服務設施編制至圖則深度，保障養老服務設施空間落地；二是強化存量空間挖潛。鼓勵改造存量企業廠房、辦公用房、商辦設施、培訓療養機構和其他社會資源，建設符合標準的養老服務設施；三是加快數字化轉型。加快完善全市養老服務設施管理平臺系統，加強對養老服務設施布局規劃、建設的實時動態管控，推動養老服務產業的全面發展。

三、青浦區養老設施布局優化的主要策略

在落實全市新一輪養老專項規劃的基礎上，青浦區養老服務設施布局專項規劃應進一步響應“打造健康長三角”的總體要求，落實《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》和《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃（2021-2035年）》對空間結構、服務品質等要求，突出以下導向。

（一）面向服務人口，預留養老服務設施發展空間

人口是開展養老服務設施布局專項規劃的基礎要素。《上海市養老服務發展“十四五”規劃》指出，“按照提前謀劃、超量配置、品質提升的原則，建設養老服務設施，既滿足現有老年人的養老需求，也為現有居民未來養老以及中心城區老年人選擇新城養老留有余量”。對青浦區來說，除了承擔青浦新城在長三角的角色外，還應當在常住人口的基礎上，進一步考慮長三角一體化所帶來的流動老年人口的需求，這些流動老年人口既有上海高端就業人才的隨遷父母，也有向往上海優質醫療資源的長三角其他城市高凈值老人。

為此，青浦區在規劃養老設施時應充分考慮面向各類老年人口提供多元服務，對養老設施空間進行充分預留。在機構養老服務設施方面，應延續全市關于責任床位、控制床位以及統籌床位（青浦新城）的要求，其中，責任床位按全區戶籍老年人口3.5%配置，控制床位作為遠期服務區域常住老年人口的空間預留，統籌床位則是由青浦新城承接中心城用地緊張難以疏解的老年人口。同時，鼓勵建立人口流動與需求的監測機制，實時反映區域老年人口的實際需求。在社區養老服務設施方面，社區養老設施是服務流動老年人口的主要設施，應對長三角流動老年人口的臨時性托管和就餐等需求，提供靈活的社區養老服務，因而應在設施規模上做出更多預留。

（二）突出品質養老，提升設施標準與展現江南水鄉特色

長三角一體化對養老服務品質提出了新要求，相關專項規劃從以下方面響應。

一方面，注重設施標準的提升。在機構養老方面，青浦區在規劃建設中尤其要體現醫養結合的特點，青浦區的機構養老設施往往采用養護院的模式，將養老院與護理院結合起來，提供全方位的養老服務。例如，本輪專項規劃就設置了重固九如城福泉養護院、仁澤趙巷養護院等，鼓勵公立養老院與社會資本進行合作，引入差異化服務標準，以提供更加個性化的養老服務。反過來，從醫療衛生設施來看，位于青浦區的中山醫院分院在規劃中也專門預留了養老用地空間，為未來機構養老醫養結合提供便利條件，以滿足老年人對醫療服務的需求。在社區養老方面，青浦區社區養老服務設施不僅應滿足上海市專項規劃要求，同時也應滿足長三角地區的配置標準，并予以適度高配，以滿足長三角地區老年人口不同的社區居家需求。例如，在本輪專項規劃中，通過銜接金澤鎮全域土地綜合整治方案，在商榻片區陳東村預留了鄉村長者照護之家等養老服務空間，為未來可能的長三角養老需求提供空間。

另一方面，注重長三角江南水鄉特色的營造。《上海市養老服務發展“十四五”規劃》進一步明確“在長三角一體化示范區試點建設生態養老設施”等要求，以體現生態綠色的發展要求。為此，青浦區注重將養老設施規劃建設與江南水鄉風貌相融合，推崇在水鄉風景中發展生態型養老服務。例如，建設具有江南中式建筑特色的淀山湖福利院，該福利院的整體建筑設計采用江南園林風格，以環境、生態及健康作為設計理念，內庭設計別致，體現江南水鄉韻味。

（三）響應區域協同，優化“圈層式”的養老服務設施布局

長三角一體化背景下，青浦區城市空間結構進一步優化，全區東西軸線日益清晰，自西向東串聯一體化示范區、一體化示范區先行啟動區、青浦新城、虹橋商務區，直達上海主城區范圍，是長三角空間要素集聚與資源雙向流通的重要通道，深刻影響區域人口流動與布局。與此同時，也影響著養老服務設施的空間布局。

在宏觀布局上，構建面向區域的“養老服務圈”。圍繞長三角三大重點板塊——虹橋商務區、青浦新城、一體化示范區先行啟動區，差異化配置高能級的養老服務設施，以服務區域需求。其中，虹橋商務區徐涇區域發揮虹橋樞紐便捷的交通區位優勢，新增高品質機構養老服務設施，為長三角提供優質的機構養老產品服務。青浦新城是全區高能級公共服務設施集聚區，也是全市統籌床位的重點承載區，應量質并舉提高養老服務供給能力，增加新城機構養老服務設施的床位數，提升區級養老機構服務能級，強化醫養結合，以服務新城內部及周邊鄉鎮的服務需求（圖1）。一體化示范區先行啟動區構建由“新市鎮（鎮區）—集鎮（社區）—村莊”組成的鎮村體系，促進先行啟動區城鄉統籌發展。新市鎮（鎮區）主要涉及朱家角鎮區、金澤鎮鎮區，集鎮（社區）主要涉及沈巷、西岑、蓮盛和商榻等撤制鎮，結合各鎮資源稟賦與特色，構建城鄉聯動的養老服務設施體系。例如，西岑社區聚焦華為小鎮未來產業人群及家庭養老需求，在社區養老服務設施中增加注重日間照料中心與長者照護之家的配置，解決特定流動人口的養老服務需求。

在微觀布局上，完善城鄉15分鐘“養老生活圈”（圖2）。《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃》要求“至2035 年，教育、衛生、文化、體育、養老等社區公共服務設施15分鐘步行可達覆蓋率達到99%。社區公共服務設施可根據實際需要，按規定轉換使用功能，同時在用地供給上作適度的彈性預留，以滿足未來外來人口的基本公共服務需求。”為此，青浦區圍繞“溫暖家”的建設目標，建設全齡友好的幸福社區，結合15分鐘生活圈加快社區養老服務設施的布點增能。例如，在青浦區本輪專項規劃中，結合大量現狀日間照料中心，增加社區長者食堂、助餐點等養老服務功能，提升現狀養老設施的綜合性，強化養老服務的供給能力，實現養老服務能級的提升。

（四）培育發展活力，創新空間、產業和數字化治理方式

長三角一體化既是區域規劃的創新，更是治理模式的變革。對公共服務來說，既要突破地區間公共服務行政邊界，協調各方構建開放共享的公共服務供需體系，又要注重公共服務在治理、產業等方面活力的提升。青浦區作為一體化示范區的重要組成部分，在養老服務設施布局優化中還需要關注以下內容。

在空間治理方面，目前《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃（2021-2035年）》及《長三角生態綠色一體化發展示范區先行啟動區國土空間總體規劃（2021-2035年）》均已取得批復，將按法定程序開展各類下位規劃編制和實施工作。由于相關項目建設進度和人口導入等存在一定不確定性，相關下位規劃也可能會有所調整，為此，青浦區養老服務設施布局專項規劃既要落實全市對于養老設施落實于圖則的要求，又要充分預留設施布局優化的彈性，即在部分不確定的區域，并不是將社區養老服務設施建設指標落實至地塊，而是落實至區域，為后續調整提供相對便利的空間。

在產業治理方面，生態綠色是長三角一體化示范區規劃建設的重要底色，因而健康產業也是長三角一體化下重點培育的產業業態；《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》指出要“建設一批國際知名的健康醫療服務、養生養老基地”，《長三角生態綠色一體化發展示范區總體方案》又指出要“鼓勵優秀品牌養老服務機構在一體化示范區布局設點或托管經營”。為此，圍繞“健康長三角”的總目標，青浦區養老相關服務業應在長三角區域層面形成錯位發展，避免優勢產業重復建設。在生態優勢明顯、醫療水平相對較高、高端老年人口相對集中的青浦區，既可以鼓勵市場主體開發一些高端養老服務產品，又可以鼓勵市場主體參與各類養老機構和社區居家養老設施的運營，從而更好地培育市場活力。

在數字化治理方面，近年來，在全市統一部署下，青浦養老服務領域已有一系列數字化應用基礎，包括規劃資源部門專項規劃批復后的空間數據庫和近年開展的15分鐘社區生活圈工作所涉及的養老空間數據等，以及民政部門搭建的“上海養老服務平臺”以及目前正在推進的“一鍵通”等工作。對長三角一體化示范區的青浦區而言，為了更好地提高養老設施的服務效率和治理水平，亟待將上述空間數據、行業數據進行整合，從老年人實際需求出發，加強智慧養老應用場景的開發，打通老年人與醫院、交通、養老顧問等服務資源的匹配，采用線上與線下相結合的方式，完善策略措施，從而推動長三角區域養老服務更加均衡和精準。

四、研究結論與思考

本研究以《上海市青浦區養老服務設施布局專項規劃》編制為例，探討長三角一體化背景下養老服務設施布局優化的策略，即在落實全市新一輪養老專項規劃編制要求的基礎上，應結合長三角一體化對青浦人口流動、服務品質、空間組織等影響，面向服務人口對養老服務設施總量進行空間預留，面向品質養老來提升設施標準與展現江南水鄉頤養特色，面向區域協同來優化“圈層式”養老服務設施空間布局，面向活力營造創新空間、產業和數字化治理等，從而實現區域養老服務水平的整體提升，支撐健康長三角目標的實現。在這一過程中，還需要注重以下方面：

一是注重各類老年人口需求的持續監測。實現養老資源的高效率配置，應以面向常住人口和流動人口的養老需求為前提，構建基于多元需求的養老服務設施與空間體系，再通過各類機制確保實施落地。因此，人口需求研究是養老服務配置的關鍵，在數量、結構、分布、行為模式與需求等各方面需綜合考慮，形成具有針對性的人群畫像與需求研判，從而為養老服務的全面提升提供依據。

二是注重高水平的空間治理。養老問題是一個綜合性的社會問題，空間規劃作為城市治理的重要手段之一，應結合醫療、社保、人才、教育等多方面機制，系統考慮空間設施和各類政策落地。目前，長三角一體化和示范區建設正處于起步發展階段，在空間上應預留一定的彈性，更好地實現各類空間資源的統籌。

三是注重高質量的養老產業環境的培育。構建“健康長三角”產業體系，應進一步激發政府、社會組織與企業投身養老產業的積極性，形成規模化、品牌化的養老產品，建立標準體系，從而推動養老產業的高質量發展。

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Research on Layout Optimization for Elderly Care Facilities in the Context of Yangtze River Delta Integration

Shi Jin， Xia Zhengguo

（Shanghai Urban Architectural Planning & Design Consulting Co.， Ltd， Shanghai 200001， China）

Abstract： The layout optimization for elderly care facilities is an important support for building a healthy Yangtze River Delta area under the development strategy of regional integration. Taking the special planning for elderly care facilities in Qingpu District， Shanghai as an example， this study extends the requirements of city-level special planning for elderly care facilities to address the impact of Yangtze River Delta integration on population migration， service standards and quality， and regional spatial structure. The layout optimization for elderly care facilities should emphasize four aspects： reserving spatial capacity for elderly care facilities to serve the target population， improving facility standards for quality elderly care and showcasing the characteristics of Southern Part of Yangtze River Building Style， optimizing the "layered" spatial distribution of elderly care facilities through regional cooperation， and innovating space， industry and digital governance through creating vitality. The findings of this study are expected to provide reference on the layout optimization for other public service facilities in regional cooperation.

Key words： Yangtze River delta integration; elderly care facilities; spatial layout optimization; Qingpu District