“河長制”與水文明

“河長制”是江河屬地管理的制度設置，由地方各級黨政負責人擔任河長，以其職權跨越了專業管理的局限，將涉及多方利益的江河納入一體化、法治化管理中。追根溯源河長制可謂源遠流長、枝繁葉茂。其源可以上溯至黃河堤防始建的春秋戰國時期，其分派則有堰長、溝長、渠長、斗門長、河堤使之設，涵蓋江河防汛防洪，以及運河、灌溉、城邑等水利工程管理。河長制在古代水利工程管理中，對保障江河安瀾、水資源管理、水權維護等諸多方面發揮著重要作用。

河長制有鮮明的水文明烙印，通過挖掘唐代、北宋、金代“河長制”的制度設計、管理規定及價值取向，可以闡釋制度的內在連續性，反映水文明的綿厚底色。

唐代的“渠斗長制”

唐代水利發展達到空前的高度，其水利法規的架構與實施，支撐農田水利工程、大運河的營運，并為其后各朝代所繼承。

唐代都長安，對其政治、經濟影響最大的是引涇、引渭的灌溉工程，以及關中漕渠、汴河、淮揚運河等。唐代“渠斗長制”見于《水部式》。《水部式》是由中央政府頒布的第一部國家水利法規，是水利工程管理制度的重要創舉。《水部式》記載渠斗長的職責：“合璧宮舊渠，深處量置斗門節水，使得平滿，聽百姓以次取用。仍量置渠長、斗門長檢校。若溉灌周遍，令依舊流，不得因茲棄水。”規定灌溉工程的渠長、斗門長負責工程運行管理，確保灌溉秩序和水量公平分配。《水部式》還將灌區管理好壞作為官吏考核晉升的依據。唐代將《水部式》的“渠斗長制”納入國家法典。《唐六典》卷二十三中記載：“凡京畿之內，渠堰陂池之壞決，則下于所由而后修之。每渠及斗門置長各一人，至溉田時，乃令節其用水之多少，均其溉焉。每歲，府縣差官一人以督察之，歲終錄其功以為考課”，更將問責制落實到府、縣的水管理中。通過設置渠斗長，明確渠長、斗門長的管理職權，對灌區實施水資源的嚴格管理，通過有效的分配、節約使用，以滿足大規模農業灌溉的需要，從而壯大唐代的農業基礎，促進唐代的繁榮強大。

唐代渠長、斗長制度在后來灌溉工程中普遍設置，并世代傳承。

北宋的“河堤使制”

北宋沿襲了唐代水利制度體系，王安石主導的熙寧變法更有《農田利害條約》，推動了農田水利建設與管理。

11世紀以來，黃河進入了大改道的前夜，北宋都汴京（今河南開封），黃河、汴河洪水直接危及都城，所以北宋王朝高度重視對黃河的治理，傾注了巨大的人力、物力、財力到治河中。北宋治河的主要任務就是對黃河下游洪水災害的防御和抗災，最主要的措施就是筑堤、堵口、引河、減河。同時對堤防管理也高度重視，“河堤使制”便應運而生，在國家層面以防洪為主要職責的“河堤使制”在黃河和汴河上建立起來。

據《宋史·河渠書》記載：北宋乾德五年（967年）正月，“帝以河堤屢決，分遣使行視，發畿甸丁夫繕治。自是歲以為常，皆以正月首事，季春而畢。是月，詔開封大名府、鄆澶滑孟濮齊淄滄棣濱德博懷衛鄭等州長吏，并兼本州河堤使，蓋以謹力役而重水患也”。在黃河屢次決口、京畿地區頻繁遭遇大水災的形勢下，宋太祖趙匡胤下詔，令沿黃河的開封、大名、鄆、澶、滑、孟等府州長吏兼任本州管轄范圍內河、汴的“河堤使”，負責堤防的修守，這是宋代實施“河堤使制”的肇始，為北宋以后各朝對黃河堤防的管理、黃河職官制度的設置奠定了基礎。江河河堤使設置和防汛管理制度后來推行到黃河、長江、永定河等河流，以保護都城和重要設施的防洪安全，沿用數千年。

北宋開寶五年（972年），宋太祖趙匡胤還下詔設置專管河事的官員，“自今開封等十七州府，各置河堤判官一員，以本州通判充；如通判闕員，即以本州判官充”，進一步強化了地方政府官員河、汴修防責任。通判由皇帝直接委派，輔佐州政，可視為知州副職，但有直接向皇帝報告的權力，從而加強了河防的行政管理。

北宋淳化二年（991年），宋太宗趙炅下詔：“長吏以下及巡河主埽使臣，經度行視河堤，勿致壞隳，違者當置于法。”規定巡河使臣必須按照要求巡視河工，及時發現問題和興工修復，如果河堤有毀壞的情況沒有被發現，當依法處置。巡河制度明確了責任主體和懲罰機制。

北宋咸平三年（1000年），宋真宗趙恒詔令：“緣河官吏，雖秩滿，須水落受代。知州、通判兩月一巡堤，縣令、佐迭巡堤防，轉運使勿委以他職。”規定沿河的官吏，若任期已滿調任他職，必須要等到水毀工程修復后才能調任。詔令還要求黃河、汴河沿線的知州、通判兩月一巡堤，縣令要輔佐知州和通判并輪流進行巡堤，這期間，轉運使不能安排縣令其他工作，并賦予轉運使考察各級官員河工績效、舉薦升遷的職責。

北宋的“河堤使制”通過皇帝的詔令發布和實施，具有最高的權威性和制度影響力，不僅涵蓋官職設置、責任劃分、任務要求，還明確了離任要求和懲罰機制，契合黃河治理的需要，也對后世江河管理產生了深遠的影響。

金代的“河長制”

1127年“靖康之變”后，宋室南遷。宋金對峙大體以淮河為界，金鞏固了北方的統治，黃河流域基本為金所管理，金承繼了京畿地區的河工管理。

水行政管理上，金承唐宋制，設都水監總管河防事宜。在黃河的職官設置上，建立巡河官制度，規定“在黃河每埽設立散巡河官一員，并設都巡河官六員，分管全河二十五埽”。金朝還動用兵役參與防汛和河工修守，全河共設埽兵12000名。金大定二十六年（1186年），黃河在衛州決堤，金世宗完顏雍鑒于河患頻繁，已設置的埽兵數不足，遂下詔增設人員，“沿河四府十六州之長貳皆提舉河防事，四十四縣之令佐皆管勾河防事”，即規定沿黃各府、州、縣的行政官員正副職，要承擔起黃河治理的各項管理責任，明確南京、歸德、河南、河中的四個府及所屬的16州，包括：懷、同、衛、徐、孟、鄭、浚、曹、滑、睢、滕、單、解、開、濟、陜州，16州所屬44個縣的縣令也要協助河防。

金泰和二年（1202年），金章宗頒發《河防令》，規定了中央、州縣的河防職責，如每年汛前戶部、工部、都水監派出河防檢視官、散巡河官、都巡河官沿河巡查河防，考核是年河工歲修情況，并檢查次年春修備料，待秋冬黃河安流后，才能回京還職。《河防令》表明金代“河長制”的設置，具有較強的法規意識，不僅強化沿黃各行政區的主要官員對黃河河防事務的管理職責，而且還體現了協同治理黃河的特點，無論是從中央派下來的官員，還是專業河防機構的散巡河官、都巡河官，加上沿黃各府、州、縣的官員，在各司其職的同時，發揮著決策、協調、管理的作用，加強治河的統一管理。

金代的“河長制”從制度設計上體現了黃河防汛、防洪管理的特點，為明清時期工部、戶部領御史銜的外派官巡視河工，與聽命皇帝的河道總督專管這一機制的濫觴。

“河長制”連續及其制度特征

從唐代的“渠斗長制”，宋代的“河堤長制”，金代的“河長制”，直到明清時期的“河道總督制”，歷經千年，變化的是歷史的變遷、朝代的更迭，不變的是“河長制”的延續、傳承和積淀，不僅僅是名稱上的近似，在頂層設計、制度內涵、價值取向上也保持高度趨同，呈現出連續性的突出特征。

頂層設計的連續性。唐代、宋代、金代的“河長制”的設計均體現了國家意志，都是在中央政府層面上通過設立“河長”對河流、灌區、渠道進行管理的制度安排，是國家水治理的體現。從唐代《水式部》《唐六典》中的“渠斗長制”，宋代皇帝詔令中的“河堤長制” ，金代《河防令》和皇帝詔令的“河長制”，無一不體現出國家對河流、渠道行政管理的加強，唐、金兩代還以法律的形式予以明確，更凸顯“河長制”的地位，也體現國家水行政管理模式的傳承和創新。

制度規定的連續性。宋、金二代的“河長制”在制度內容上也基本一致，在設置專門的黃河行政管理機構的基礎上，賦予了沿黃河行政區劃的行政長官還要兼管黃河防汛、黃河治理。宋太祖下令要求沿黃河17個州的知州要兼任本州管轄范圍內的黃河“河堤使”，金世宗下詔要求沿黃河16個州的知州以及副職要負責河防之事。在宋代賦予知州職責的基礎上，金代還明確了各州所屬縣的縣令也要輔佐知州進行黃河的治理，形成上下協同管理、共擔其責的架構，體現“河長制”的制度特點。

價值取向的連續性。唐、宋、金三代的“河長制” 在責任追究、獎罰措施等方面有共同的價值取向，唐代的“渠斗長制”規定，每年年終，府和縣會派官員對各個渠道和閘門的長吏進行督導和考核，考核好的，要“錄其功”；宋太宗時規定，如果“河堤長”和水利官員巡河不認真，黃河出現問題，要“違者當置于法”，即要依法懲處；金代《河防令》明確朝廷每年汛前派出河防檢視官員與沿黃的州縣“河長”沿河巡查、落實防汛舉措、檢查防汛備料，如遇到黃河出險，要一同進行搶險，必須等黃河安然后，才能離開返京復命還職。這種獎罰分明的管理機制有力保障了“河長制”的實施，其價值取向上的一致性，使得“河長制”更具有歷史的連續性和影響力。

新時代的“河湖長制”

江河萬古流，奔騰不息的江河攜帶著文明的浪花，穿越時空，從遠古奔涌而來。

2003年，浙江省長興縣在全國率先實行河長制，2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于全面推行河長制的意見》，明確河湖長制是以保護水資源、防治水污染、改善水環境、修復水生態為主要任務，在全國江河湖泊構建起責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實現河湖功能永續利用的一項制度安排，是解決新老水問題的重要途徑。

2017年元旦，習近平總書記在新年賀詞中發出“每條河流要有‘河長’了”的號令。新時代的“河長制”由此拉開了序幕。這是以習近平同志為核心的黨中央立足解決我國復雜水問題、保障國家水安全，從生態文明建設和經濟社會發展全局出發，發出全面推行河湖長制的偉大號召。全國各地認真貫徹落實偉大號召，各級黨委和政府要把推行河長制作為推進生態文明建設的重要舉措，加強組織領導、健全工作機制、強化考核問責、加強社會監督。截至目前，全國31個省（自治區、直轄市）黨委和政府主要領導擔任省級總河長，省、市、縣、鄉4級河湖長共30萬名，村級河湖長（含巡河員、護河員）超90萬名，實現了河湖管護責任全覆蓋。

從唐代的渠長、斗門長，到宋金的河堤使、巡河官，再到現代的河湖長，其職責因經濟社會的發展而不斷傳承完善和發展，從關注灌區到關注防洪，再到河湖整體生態，體現了水文明發展的連續性。

觀今宜鑒古，無古不成今。習近平總書記在文化傳承發展座談會上指出“中華文明具有突出的連續性，從根本上決定了中華民族必然走自己的路。如果不從源遠流長的歷史連續性來認識中國，就不可能理解古代中國，也不可能理解現代中國，更不可能理解未來中國。” 在千百年的治水實踐中，水文明以其連續性的獨有特征，在中華文明發展中起著重要的作用，“河長制”就是一個典型的代表。我們挖掘古代“河長制”的源流，更能深切感受到現代“河長制”深厚的歷史底蘊，從而更好地推動新時代“河長制”向著未來前行。

今天，當我們在河湖岸邊看到的一個個河長公示牌時，請致敬歷史，因為它們不僅是使命與職責的昭示，還是水文明的印記。