日本無障礙人文環境建設對我國的啟示

孫婉怡，郭銘凱，王梓丞，范陽東，周梅芳

廣州醫科大學衛生管理學院，廣東廣州，511436

隨著人口老齡化程度加深、疾病譜的變化,我國衛生事業的重點逐步從“以治病為中心”轉向“以人民健康為中心”,健康中國已成為我國重要發展戰略。為全面推進健康中國建設,2022年國務院辦公廳發布《“十四五”國民健康規劃》,明確要求保障殘障人士等重點人群健康。根據第六次全國人口普查和第二次全國殘疾人抽樣調查數據推算,2010年末我國殘障人士數量達到了8502萬人[1]。2020年第七次全國人口普查數據顯示,我國60歲及以上人口已達2.64億,占總人口的18.7%[2]。我國殘障人口和老年人口數量眾多,對無障礙環境建設有迫切需求。無障礙環境是改善障礙人士身體機能局限、給予充足外在環境支持,包括物理環境、社會環境等共同形成的環境[3]。無障礙環境建設不僅是特殊群體的利益和需求,也是全體社會成員的共同需要。世界衛生組織(WHO)認為健康不只是沒有疾病,而是一種身體、心理和社會的完好狀態[4]。2001年,世界衛生組織(WHO)推出《國際功能、障礙與健康分類》(international classification of functioning disability and health,ICF)。ICF建立在生理-心理-社會醫學模式基礎上,將所有健康狀態平等地置于“殘障-健康”維度加以衡量,認為“殘障”是個人身心條件與環境因素交互產生的結果,將“殘障”發展為包含所有障礙狀態的普適性概念[5-6]。每個社會個體都有著不同的能力限制,在不同的生命時期、不同的場合可能遇到與殘障人士類似的障礙,如兒童時期、老年時期,自始至終的健全人是不存在的[7]。ICF從殘障人士融入社會的角度出發,強調環境因素對提高殘障人士健康水平的重要作用,該模式下環境因素大致可以分為物質環境和人文環境。物質環境主要包含道路、建筑物、交通工具等因素,人文環境則包含法律、政策、教育等方面制度環境以及社會意識、公眾態度等社會環境[8-9]。

我國無障礙環境建設已有30多年的發展歷程,以殘奧會、亞運會為契機,公共道路、建筑物、交通工具等物質環境的無障礙化有一定改善。但由于過去缺乏國家層面的無障礙法律、人文環境建設政策較少、公眾參與不足等原因,我國無障礙人文環境建設水平較低。相比之下,日本殘障率和老齡化率較高,據2023年日本內閣白皮書數據統計,日本殘障率約為9.2%[10],老齡化率達29.0%[11]。除了利用現代醫療技術改善個體的身心條件之外,建設無障礙環境也是日本提升國民健康水平的重要方式。一系列無障礙人文環境建設的措施,為日本無障礙物質環境建設提供堅實的社會基礎,促使日本無障礙環境建設得到社會公眾的理解和認可,推動無障礙環境建設得到實質提升。目前,國內學者針對無障礙環境的研究主要圍繞建筑建設、城市規劃、無障礙設計等物質環境領域[12];或探討美國、英國等發達國家的國際無障礙環境建設經驗[13];部分研究從法律法規、政策實施、公眾認知等單一視角切入,探討無障礙人文環境建設[14],但較少從無障礙人文環境整體角度進行研究。本研究嘗試梳理日本無障礙人文環境建設經驗,為促進我國無障礙環境建設提供啟示和借鑒。

1 日本無障礙人文環境建設經驗

1.1 立法引導無障礙人文環境建設

立法直接體現國家對“殘障”的重視和價值理念。20世紀70年代后,日本法律與時俱進,進一步拓寬了無障礙受益群體的定義,增強了無障礙的普惠性;從公共設施無障礙到交通無障礙,逐步擴大無障礙環境建設的范圍,幫助障礙群體有效地進行社會參與。日本法律的發展體現了無障礙化目標的變化,由追求單一物質設施普及,逐步轉變為推動人文環境建設、營造良好的無障礙社會環境。

從1970年至今,日本先后出臺了一系列無障礙建設相關法律,積極引導無障礙人文環境的建設和發展。1970年日本出臺《身心殘障者對策基本法》,法律基本理念強調,無論是否殘障,所有公民都應受到尊重,平等地享有基本權利[15];其中規定國家和社會組織應當有計劃地幫助殘障人士參與社會活動。1994年日本頒布《愛心建筑法》,第十七條中首次明確提出“心靈無障礙”的概念,強調應提高國民“心靈無障礙”水平,營造良好的無障礙人文環境[16]。2000年頒布了《交通無障礙法》,對交通無障礙化的訴求進行立法保障,第二十條中強調應加深國民對無障礙的理解,促進國民無障礙出行便利化。2006年,日本將《愛心建筑法》與《交通無障礙法》合并修訂為《關于促進高齡者、殘障人等的移動無障礙化法律》(以下簡稱《無障礙法》)[17],《無障礙法》將老年人、殘障人士等在日常生活或社會生活中受到限制的人都納入受益群體;同時,法律的基本理念強調,在社會生活中,應消除對老年人、殘障人士等障礙群體構成障礙的制度、慣例和觀念。

通過無障礙立法,逐步消除社會壁壘,實現“共生社會”的目標。日本現行實施的無障礙人文環境建設都基于《無障礙法》。《無障礙法》明確了社會各主體在社會無障礙化中的責任:政府承擔著推進、監管社會無障礙化的主要責任,通過各種方式和渠道增進國民對無障礙化的理解,如舉辦普通民眾和殘障人士共同參與的體育盛會、開展面向全民的“心靈無障礙”教育活動等;企業則需要推動內部設施和服務環境無障礙化,提高殘障人士在雇員中的比例,同時面向員工開展“心靈無障礙”教育,提高企業對殘障人士的服務能力;國民應主動增進對殘障人士和無障礙事業的理解,并在殘障人士有需要時施以援手。

1.2 出臺政策推動全民“心靈無障礙”

“心靈無障礙”是人們為了加深相互理解,和不同生理、心理特征、思維方式的人互相溝通、支持的能力[18]。在法律的引導下,“殘障的社會模式”這一社會理念逐步融入日本政策制定和實施中,該理念認為殘障人士在生活中受到的限制來自社會中的各種障礙[19]。消除障礙、營造更舒適的社會環境,既要求消除物質障礙,也需要不斷提高國民“心靈無障礙”水平、完善無障礙人文環境。

2006年出臺《無障礙法》后,日本政府相繼出臺了一系列政策推動國民“心靈無障礙”。日本國土交通省2007年制作了《心靈無障礙指南》,指導各市町村(基層政府)推行具體的“心靈無障礙”措施[20];2011年在《無障礙法》的基礎上出臺了《關于促進移動等便利化的基本政策》,提出了未來10年日本無障礙環境建設的目標和計劃[21]。2017年,日本政府為迎接2020年東京奧運會,進一步加強了全國范圍內無障礙人文環境建設,《通用設計2020行動計劃》(以下簡稱《通用計劃》)應運而生[18]。《通用計劃》針對地方政府、企業、全體公民以及殘障人士分別提出了具體的改善措施,以提升社會整體的“心靈無障礙”水平。“心靈無障礙”涵蓋三個方面的目標:一是幫助公民理解“殘障的社會模式”,明確消除社會障礙是全社會的責任;二是提高公民認知,公民應尊重、平等地對待殘障人士及其家屬,避免歧視;三是培養提升公民與殘障人士交流溝通、共情的能力[18]。國土交通省隨后出臺了《教育特定啟發事業指南》,既體現了“殘障的社會模式”理念,又明確了促進“心靈無障礙”的具體措施,指導各地持續、系統地實施無障礙宣傳和教育項目[22]。見表1。

表1 日本教育啟發事業主要內容

在政策實施過程中,市町村通過無障礙年度基本構想,因地制宜地實施“教育啟發特定事業”,提高當地居民“心靈無障礙”水平。“教育啟發特定事業”是不同領域無障礙教育、宣傳項目的集合,是強化公眾無障礙意識的重要舉措。“教育啟發特定事業”注重與殘障人士、學校、企業等相關方合作,如建設無障礙教室、城鎮街道無障礙設施走訪體驗、開設專題研討會、無障礙信息宣傳項目等。以日本靜岡縣為例,為了支持殘障人士更好地社會參與,靜岡縣政府為當地高中生和居民舉辦了“無障礙支持者培訓講座”,由無障礙講師和殘障人士授課,在公共場所中開展實踐練習,學習與殘障人士溝通的時機和技巧。此外,靜岡縣編制了無障礙溝通手冊,總結了向盲人、輪椅使用者等殘障人士溝通和提供幫助的方法,提高當地居民無障礙認知,營造良好的無障礙人文環境。相關政策的實施取得了良好效果,2020年日本國土交通省“心靈無障礙”的調查顯示,公眾中能理解并愿意幫助老年人、殘障人士的比例已達80%[23]。

1.3 多主體協同參與社會無障礙化

協同治理是日本無障礙人文環境建設的特色。在法律和政策的引導下,20世紀70年代后日本逐漸形成無障礙環境建設的多元共治體系,呈現以政府為核心、社會各主體承擔相應責任的局面,企業、社會組織、公民在無障礙人文環境建設進程中發揮各自的作用。

企業秉承人文關懷,積極承擔社會責任。依據《無障礙法》規定,日本企業應落實建筑物的建設、維護計劃,并申請主管行政機關的認定和審核;同時開展宣傳教育活動,推廣無障礙設施的使用方法[24]。此外,日本企業將“殘障的社會模式”理念與企業發展相結合,平等雇傭殘障人士,至2021年6月被雇傭殘障員工人數近60萬,殘障人士就業創下連續18年來的歷史新高[25]。以富士集團為例,子公司富士軟件企劃株式會社從2004年開始雇傭殘障人士,至2021年,該公司的殘障員工比例逐年提升[26]。在富士集團內部,普通員工與殘障員工共同工作,不僅能學習不同的技術,還能潛移默化提高“心靈無障礙”水平,為建設包容、開放的無障礙工作環境助力;通過員工合作,產品設計兼顧多維視角,提高企業產品競爭力,促進企業可持續發展。

社會組織代表殘障群體利益,促進無障礙法律及政策的完善與落實。日本殘障社會組織以殘障人論壇(Japan Disability Forum,JDF)為代表,下設13個附屬組織,分管不同領域的事務。JDF幫助殘障群體發聲、反映殘障群體面臨的社會障礙;通過向政府官員提交申請書,促進禁止歧視和保障殘障群體權利有關的提案立法,監督殘障支援政策的完善和落實。如針對2021年兵庫縣某醫院的殘障人士虐待事件,JDF委員會組織研討會,從不同角度對防范虐待事件的措施展開討論。委員代表在2022年6月向厚生勞動省提出申請,要求修訂《防止虐待殘障人法》涉及場所,采取措施保障殘障群體就醫等[27]。此外,JDF促進聯合國《殘障人權利公約》在日本實施,積極推動“亞太殘障人十年”和亞太殘障人論壇的開展,促進日本社會無障礙化發展。

無障礙措施的落實需要全民的理解和參與。一方面,公民通過參與各類無障礙活動,體驗殘障人士面臨的社會障礙,加深對殘障人士的理解。例如參與政府舉辦的教育啟發項目,學習“殘障的社會模式”理念、與殘障人士溝通的方法,提高自身的無障礙意識。另一方面,公民能以當事者的角度參與本地無障礙基本構想的制定。以大阪府豐中市為例,居民、殘障人士與專業人士共同組成委員會,通過問卷調查、研討會、論壇,了解殘障人士面臨的障礙和建議;由居民、殘障人士實地體驗,確定“臺階是2厘米還是3厘米”這類細節問題。委員會整合建議向市政府進行反饋,幫助制定更貼合當地無障礙需求的基本構想[28]。

1.4 教育系統推動社會無障礙化

日本非常重視教育系統的作用,強調無障礙人文環境建設要從青少年抓起。日本的教育理念源自聯合國《殘障人權利公約》所提倡的融合教育:為殘障學生創造平等接受教育的條件,以最有利于殘障學生社會交往和成長的方式,提供所需的教育指導。近10年,日本公立中小學殘障學生的數量增加了1倍[29]。對于身心殘障程度較輕的學生,融合教育能讓他們在青少年時期最大程度地融入社群,培養社會交往能力,幫助他們未來更好地社會參與。而對相對健全的學生而言,有助于他們提高對無障礙建設的關注度,將“心靈無障礙”付諸實踐。

教師培訓是教育系統推動社會無障礙化的重要環節。日本完善了教師資格證有關無障礙的考核內容,以提高教師無障礙教育的能力。2011年,教師資格證考核把“心靈無障礙的教育實踐”納入選修課;2019年,該課程轉變為教師培訓、研修、資格證考核的必修課程[30]。無障礙教育課程逐步成為教師從業資格的重要知識板塊,推動教師的課堂教學從僅憑教材的文本講學轉變為案例式教學。從2018年開始,日本文部科學省每年召開“心靈無障礙促進會議”,并出版《心靈無障礙教學指南》,指導教師把社會無障礙觀念融入教學過程[31]。見表2。

表2 日本“心靈無障礙”教學指導要求

教師在促進學生“心靈無障礙”方面發揮著重要作用。教師通過案例教學講解“殘障的社會模式”,幫助學生了解社會由多元化的人共同組成,而社會制度是為多數群體的需要制定,由此可能會給少數群體造成障礙;幫助學生學習不同類別殘障人士面臨的社會障礙,以及無障礙設施的使用方法[32]。在實踐課程中,引導學生討論殘障人士日常生活中遇到的困難,思考自己作為當事人可能制造的障礙,創造消除意識障礙的契機,為形成“共生社會”奠定堅實基礎。

2 對我國無障礙人文環境建設的啟示

中共中央、國務院2016年發布的《“健康中國2030”規劃綱要》將健康中國上升為我國發展戰略,其中強調要加強重點人群健康服務,維護殘疾人健康。建設無障礙環境則成為維護殘疾人健康的重要保障措施。健康中國戰略下,我國越來越重視無障礙人文環境建設。2021年7月,國務院發布《“十四五”殘疾人保障和發展規劃》,明確要求提高全社會無障礙意識,保障殘疾人、老年人等無障礙設施使用便利。同年10月,中國殘疾人聯合會等部門聯合印發了《無障礙環境建設“十四五”實施方案》。實施方案強調,到2025年無障礙人文環境應不斷優化。2023年6月,全國人大通過《中華人民共和國無障礙環境建設法》(以下簡稱《無障礙環境建設法》),新法于9月1日正式施行,意味著我國無障礙環境建設獲得國家立法引導。在無障礙環境建設30多年期間,政府制定政策鼓勵企業雇傭殘障人士,積極促進殘障人士就業;我國殘聯積極發揮橋梁紐帶作用,協調聯動政府部門,宣傳無障礙理念,促進無障礙環境建設。但從無障礙人文環境建設角度來看,我國目前仍存在法治建設不完善、無障礙人文環境建設政策不足、社會建設力量薄弱、公民無障礙意識不強等問題。中日兩國都面臨較為嚴峻的老齡化狀況,且殘障人口數量較多,借鑒日本無障礙人文環境建設經驗,結合我國國情,為我國無障礙人文環境發展提出以下建議。

2.1 進一步加強無障礙環境法治建設

日本的《無障礙法》為國家法,立法位階高,其地方性法規皆是基于《無障礙法》而制定和執行,涉及的無障礙理念展現了人文關懷。我國無障礙法治建設起步較晚,相關法規存在一定不足。國務院2012年頒布的《無障礙環境建設條例》(以下簡稱《條例》),是我國第一部無障礙行政法規,對系統推動我國無障礙環境建設工作具有重大意義[33]。但《條例》局限于把無障礙當成工程技術問題來處理,強調無障礙的物質環境建設,尚未涉及無障礙人文環境的建設;《條例》全篇提到了24次“殘疾人”,忽略了無障礙的普惠性,不利于倡導無障礙的理念、營造良好的無障礙社會氛圍。2023年6月,全國人大通過《無障礙環境建設法》,我國無障礙環境法治建設取得重大突破,無障礙建設領域的指導法從行政法規轉變為專門法律[34]。《無障礙環境建設法》擴大了無障礙環境的受益群體,將老年人明確歸入無障礙環境建設的保障群體;同時,將社會服務、保障措施、監督管理納入無障礙環境建設范圍,明確倡導無障礙人文環境建設。未來,可參考日本《無障礙法》的基本理念,強調消除對障礙群體構成障礙的制度、慣例和觀念,進一步完善無障礙法治建設。在立法中明確無障礙環境的定義,將無障礙人文環境建設概念引進法律文件中;豐富無障礙的內涵,將孕婦、兒童等障礙群體納入無障礙受益者;出臺統一的無障礙環境建設國家標準,引導全社會的關注與重視,倡導無障礙的普惠性[35]。

2.2 完善無障礙建設政策,推動人文環境發展

據2020年《殘疾人事業發展統計公報》顯示,截至2020年,我國已有22個省份出臺了無障礙環境建設的地方性法規[36]。2021年10月《無障礙環境建設“十四五”實施方案》出臺后,各省政府相繼頒布了具有地方特色的無障礙規劃,無障礙環境建設取得了一定成就。但我國至今尚未出臺針對無障礙人文環境建設的相關政策,現行規劃中缺少有效提高公眾無障礙認知的具體措施。大多數城市無障礙實施條例與規劃都以無障礙設施建設為關注重點,對無障礙知識普及、無障礙文化等人文無障礙關注不足,易造成政府相關部門、社會公眾對無障礙環境建設的認知偏差,不利于推動無障礙的理念深入人心、提高全社會的無障礙意識[37]。結合日本政策推動全民“心靈無障礙”的經驗,《無障礙環境建設法》實施后,我國應在新法的指導下制定統一的無障礙建設政策,推動無障礙人文環境發展。各地政府應積極響應號召,因地制宜出臺具有地方特色的無障礙人文環境建設措施,明確消除社會障礙是全社會的共同責任;同時,細化社會無障礙的推進方案,提高政策可操作性。政策實施過程中,既要關注無障礙物質設施的建設,也要兼顧人文關懷。

2.3 鼓勵多主體參與無障礙人文環境建設

無障礙人文環境的建設,離不開社會各主體的積極作為。《條例》中籠統、寬泛地運用“有關主管部門”一詞,未明確無障礙環境建設的具體責任主體。《無障礙環境建設法》明確了住房和城鄉建設、民政、交通運輸等無障礙建設相關部門的法律責任。但我國現行無障礙環境建設主要依賴政府機構和殘聯的推動,對無障礙環境建設的關注大多來自建筑設計人士、領域內學者以及殘聯等官方社會組織;民間殘障社會組織受社會條件制約、力量薄弱,企業內部進行無障礙改造更是尚屬少數[38],參與力量有限,難以推動社會廣泛參與,無障礙環境建設面臨著社會力量參與不足的困境[36]。《無障礙環境建設法》已將與社會生活密切的部門納入提供無障礙服務的主體,如教育部門、社區服務機構、電信業務經營者、公共交通運營單位等,強調社會力量推動無障礙環境建設的重要性。在借鑒日本多主體參與建設經驗的基礎上,未來我國應以政府為中心,進一步明確無障礙建設各個環節的責任主體,切實有效地推動政策落實和實施;減少社會組織參與無障礙建設的政策限制,完善民間組織參與無障礙建設的程序;充分調動企業積極性,將無障礙的理念融入產品設計和服務中,推動企業可持續發展。同時,積極建設公眾意見表達平臺,提高公民責任意識與參與感。鼓勵社會組織、企業和個人在無障礙環境建設中積極建言獻策,推動我國無障礙人文環境建設。

2.4 發揮教育和宣傳的作用,提高公民無障礙意識

目前,我國教育系統在提高學生“心靈無障礙”方面的作用較為有限。義務教育中尚未將無障礙知識納入學生學習體系,對教師的無障礙知識尚未提出培訓、考核要求。同時,特殊教育體系游離于普通教育體系獨立存在,普通學校尚未明確制定殘障學生的入學標準,輕度殘障的學生也難以進入普通學校學習[39]。此外,我國公眾對無障礙環境認知水平不高、認知有偏差,無障礙環境公眾意識還沒有形成。2021年相關調查顯示,我國公眾對無障礙服務人群和設計原則的認知得分率僅為59.5%和53.2%[40]。大多數公眾能夠識別如盲道等無障礙設施,但對于無障礙的認知仍停留在無障礙設施僅是服務特殊群體的層面,盲道被破壞、標識掉落、私人侵占無障礙設施等現象時有發生。《無障礙環境建設法》明確要求教育部門和教育機構應當加強教育場所的無障礙環境建設,各類統一考試中為殘障學生提供便利服務;開展無障礙環境理念的宣傳教育,普及無障礙環境知識,傳播無障礙環境文化,提升全社會的無障礙環境意識。接下來,我國應逐步完善融合教育系統,提高教師無障礙教學水平;在義務教育中納入無障礙相關的知識,從小培養學生的無障礙意識,促進障礙學生的社會參與。同時結合中國國情,多主體、多層次開展面向全社會的無障礙宣傳活動,依托微博、公眾號等新興互聯網媒介,增強無障礙社會宣傳力度;以社區為基礎建設無障礙人文環境,逐步提升公眾的無障礙意識。

《無障礙環境建設法》的實施有助于推動我國無障礙人文環境建設,逐步改變公眾對“殘障”的傳統理念,營造良好的無障礙社會環境。在立法引導下,我國各省市仍需進一步完善相關無障礙人文環境建設的具體政策,提高公眾無障礙意識,鼓勵社會各主體積極參與無障礙環境建設,營造良好的無障礙人文環境。