北京市壯大農村集體經濟研究及政策建議

康勇　王曉川　楊磊　張敏

摘要：壯大農村集體經濟是實施鄉村振興、促進農民農村共同富裕的重要途徑。文章以北京市發展壯大農村集體經濟為主線，以農村產業融合發展為主要路徑，研究推動農民增收的對策措施。針對北京農村集體經濟發展現狀及問題，結合北京市實施鄉村振興戰略目標要求，提出相關政策建議。

關鍵詞：農村集體經濟；鄉村振興；農民增收

一、北京市農村集體經濟的發展現狀

2020年，北京市村級集體經濟組織（以下簡稱“村集體”）賬面資產總額6089.69億元，占全國村集體賬面資產59818.63億的10.18%。根據《2020年中國農村政策與改革統計年報》，北京市有村集體3984個，占全國531553個村集體總數0.75%；北京村集體經濟總收入264.73億元，占全國6320.23億元總收入的4.19%。歸納起來，北京市農村集體經濟發展情況體現在以下幾個方面：

（一）北京農村集體經濟組織地域分布特征

據統計，截至2020年底，北京市14個涉及集體經濟區（根據市農業農村局2020年農村集體資產清查數據，集體經濟共涉及14區，其中涉農區13個，石景山區作為已完全實現人口城鎮化的城區，但仍現存鄉級和村級集體經濟組織）所統計的轄區面積1.64萬km2；全市有農村集體經濟組織4190個，其中鄉鎮級農村集體經濟組織190個、村級農村集體經濟組織3984個、組級農村集體經濟組織16個。鑒于北京市在地域分布上的特點，其涉及集體經濟區轄區面積、村集體、匯總農戶的分布情況如表1。

其中，海淀、朝陽、石景山、豐臺4個近郊區有村集體315個、匯總農戶17.58萬戶，分別占全市的7.91%、13.14%；平原及其占比較大的通州、昌平、房山、順義、大興5個區有村集體2226個、匯總農戶數72.91萬戶，分別占55.87%、54.50%；而門頭溝、懷柔、平谷、延慶、密云山區占比較大的5區有村集體1443個、匯總農戶43.28萬戶，占比全市分別為36.22%、32.35%。

（二）北京農村雙層經營體制的作用得到發揮

北京政府部門高度重視壯大集體經濟和完善農村雙層經營體制，制定相關扶持措施，使北京農村雙層經營體制的作用日益得到發揮。據統計，截至2020年底，全市集體經濟總收入679.97億元，總利潤47.09億元;農戶總收入達到1425.85億元，農戶所得總額為862.14億元，其中農戶從集體經濟獲取的所得總額達到203.47億元。

（三）北京市農村集體經濟產權制度改革情況

近年來，隨著北京城市化快速發展，郊區村集體也客觀面臨資源配置重新、城鄉統籌發展、集體經濟壯大、農民權益保護等主要問題，有效推動了農村集體產權制度改革，以股份合作制等多種集體經濟形式成為主導。截至2020年底，北京市完成產權制度改革的村集體為3927個，占全市總數的98.57%。

（四）北京農村集體經濟收入結構以三產為主

據統計，2020年北京市村集體經濟主營收入為199.28億元，其中第一產業為1.69億元，占比為0.85%；第二產業為36.97億元，占比為18.55%；第三產業為160.62億元，占比為80.60%。村集體經濟利潤總額為34.33億元，第三產業為21.74億元，占比為63.33%。無論是主營收入還是利潤都形成了“三二一結構”。

（五）北京農村集體經濟組織經營管理逐漸加強

北京市的農村集體組織資產在經營模式、交易形式和監管方式等方面進行了大膽探索和創新，農民和集體的利益得到了有效保障，從而也強化了農民增收的長效機制。此外，農村集體經濟也得到了一定程度的發展和壯大。據統計，2020年，全市3984個村集體的資產總額達到6089.69億元；集體經濟總收入679.97億元；利潤總額47.09億元，較上年增長51.89%，集體資產得到了一定程度的增長。

（六）北京農民收入有效增加

2020年郊區農戶總收入為1425.85億元，農戶所得總額862.14億元，較上年增長3.10%；農戶從集體經濟獲取的所得總額達203.47億元，較上年增長7.39%；農民人均純收入達到27495元，較上年增長2.92%。在農民人均純收入的構成中，其中，報酬性收入為10771元，占比為39.2%，較上年增長3.65%；財產性收入為5600元，占比為20.4%，較上年增長7.96%，轉移性收入3088元，占比為11.2%，較上年增長12.66%。各項指標與全國平均水平相比有穩步提升。

二、北京市農村集體經濟發展存在的問題

雖然北京市農村集體經濟發展取得了顯著成效，但也存在問題，主要問題表現在以下幾個方面：

（一）現行體制一定程度制約村級集體經濟發展

1. 農村經營體制中“統”的層級已不能適應集體經濟發展的要求。據市農研中心2021年對北京郊區100個集體經濟薄弱村的調研，產業設施薄弱、農地生態約束及人口老齡化等影響制約因素，導致農戶家庭經營不斷弱化，建議擴大農村集體經營規模，針對統分結合的雙層經營體制進一步提升“統”的層級，推進一二三產業融合發展。

2. 一些集體經濟富裕村也亟需建立聯合投資的平臺。隨著城市化進程的快速推進，一些村轉變為社區之后，承接以前由村集體承擔的經濟職能而成立的新型集體經濟組織，也不滿足于現狀，開始探索走向聯合，共同“抱團”向村外的區域和項目進行投資，以尋求高效發展。這就需要在體制機制上進行探索，從而為這種發展提供保障。

3. 一些小規模、分布分散的村客觀上亟需“抱團”發展。目前，一些小規模、分布分散的村，尤其是山區村，因村落分散、家庭經營限制了農業生產的規模和大型機械的應用，致使農業低效率、農民低收入的狀況很難改變。同時，由于當前農民種田收入低，導致許多農村青年進城務工，造成土地閑置。因此，這些村的發展就亟需聯合起來“抱團”發展，以適應新形勢下的新要求。

（二）部分村級集體經濟組織缺乏應有的“造血功能”

1. “等靠要”意識根深蒂固。北京郊區的一些村存在“等靠要”思想，習慣于通過爭取政府財政項目款項來獲得收益，而不是發揮其支持引導作用從市場上獲得效益，從而缺乏應有的“造血功能”，形成了集體經濟發展與市場經濟體制的嚴重“水土不服”。

2. 部分村集體經濟組織經營收不抵支。2020年北京農村集體經濟總收入為679.97億元，利潤總額47.09億元，資產收益率7.67%，利潤率僅為0.53%。2020年全市3984個村集體中，收不抵支的村集體達到1684個，占比為42.27%，財務狀況不容樂觀。

3. 相當一部分村集體經濟運營能力有待提升。相當部分村集體缺乏具有“造血功能”的實體產業支撐。2020年，全市農村集體經濟總收入來源于非主營業務收入的比例高達44.78%，有的區甚至達到90%以上。此外，部分村集體缺乏啟動資金及運行維護資金支持，造成“生了孩子養不活”的現象，可持續發展受到制約。

（三）村級集體經濟在區域上發展不平衡

1. 各村集體所具有的資產總額在區域之間差距較大。據統計，全市3984個村集體，其賬面資產總額為6089.69億元。從各區域的分布來看，海淀、朝陽、石景山、豐臺4個近郊區資產總額3817.77億元，占比全市62.69%；通州、昌平、房山、順義、大興5個區資產1866.80億元，占比全市30.66%，而門頭溝、平谷、延慶、懷柔、密云5個區的資產總額405.12億元，占比全市6.65%，區域間差距較大。

2. 村集體的經營性資產在各區域間分布不均衡。據統計，全市3984個村集體經營性資產為4231.05億元。從各區域分布來看，其中，海淀、朝陽、石景山、豐臺4個近郊區的村集體經營性資產達到3382.62億元，占全市的79.95%；而門頭溝、平谷、延慶、懷柔、密云5個區資產占全市2.81%，為118.81億元，分布較不均衡。

3. 村集體經濟收入增長乏力，結構較為單一。據統計，2020年，北京市村級集體經濟主營收入在三次產業間的構成為0.85%∶18.55%∶80.60%，利潤的構成為-0.74%∶37.41%∶63.33%，而且由于鄉村二、三產業大都處于城近郊區及各區的城市化地區周邊，大多數村集體以第一產業為主，致使大部分村集體收入普遍偏低甚至虧損。

（四）鄉村產業高質量發展面臨多方面的瓶頸因素

1. 農業生產遭遇產出下壓和成本抬升的雙重擠壓。據北京市第三次農業普查和《北京市統計年鑒（2020年）》公布的數據，全市農業經營戶42.4萬戶，規模農業經營戶僅3282戶，戶均經營規模約7.5畝。北京市都市型現代農業目前多以小規模經營為主，從而形成了產出下壓和成本抬升的循環。

2. 鄉村產業在產業項目、用地、生態等多方面對高質量發展的要求出現了諸多的不適應。根據高質量發展的要求，《北京城市總體規劃（2016-2035年）》相應提出了關于人口和建設規模“雙控”的目標，對鄉村產業的發展提出了更新更高的要求，在產業、用地和生態等多重因素限制下，從而使農村集體經濟發展的空間約束性增強，發展難度增大。

3. 鄉村產業發展科技創新能力不強，農產品產業水平較低。由于鄉村產業科技研發體系不健全、科技創新成果轉化率不高、農業科技經費投入和創新服務平臺缺乏等，尚難滿足鄉村產業創新發展的需求。

（五）農村集體經濟的經營管理能力亟待進一步提高

一方面，北京郊區的一些村集體經濟管理制度不夠健全，或者未能很好地執行有關財務管理和民主監督的規定；有的村雖然集體積累相對較好，但沒有管好用活現有積累。另一方面，農村集體經濟管理人才較為缺乏。北京郊區的一些村干部發展意識不強，多數農村集體經濟組織既缺乏懂經營管理的人才，也缺乏農村能人和科技專業人才。

三、北京市壯大農村集體經濟政策建議

針對北京農村集體經濟發展的現實問題，結合當前北京市推進實施鄉村振興戰略和高質量發展目標要求，特提出如下政策建議：

（一）進一步深化農村集體經濟體制機制改革

1. 鼓勵區或者鄉鎮成立集體經濟投資企業來盤活村集體的資產。明確鄉鎮級集體經濟組織是集體資產的所有者。集體企業要通過嚴格的現代企業制度，整合各村集體經濟組織的資源、資產和資金，既保障收益又嚴控風險，從而保障集體資金的運營水平和盈利能力。此外，集體經濟投資企業要建立收益“反哺”機制，以促進各村的均衡發展，從而帶動其逐步脫離低收入狀況，從而走向共同富裕。

2. 通過組建聯合黨委的形式推進有意愿聯合的村集體“抱團”發展。對于經濟情況、資源稟賦、產業特征各有區別，但抱團發展能夠取得“1+1>2”效果的村集體，建議組建聯合黨委的形式，進行資源整合，形成規模優勢，從而帶動各有關村集體的經濟發展。鄉鎮應按照鄰近原則，組建村級聯合黨委，打造鄉村高質量發展聯合體。同時，市、區、鄉鎮要積極引導有條件的村級聯合黨委創辦股份制公司，發展“聯合黨委+股份制公司+村集體+農戶”的模式。

（二）科學優化政府支農形式和有效整合政府部門的政策資源

1. 按照市場主導的原則組織對農村集體經濟組織的扶持。政府部門應在設立、組織申報、實施及績效評價幫扶項目時，堅持市場導向原則，因地制宜地確定產業發展重點方向和規模，以可持續提高集體經濟產業發展的成效。同時，要引導幫扶對象通過項目實施從市場上獲取長久的效益，而不是期望通過項目資金來獲得利益。

2. 強化政府支農政策的精準性。要因地制宜地走綠色高質量發展之路，如在土地、能源、養殖以及農產品加工等方面，對于能夠做到達標排放或“零排放”，符合環保要求的產業項目應逐步適度放開，提高政策的精準化水平，以滿足市場對這些產品的需求，促進京郊經濟的協調健康發展。此外，對于郊區純農村地區，尤其是邊遠山區的農村地區，可適度降低“減量發展”的強度，以使這些落后地區能夠跟上全市現代化發展的步伐。

3. 統籌發揮政府部門的政策和資金效能。鄉鎮政府應與“村兩委”班子成員、黨代表、村民代表等充分溝通，結合社會投資方意愿、鄉村項目建設資源條件，提升鄉村規劃建設投資論證的科學性。此外，應建立聯席會議制度和會商機制，以將各部門的政策和資金統籌起來，最大限度地發揮其使用效能。

（三）強化做好集體經濟薄弱村幫扶工作

1. 建立長效機制，確保集體經濟薄弱村經濟收入持續增長。市、區政府及其相關部門應在認真做好以往增收工作經驗的基礎上，探索建立增收工作的長效機制，確保集體經濟薄弱村的經濟增長。

2. 創新發展模式，提高產業在集體經濟發展增收中的作用。要根據區域規劃定位和低收入村資源稟賦，合理安排各村產業幫扶項目，真正走出多樣化、高端化、有序化的產業發展之路。

3. 加強扶智扶志，激活集體經濟發展動力。應加強集體經濟黨組織的建設，選用能擔當、肯奉獻、有能力的帶頭人，并注重發揮低收入戶的主體作用，教育引導群眾克服“等、靠、要”的依賴傾向，形成政府主導、社會幫扶與個人努力的幫扶氛圍。

（四）有效推動鄉村產業結構調整

1. 促進村集體與農業科研院所等有效對接發展“高端農業”。要促進村集體以資產、資金和相關資源為要素，而農業科研院所等提供技術、經營、渠道等支持，雙方通過互惠實現共贏發展。積極引導發展以農業科研院所或者技術研發與繁育核心區（村）為總部基地，以大面積試驗推廣地區為生產基地的“總部經濟”型育種業和名優特新種養業，帶動農村集體經濟持續健康發展。

2. 在堅持盤活存量、優化結構的基礎上解決鄉村產業發展用地難題。探索區級農村集體經濟發展平臺的試點搭建，探索制定“點狀供地”等靈活供地新方式的政策；要在京津冀協同發展中鼓勵京郊農村集體經濟組織發展“飛地經濟”，解決郊區農村產業結構調整中的要素短缺等突出問題。

3. 探索實施“一企帶一村”行動，支持集體經濟強村與薄弱村進行對接。充分發揮市級、區級農業龍頭企業的核心帶動作用，進一步探索實施“一企帶一村”行動，優先帶動經濟薄弱村的發展。市、區政府及其相關部門應通過政策等引導集體經濟強村對接帶動集體經濟薄弱村，形成“強村帶動弱村，弱村抱團發展”的農村集體經濟共同發展機制。

（五）創新解決村集體管理人才匱乏問題

1. 健全黨建引領機制。黨和政府及其相關部門應出臺切實可行的政策，強化從優秀黨員中培養選拔村集體經營管理人才的機制，在管理中發揮集體經濟帶動農民增收的實效性。

2. 完善教育培訓制度。要加強農民職業技能培訓，出臺經營管理人員培養與重點培訓的制度措施，堅持培養與引進相結合，不斷拓寬人才來源，讓經營管理人員在實踐中不斷提升管理能力，從多角度加強村集體經濟人才建設，推動集體經濟不斷發展壯大。

3. 落實各項激勵措施。要建立完善集體經濟組織管理人員激勵機制。在精神方面，應對集體經濟發展富有成效的有關人員及時進行表彰；在物質方面，應在收入分配時對集體經濟負責人給予一定的傾斜。

（六）進一步完善外部環境

1. 盡快搭建推動農村集體經濟發展壯大的平臺。整合資源，依托市、區、鄉鎮等層面平臺，推進打破長期以來農村集體經濟發展處于低層次循環的困局，強化對農村產業轉型升級的要素和制度供給。

2. 強化壯大農村集體經濟的財政扶持。要優化農業農村產業發展幫扶政策，統籌資源，建設收益穩定的長效幫扶“造血”項目。市、區兩級財政應從鄉村振興建設專項資金中，安排專項資金支持經濟薄弱村及村級集體經濟項目貸款等，以壯大農村集體經濟發展。

3. 鼓勵社會資本為發展壯大農村集體經濟提供資金、產業等支持。市、區政府及其相關部門應根據農業農村部投資文件，落實具體政策細則，鼓勵社會資本通過提供資金、產業、技術等支持農村集體經濟組織或集體企業，帶動農村集體經濟發展和農民增收致富。

（七）深入破解金融支農難題

1. 引導金融機構對壯大農村集體經濟的金融支持。市、區政府及其相關部門應出臺積極有效的政策，引導金融機構進一步落實落細把農業農村作為優先服務領域的各項舉措，鼓勵其優先為農村集體經濟和農民增收項目提供金融服務。

2. 明確支持集體經濟發展的產業方向和項目要求。應該鼓勵發展城鄉融合的相關項目，并做好集體經濟產業項目市場化的結構設計，分行業形成政府支持項目清單，加強政府支持集體經濟發展的系統化建設。特別是對于要求城市資源高輸入的產業項目，鼓勵集體經濟組織通過重資產投資吸引市場方輕資產專業運營團隊合作。

3. 建立政府投資與銀行融資的投貸聯動機制。政府應重點支持銀行評估可行的產業項目，鼓勵銀行支持政府財政扶持的項目，并加強對金融機構量化考核，以及強化鄉鎮的信用體系建設，有效促進村民及集體經濟組織在市場化合作與運營中誠信守約，進而使更多的社會資本及金融資本敢下鄉、敢投入，以利于金融支農目標的有效實現。

參考文獻：

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（作者單位：北京市工程咨詢有限公司。王曉川為通信作者）