關于盤活住建領域存量資產的思考
——以湖北省為例

文／查良春 湖北省住房和城鄉建設廳 湖北武漢 430071

王琴 永業行土地房地產資產評估有限公司 湖北武漢 430000

謝彬 湖北省住房和城鄉建設廳 湖北武漢 430071

賀肖肖 永業行土地房地產資產評估有限公司 湖北武漢 430000

宋吟櫻 永業行土地房地產資產評估有限公司 湖北武漢 430000

引言：

經過多年發展，住建領域在基礎設施、商業、商務、住房等多方面擴大投資，積累了大量的存量資產，為城鄉建設發展打下堅實基礎，為經濟快速發展、有效改善民生提供了重要保障。當前，我國經濟正處于由高速增長向高質量發展的關鍵階段，盤活存量資產、擴大有效投資，全力以赴穩增長、促發展，是新發展階段的必然要求。

2022 年，湖北省委、省政府提出了“加快建成支點、走在前列、譜寫新篇，建設全國構建新發展格局先行區”的決策部署，在此背景下，對湖北住建領域資產投資及管理工作提出了更高的要求。湖北省各地創新模式、多措并舉，積累了一批盤活存量資產的先進經驗。

本文結合湖北省住建領域盤活存量資產的調研實例，學習和吸收資產盤活的先進經驗，總結分析存在的問題，提出可采取的合理有效措施，為優化資源配置和提升資產利用效率、提高住建領域資產現代化管理水平提出針對性建議，以期推動住建事業高質量發展。

1.盤活住建領域存量資產的意義

2022 年5 月，國務院辦公廳發布《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》（國辦發〔2022〕19 號），提出要聚焦保障性租賃住房、水電等市政設施、新型基礎設施等住建領域存量資產，加快推進存量資產盤活工作，凸顯了盤活住建領域存量資產的重要性。

盤活住建領域存量資產，是構建新發展格局的重要抓手。當前，我國城市發展已經從“增量開發”進入“存量挖潛”階段，并由粗放發展向精細化發展轉型，開展住建領域存量資產盤活，能夠有效釋放城市存量空間、優化城市功能、促進城市產業升級，從而激發城市新活力，是推動城市高質量發展的重要戰略選擇。

盤活住建領域存量資產，是擴大有效投資的重要路徑。近年來，經濟下行壓力增大，擴大有效投資是穩定經濟的壓艙石。盤活大量沉淀的存量資產，有助于推動存量資產和新增投資的良性循環。以老舊小區改造為例，2019-2022 年，我國累計新開工改造城鎮老舊小區16.7 萬個，完成投資6600多億元[1]，充分發揮了保障民生、穩定投資、促進消費的作用。

盤活住建領域存量資產，是提升運營管理水平的重要手段。通過對長期閑置、低效資產采取改造升級、定位轉型等方式，使資源合理配置，實現存量資產效益最大化，如將存量住宅改造為公寓、民宿，將存量商業通過新消費場景打造轉型升級。同時，在存量資產項目中引入運營管理，通過專業化、流程化、市場化運營，降低運營成本，有效提升住建領域存量資產的運營水平，提高資產運營效益。

盤活住建領域存量資產，是吸引社會資本參與城鄉建設的重要模式。住建領域存量資產類型較多，特別是污水處理廠、管網等基礎設施類資產面臨改造升級等情況以實現盤活利用，需要再投入資金較多，不僅需要政府資金支持，而且需要社會資本協同，并聯合金融機構和市場主體共同謀劃，解決項目施工、融資、運營等問題，確保項目實施見效。當前國辦發布的存量資產盤活文件中，包括了基礎設施領域REITS、PPP 等多重方式，有助于激發社會資本積極性，實現政府投資帶動作用和社會資本創新活力的有效結合。

盤活住建領域存量資產，是滿足人民美好生活需要的重要方式。當前，城鄉人居環境建設從“住有所居”轉向“住有宜居”。湖北住建緊抓人民幸福基點，致力于打造公園城市，宜以存量資產為抓手，做好更新改造、優化經營等工作，豐富城市功能，加快“宜居湖北”建設。一是，通過提升基礎設施服務品質，提高公共服務設施質量，完善民生配套功能，提高生活質量；二是，通過改造老舊住房，完善租賃市場，緩解不同人群的住房需求，加快構建多層次住房保障和供應體系；三是改善商業、商務存量資產運營品質，完善生活配套，推進“15 分鐘”生活圈建設，讓人民從生活點點滴滴中感受城市升級蝶變，不斷提升幸福感。

2.湖北住建存量資產盤活實踐基礎

目前，湖北住建領域存量資產盤活工作在保障性租賃住房、老舊小區改造和城市更新等方面已具備初步成效。

2.1 保障性租賃住房

保障性租賃住房是當前的一項重大改革民生工程，是完善租購并舉制度的重要舉措。2022 年，湖北省通過新建和存量盤活方式籌集房源69642 套，其中存量盤活占比約13%，主要為利用非居住存量房改建，有效提升存量房屋使用效率，保障了新市民、青年人的住房需求，切實增強市民獲得感和幸福感。

以洪山區毛坦艾瑪國際公寓為例。在武漢市房管局的支持下，洪山區毛坦村將6.56 萬平方米長期閑置的艾瑪酒店改建為1120 套保租房，每平方米月租金20 元，委托第三方運營，每年增加村集體收入1500 多萬元。該項目能夠實現盤活利用，一是得益于功能業態精準匹配，酒店式公寓具有小戶型、有裝修、有配套的特性與租賃房租要求吻合，符合租賃住房改造基本條件；二是得益于財政補貼支持，本項目成功申報2021 年中央財政城鎮保障性安居工程專項資金2839 萬元，用于裝修、配套家電設備、公共生活設施等建設，滿足新市民、青年人對美好生活的向往。

2.2 老舊小區改造

老舊小區改造是關系民生福祉的重要工程，通過對舊住房、商業、基礎設施等以改擴建的形式，能夠有效盤活住建領域存量資產。2019 年以來，湖北省城鎮老舊小區改造已實施1.38 萬個，累計完成投資額381.38 億元，以小切口帶動了大需求[2]。

湖北省引進市場主體參與老舊小區改造取得較好成效。其成功之處主要有三個方面：一是尊重居民改造意愿，實施“共同締造”，通過問卷調查、公示講解等方式讓居民深度參與改造工作；二是撬動社會資本活水，項目以政府主導，引入社會投資方，如當陽市以當陽建投作為項目融資和建設實施主體，積極爭取銀行貸款，將369 個小區打包為一個項目，立項總投資10 億元；三是積極推進市場化經營，在項目改造中將傳統經營、衍生經營和新興業態相結合，建設停車場、充電樁、自動售賣機、小食堂等經營性業態，積極解決居民的實際需求，同時滿足社會投資方投入回報和可持續發展需要，為項目順利落地和平穩運行提供支撐。

2.3 城市更新

城市更新是黨的十九屆五中全會做出的重要部署，是存量資產盤活的有效抓手。2022 年，湖北省大力推進城市更新，以“留改拆”并舉措施，通過對存量資產價值的挖掘，結合存量住房、商業、酒店、文化場館、基礎設施等改造需求，充分利用并放大資產價值。

其中，湖北省黃石市作為國家城市更新第一批試點城市，圍繞黃石市傳統工業城市的歷史特色，結合當前山水園林城市建設的需求，率先啟動中心區域的環磁湖片域城市更新工作。項目將華新水泥傳統工業建筑改造為工業風貌區，將周邊的民居結合磁湖的山水風貌改造為民宿，統籌盤活閑置的酒店、寫字樓等多類存量物業。武漢市楊園片區城市更新項目結合鐵路文化特色，通過對廠房舊倉庫、物流倉庫及辦公樓進行改造，植入文化創意產業，打造鐵路文化體驗地。

2.4 市政基礎設施盤活

住建領域的市政基礎設施主要指停車位、污水處理、垃圾處理等設施，與居民生活密切相關，是城市經濟社會發展的有效載體。盤活市政基礎設施是國家盤活存量資產的重點方向，對于改善人居環境、提高城市運行效率和提升城市綜合承載力具有重要作用。

湖北省盤活市政設施工作正處于積極探索階段，因為大部分市政基礎設施經營收益較少、權屬復雜、融資受限。在停車位方面，湖北省咸寧市、孝感市等多地通過智慧化管理實現車位共享、資源共享，提升資產利用率。在供水、供氣、垃圾處理、污水處理等方面嘗試以特許經營權轉讓等方式盤活，如襄陽市將城市供水、城市供氣特許經營權轉讓給北京中環水務集團、華潤集團，目前正在推進城市污水處理廠網以特許經營權轉讓、TOT 模式，轉讓給社會企業。在其他基礎設施方面，武漢市搶抓基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）項目申報的政策機遇，積極探索以“軌道交通+物業”組合方式發行公募REITs。目前，地鐵2 號線一期REITs 試點項目申報材料已上報至國家發改委。

3.湖北住建存量資產盤活可借鑒的做法

3.1 注重存量資產整體打造、整體規劃、整體運維

一是對本地區各類存量資產進行整體打包、規劃、運維。宜昌市對住建領域存量資產進行整合后，委托項目單位統一管理。二是將缺少經營效益或具有準公益性項目與經營性項目打包，“肥瘦搭配”。宜昌市將雨污管網及附屬設施工程與長江大保護PPP 項目進行打包。三是將單一存量資產進行片區打包、整體運維。當陽市將全市符合改造條件的369 個老舊小區整合為9 圈20 片進行整體融資、運營維護。

3.2 充分發揮存量資產互動、聯動效益，延鏈補鏈

借鑒宜昌市卷橋河項目經驗，通過對現有建筑進行升級改造，融合地域文化特色，引入環球IP 元素，通過經營性存量資產之間聯動及經營性存量資產與周邊產業、居民消費、地方文化等進行業態融合，延伸產業鏈條，發揮存量資產的最大經營效益。

3.3 實現功能轉換、功能提升、功能互補、價值提升

黃石市將存量住房、產業園配建公寓等改造為保障性租賃住房；咸寧市停車位通過數字化賦能，提升利用率；仙桃市污水處理項目，通過光伏發電，實現資產增值。

3.4 提升運營理念，轉換經營主體，創新融資模式

當陽市政府授予建投集團老舊小區部分資產特許運營權，將閑置國有資產轉化為食堂、超市、養老、托幼服務等經營性資產；襄陽市將污水處理廠以特許經營權方式進行轉讓；宜昌市將夷陵區長江大保護PPP 項目采用“BOT+TOT+OM”模式運作，其中城區存量污水處理廠及配套管網工程經營權采取“TOT”（移交-經營-移交）模式、鄉鎮存量污水垃圾工程為委托運營OM 模式。

4.當前存在的主要問題

4.1 配套支持政策不夠完善

第一，各地制度建設尚處于探索階段，主要是在國辦發〔2022〕19 號指導下，發布《推進重點領域盤活存量資產擴大有效投資實施方案通知》等原則性、總覽性政策文件，相關的用地、稅收、金融、審批等配套政策尚未健全。第二，盤活對象覆蓋暫不充分，已明確的主要盤活方向包括自然資源領域、保障房租賃住房建設等，對其他類型的存量資產暫缺乏相應規定，住建領域存量資產盤活體系仍處于建設初期，缺乏對實施領域、實施內容、操作流程、實施要求、保障機制的規范及指引，因此參與實施主體受限，盤活路徑受限。

4.2 盤活基礎不夠清晰

第一，存量資產底數不清。目前，各地開展存量資產盤活聚焦在國有企業和行政事業單位，由國資委牽頭統計，對住建領域盤活所涉的存量資產權屬、規模、類型、盤活需求等未能充分涵蓋。第二，產權不清晰、不規范。住建領域的存量經營性資產，較多由政府和社會資本等多主體運營，歷史遺留問題和權屬關系較為復雜，部分資產產權分散在不同單位，抵質押情況難以排查[3]。因部分資產存在家底不清、產權不明、資產管理流程不完善、交易審批環節不規范等問題，使存量資產底數難以界定，影響后續盤活路徑的落地實施。

4.3 資產盤活收益不佳

基礎設施項目在住建領域的存量資產中占比較大，但該類項目具有投資大、周期長、回報低等特點，又因缺乏經營性收益支持，難以實現收支平衡，導致盤活工作在進行市場化運作中推進困難，影響了存量資產盤活效率。盡管基礎設施類項目，在相關政策文件中明確引入PPP、REITS 等模式，但均對擬盤活資產的要求較高，如REITS 項目要求資產具備明確的運營年限、穩定的經營收入等要求。另外此類項目運作時間長、且有相關考核機制，對運營單位經營能力要求較高，同時受多部門審批等因素影響，實施難度較大，工作開展效率不高。

4.4 工作協調難度較大

住建領域存量資產保有量大，同時又涉及私企、國企、行政機關等不同主體單位，僅在行政事業單位層面，又涉及國資、財稅、自規等監管部門或行業主管部門。各主體間溝通協調及基層溝通協調時間長、難度大，難以形成合力。

5.對盤活住建領域存量資產的幾點建議

5.1 建立健全政策制度，發揮引領作用

要提高住建領域存量資產盤活效率，離不開一系列政策制度的支持。一是要立足住建職能，明確目標和任務，做好責任分工，制定實施方案和落實工作要求，發揮頂層引領作用。二是發動多方群策群力，與自然資源、財政等主管部門協調分工，打通政策堵點；與銀行、擔保公司聯動，暢通政企合作渠道，強化金融支持。三是聚力存量盤活服務民生，多措并舉，構建“1+N”政策體系，即一個綱領文件和N 個配套政策，從源頭上夯實組織保障和措施保障，確保住建領域存量資產盤活工作順利推進。尤其應充分發揮獎補類政策的激勵作用，有效促進各類社會主體積極參與，保障重大項目的實施和運營效益。

5.2 摸清存量資產底數，夯實盤活基底

如何讓沉睡資產活起來，首要的就是摸清存量資產底數，只有底子清，才能路徑明。在住建領域范圍內，結合現有資料及分步開展調研，首先確定存量住房、商業商務建筑、停車位、垃圾污水處理設施等多類型存量資產的權屬、分布、現狀利用、盤活意愿及已采取的盤活措施等情況；其次，對盤活意愿高的項目開展專項調查，深入調研盤活需求、面臨的問題、經營情況等，為篩選確定擬盤活存量資產奠定基礎，為因地制宜有針對性地開展盤活工作提供支撐。

5.3 分類分級存量資產，研判盤活方向

住建領域存量資產類型多，不能一蹴而就一哄而上，而要謹慎對存量資產進行分類分級，構建量化評價體系，穩妥推進盤活工作。從住建領域來看，不僅要考慮權屬、規劃、現狀等因素影響，還應結合典型案例盤活條件，重點從以下方面著手：一是要考慮政策支持，確定現有政策的支持力度及可操作性，優先考慮政策支持力度較大、配套政策較為完善的資產，如保障性租賃住房、老舊小區改造；二是深挖運營模式，考慮相關主管部門協調性及利益主體協作性，優先考慮基礎條件成熟、能夠吸引社會資本參與的資產；三是預測經營收益，委托專業機構參與收益性預測，謹慎衡量未來收入，防范權利人利益受損，重點盤活存量規模較大、當前收益較好或增長潛力較大的經營性資產；四是引入專家評價，通過共同研討，吸取多方意見，科學合理確定盤活資產選擇體系，促進盤活存量資產工作落地見效。

5.4 科學探索盤活路徑，找準盤活出路

當前全國各地已經積累了豐富的資產盤活經驗，結合地方實際情況，探索出具備地方特色的盤活路徑。一是深入研究典型案例經驗。加強住建盤活工作宣導，學習典型盤活案例，組織開展先進城市調研工作，理清盤活方式、存量資產與新建項目聯動推進、回收資金使用、主要矛盾化解、收入來源拓寬等方面的先進經驗，化經驗為能力，進行存量資產盤活知識萃取與共享，優化盤活流程，為內部盤活資產奠定基礎。二是選擇一批權屬清、條件好、有特色的住建領域存量資產，試點先行，并建立容錯機制，鼓勵各地大膽探索盤活路徑，摸清為何盤、誰來盤、怎么盤，研究盤活原則、條件、模式等內容，鑒別盤活過程漏洞，防范盤活風險。三是鼓勵各類市場主體共同參與，推進住建領域資產盤活工作由點擴面，加大盤活力度，形成政府主導、企業自主、社會資本或多主體共同參與的工作格局，優化資源配置，提升存量資產運營能力，為閑置低效資產注入新活力，在有限的范圍內滿足市場需求。

5.5 全力打造閉環管理，確保盤活成效

資產盤活不僅要做到引流，還要做好退出及監管，形成全過程閉關管理，方可推動盤活工作可持續發展。在國家“建設數字中國”戰略之下，可充分利用數字信息技術賦能盤活工作。首先搭建存量資產盤活管理平臺，做好“一個工作臺賬，一個管理地圖、一個決策中心、一個交易平臺”，并精細化到項目管理庫。在對盤活領域細分后，將各項目基礎資料、管理情況、收入情況和支出情況囊括其中，從存量項目篩選、調查、盤活、經營到回本進行全流程監管，動態化、可視化掌握盤活工作成效。尤其是對于大額交易與支出等關鍵環節，設置預警指示，強化監控。其次，可充分利用現有數據成果，如全國自然災害綜合風險普查數據，匹配危舊房改造等應用場景，方便不同管理權限查詢使用。以數字化全流程服務盤活工作，提升數字化治理服務水平，推進住建領域存量資產盤活工作取得成效，助力加快構建新發展格局。