河南省縣級衛生監督機構執法效能綜合評價

范冠宇，李欣茹，胡冰欽，崔佩瑤，陳易彤，李晶華

1吉林大學公共衛生學院，吉林長春，130021；2河南省衛生健康委員會，河南鄭州，450046

衛生監督(health supervision)是政府衛生行政部門依據衛生法律、法規的規定,對個人、法人和組織從事與衛生有關的事項許可,對執行衛生法律規范的情況進行監督檢查,并對其行為作出處理的行政執法活動;衛生監督的目的是行使國家衛生職能,實現國家對社會衛生事務的行政管理,保護人民的健康,維護國家衛生法制的統一和尊嚴[1]。《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》規定,縣級以上地方人民政府衛生健康主管部門及其委托的衛生健康監督機構(以下簡稱“衛生監督機構”),依法開展本行政區域醫療衛生等行政執法工作。衛生監督執法效能是指衛生監督機構及其工作人員在執法實踐中所體現出來的效能,包含監督能力、監督效率、監督效果、監督效益4個要素[2]。隨著經濟社會快速發展,特別是進入新冠病毒感染的后疫情時代以來,新一輪政府機構改革不斷推進,國家再次對衛生監督機構的職能和任務作出調整。2022年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于調整國家衛生健康委員會職能配置、內設機構和人員配置的通知》規定,衛生監督負責醫療衛生、傳染病防治監督,以及職責范圍內的職業衛生、學校衛生、公共場所衛生、飲用水衛生等公共衛生的監督管理。

在衛生監督機構改革與職能調整的過程中,一些學者對衛生監督執法效能進行了理論研究和探索[3-5],但是在實踐方面較為滯后,缺乏當前背景下的實證研究[6]。吳建等采用灰色綜合評價法,對河南省的基層衛生監督機構工作效能進行了評價分析,但評價方法較為單一[7]。劉雪林等開展了北京市基層衛生監督機構效能評價指標體系構建及實證研究,亦存在評價指標體系不完善、評價方法單一等問題。本研究運用前期構建的評價指標體系[8],選取河南省的10家縣級衛生監督執法機構為研究對象,首先采用加權累加綜合評價法,計算出10家衛生監督機構執法效能各個維度的得分及總分;然后運用TOPSIS法消除不同量綱的影響,對評價對象進行優劣排序;最后結合RSR法對評價結果進行量化并進行分檔排序[9]。通過上述綜合評價,深入了解河南省縣級衛生監督機構執法效能的基本現狀,系統分析縣級衛生監督機構在執法實踐中存在的問題與不足,以及影響執法效能的主要因素和指標,并提出了一系列針對性的改進策略和建議,以期促進縣級衛生監督機構執法效能不斷提升,從而推動新時期衛生監督執法工作和衛生健康事業持續發展。

1 資料來源與方法

1.1 資料來源

采用多階段分層抽樣的方法,第一階段,按照地理位置將河南省18個地市劃分為東、西、南、北、中5個區域,每個區域編號,通過隨機抽簽的方式抽取1個地市;第二階段,從每個地市隨機抽取2家縣級衛生監督機構進行調查,采用單純隨機抽樣的方法,對每個地市的所有縣級衛生監督機構進行編號,通過隨機抽簽的方式抽取2家衛生監督機構,調查時間為2022年11-12月。研究工具為自行設計的調查問卷,問卷內容包括兩個部分。一是《河南省衛生監督機構基本情況調查表》,包括監督機構基本情況、監督執法工作開展情況等;調查表由每個監督機構的信息科統計匯總,經機構主要負責人審核后反饋課題組。本次研究共發放調查表10份,回收調查表10份,有效調查表10份,回收有效率100%。二是《河南省衛生監督機構社會調查表》,采取方便抽樣的方法,通過10個縣衛生監督機構業務科室負責人在當地發布網絡鏈接,在規定時間內完成調查,每個IP地址限答1次,對管理相對人以及當地居民進行調查。包括管理相對人知曉率、管理相對人滿意度、社會公眾對衛生監督執法的知曉率、社會公眾對衛生監督執法的滿意度。研究共發放調查問卷747份,回收問卷747份,其中有效問卷738份,有效率98.8%。

1.2 研究內容

運用前期構建的評價指標體系[8],選取河南省的10家縣級衛生監督執法機構為研究對象,從衛生監督能力、衛生監督效率、衛生監督效果、衛生監督效益4個維度,對衛生監督執法效能進行綜合評價和實證研究[10-11]。在衛生監督能力維度,主要包括機構性質、人力資源、經費投入、設施設備、信息化建設、應急處置能力;在衛生監督效率方面,包括監督檢查、執法辦案、投訴案件查處;在衛生監督效果方面,包括部門評價、管理相對人評價;在衛生監督效益方面,包括社會效益、健康效益和環境效益。見表1。

1.3 研究方法

1.3.1 加權累加綜合評價法。為了消除量綱的影響,首先對收集到的評價指標數據進行標準化處理,然后與通過層次分析法確定的權重系數相乘,求和后得出10家縣級衛生監督機構執法效能得分及各維度的標準化總得分。

1.4 統計學方法

運用Excel 2019建立原始數據庫,運用SPSS PRO(https://www.spsspro.com/)在線平臺軟件完成TOPSIS法、RSR法的相關計算。

2 結果

2.1 縣級衛生監督機構執法效能各維度得分情況

運用基于平衡計分卡的衛生監督執法效能評價指標體系,從監督能力、監督效率、監督效果、監督效益4個維度,對10家衛生監督機構的執法效能進行評價,結果用均數±標準差表示,滿分值為1。總體來看,在4個一級評價指標中,“監督效率”得分最高,為0.80;“監督能力”得分次之,為0.56;“監督效果”和“監督效益”得分較低,分別為0.32和0.42;在14個二級評價指標中,“機構性質”“監督檢查”“信息化建設”“投訴案件查處”“管理相對人評價”“環境效益”6個指標得分較高,均高于0.70,“人力資源”“經費投入”“設施設備”“應急處置能力”“執法辦案”“部門評價”“健康效益”“社會效益”8個指標得分較低,均未達到0.60。見表1、表2。

表2 縣級衛生監督機構執法效能各維度評價結果

2.2 縣級衛生監督機構執法效能評價結果及排序

2.2.1 加權累加綜合評價結果及排序。10家衛生監督機構效能評價得分均未達到1,其中A縣、D縣、F縣衛生監督機構得分較高,E縣、G縣衛生監督機構得分最低。見表3。

2.2.2 TOPSIS法評價結果及排序。TOPSIS法結果顯示,A縣、F縣、D縣衛生監督機構的Ci值較高,G縣、E縣衛生監督機構的Ci值最低。見表4。

表4 縣級衛生監督機構執法效能TOPSIS法評價結果

2.2.3 RSR法評價結果及分檔。通過計算得到回歸方程:RSR(Ci)=-0.188+0.138*Probit(t=10.791,P<0.001),模型R2=0.936,所求方程具有統計學意義,且模型擬合度較好。根據最佳分檔原則和合理分檔數表,依據RSR擬合值將10家衛生監督機構的執法效能分為“優”“中”“差”3檔,其中A縣、F縣分檔結果為“優”,B、C、D、E、H、I、J共7個縣分檔結果為“中”,G縣分檔結果為“差”,與加權累加綜合評價法、TOPSIS法的評價結果較為一致。見表5、表6。

表5 縣級衛生監督機構執法效能RSR值及概率單位Probit值

表6 縣級衛生監督機構執法效能分檔結果

3 討論

3.1 河南省縣級衛生監督機構執法效能整體水平有待提升

結果顯示,縣級衛生監督機構執法效能整體偏低,在加權累加綜合評價法中,A縣、D縣、F縣、I縣的評價得分超過0.6,在評價的10個縣中僅占40%。在TOPSIS法評價中,只有A縣、D縣、F縣3個縣的Ci值超過0.6,分別為0.70、0.65、0.61,在評價的10個縣中僅占30%;而即便如此,上述3個縣的評價結果距離理想值仍有一定距離。據RSR法分檔排序,僅有A縣、F縣2個縣被評定為“好”。由此提示,縣級衛生監督機構執法效能確實有待加強。從提升衛生監督執法效能整體水平的角度分析,之所以出現縣級衛生監督機構執法效能得分不高的狀況,可能與機構改革背景下衛生監督體系的頂層設計不完善,衛生監督法律法規體系不健全,衛生監督機構權責不匹配,衛生監督機構執法裝備不足、更新不及時,衛生監督人員被追責的風險高,以及職能調整導致衛生監督執法隊伍明顯波動等因素有關[15-16]。2023年5月,國家疾病預防控制局在全國疾控體系改革會議上提出,要加快推進縣級衛生監督機構與疾控機構融合,提升衛生監督執法效能和服務水平。2023年7月,國家疾病預防控制局監督司專門就“新時期衛生監督機構規范化建設工作”征求河南、上海、山東、浙江、廣西、遼寧、四川等省份意見,并提出“認真落實中央文件精神,以體系改革為契機,切實加強衛生監督執法效能建設,推進衛生監督領域治理體系和治理能力現代化”等明確要求。建議在今后的衛生監督工作中,切實優化和完善衛生監督體系的頂層設計,不斷建立健全衛生監督執法所依據的法律法規體系,合理界定衛生監督執法機構的職能,著力解決衛生監督執法機構權、責不匹配等問題;同時,努力提高對衛生監督執法工作的重視程度和投入力度,增強衛生監督執法隊伍的穩定性和執法工作的連續性,為改進監督執法工作、提升監督執法效能提供人才支撐和保障[17]。

3.2 河南省縣級衛生監督機構執法效能存在較大差異

結果顯示,河南省10個縣級衛生監督機構的Ci平均值為0.49,高于平均值的有3個衛生監督機構,低于平均值的有7個衛生監督機構。其中,A縣衛生監督機構的Ci值最高,達到0.70,表明A縣衛生監督機構執法工作開展較好;E縣、G縣兩家衛生監督機構的Ci值最低,均為0.37,表明E縣、G縣衛生監督機構執法工作需要改進和提升。A縣衛生監督機構與E縣、G縣衛生監督機構Ci值相差較大,據此可以看出河南省的縣級衛生監督機構之間執法效能存在較大差異,衛生監督工作的開展不夠均衡。2022年《河南統計年鑒》及衛生監督機構調查結果顯示,2021年度A縣、E縣、G縣的人均生產總值分別為97538元、36229元、56318元,監督機構人均經費分別為18.2萬元、5.5萬元、8.8萬元,監督機構人均執法裝備數量(臺、件)分別為3.2、1.0、1.2,造成執法效能存在較大差異的原因,可能與A縣所在地區經濟社會發展水平較高、衛生監督工作經費投入力度較大、執法裝備保障條件較好等因素有關[18]。衛生監督機構規范化建設是以綜合執法為核心,以政策和財政支持為保障,以規范機構設置、基礎資源設置和規章制度等為主要內容開展的整體程序化、標準化建設活動[19]。有研究顯示,通過規范化建設驗收的衛生監督機構,其衛生監督覆蓋率、實際完成監督戶次數、人均辦案數等核心業務指標均優于對照組衛生監督機構,監督執法質量明顯改善,執法能力也得到了顯著提升[20]。建議針對當前縣級衛生監督機構執法效能水平參差不齊的現狀,重點關注工作落后和薄弱地區,爭取當地政府給予更多重視和支持,增加經費投入,配備必要的執法裝備,積極開展衛生監督機構規范化建設,建立考核、激勵等長效機制,形成可持續、更廣泛的示范帶動效應,推動衛生監督機構均衡發展。

3.3 河南省縣級衛生監督機構的執法效果和效益有待提升

衛生監督人力、房屋、設備等資源是衛生監督機構維持運行、強化功能、自我發展的重要決定性因素[21-22]。綜合評價結果顯示,在4個一級指標中,監督效率、監督能力得分較高,監督效益次之,監督效果得分最低;在14個二級指標中,人力資源、經費投入、設施設備、應急處置能力、執法辦案、部門評價、健康效益、社會效益得分較低。造成這些問題的原因,可能與各級衛生監督機構特別是基層衛生監督機構總體建筑規模、設施設備配置、工作經費保障等仍然表現不足,衛生監督人才流失嚴重等因素有關[17]。在衛生監督效益中,健康效益、社會效益得分明顯較低,這可能與衛生監督自身的行政執法特點和公益屬性有關。衛生監督機構受衛生健康行政部門委托開展執法活動,維護正常的醫療衛生、公共衛生服務秩序,促進管理相對人依法執業、守住法律法規的底線,減少違法違規行為的發生,在監督執法過程中并不產生直接的健康效益和社會效益。但是,有力、高效的衛生監督執法工作,對于促進醫療衛生機構認真遵守《醫療機構管理條例》《醫療廢物處理條例》等,實現醫療污水達標排放、醫療廢物規范處理,從而減少醫療廢物對環境的污染,并由此帶來的環境效益是顯而易見的。2022年以來,國家新一輪疾病預防控制體系改革持續推進。建議抓住當前新一輪機構改革的機遇,進一步厘清衛生監督機構的職責和權限,明確衛生監督機構性質,統一衛生監督機構名稱,將衛生監督執法人員納入行政執法類公務員或參照公務員法管理;根據轄區內人口數量、管理相對人數量以及不斷出現的衛生健康服務新模式、新業態,合理確定衛生監督機構人員編制,并重點向基層(縣級)傾斜;健全衛生監督人才培養機制,通過繼續教育、在職培訓等方式,提升人員學歷層次和專業技術水平;探索建立首席衛生監督員制度,打造專業化、職業化、規范化執法隊伍;加大衛生監督投入力度,盡快制定印發《衛生健康監督現場檢測及執法設備裝備配備標準》,完善依法履職所需的業務用房、設施設備、執法用車及業務經費等保障政策,努力滿足新時期衛生監督執法工作的實際需求[23]。同時,加強衛生行政執法體系、公共衛生服務體系建設,增強突發公共衛生事件及重大傳染病疫情應急處置能力;從改善衛生監督效果、提升衛生監督效益的角度出發,創新衛生監督執法模式和手段,推進現代信息技術與衛生監督執法深度融合,努力改進執法水平和辦案質量,提高政府部門、社會公眾對衛生監督執法工作的知曉率和滿意度。