基于區塊鏈技術的地方政府專項債券穿透式監測：邏輯機理與實踐路徑

韓文琰 張家瑋

（1.中國勞動關系學院，北京 100048；2.中國地質大學，北京 100083）

內容提要：地方政府專項債券在穩定投資、擴大內需、補充短板等方面發揮著積極作用，但在申報、使用、管理中出現了資金閑置不用、違規使用的“老問題”、資金用途頻繁調整的“新現象”以及項目收益不達預期的“潛在問題”與項目收入未納入核算的“脫管問題”，這些問題無疑會增加專項債券的風險，對此，財政部提出對專項債券實施穿透式監測。本文在界定專項債券穿透式監測的基礎上，分析了現有專項債券穿透式監測的現狀與問題，得出現有“串聯式”監測系統不能解決“信息不對稱”這一本質問題，引入區塊鏈技術構建“并聯式”監測系統，可形成物理分散與邏輯集中的統一協調機制與“一數一源、一源多用”的共建、共享機制，進而從機制上解決“信息不對稱”問題，最后從建立“并聯式”監測系統、數據上鏈、構建監測規則庫等三個方面，給出應用區塊鏈技術提升專項債券穿透式監測的實踐路徑。

一、引言

地方政府專項債券（以下簡稱專項債券）既是地方政府的重要融資工具，也是國家逆周期、跨周期調節的政策工具（胡關夫，2022）[1]，在穩定投資、擴大內需、補充短板方面發揮積極作用。2022年5月國務院印發的《扎實穩住經濟的一攬子政策措施》中明確提出，要加快專項債券的發行和使用，并擴大支持范圍；同年8月24日召開的國務院常務會議追加19項政策，再次提到要依法用好5000多億元專項債券地方結存限額；2023年7月，中央政治局會議提出，“要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”，重申化債重要性，并提出要更好發揮政府投資帶動作用，加快地方政府專項債券發行和使用?？v觀專項債券的發行規模，從2015年的9692億元，到2020年以來，每年發行規模均在3萬億元以上；截至2023年9月底，地方政府當年實際發行專項債券4.83萬億元，其中新增專項債券3.46萬億，專項債余額（含利息）為23.93萬億元，相當于2022年GDP（121.02萬億）的19.77%。

盡管專項債券相對獨立于公共財政，發行專項債券的初衷是隔離風險，借力市場，通過引入社會資金緩釋財政風險，助力地方建設（熊偉，許戀天，2022）。[2]但隨著專項債券發行規模的快速增長，其風險不容小覷。地方政府專項債券既存在閑置不用、挪作他用、無效使用等違規現象，也存在停發不用的不作為現象，并且橫向上有“同群效應”，縱向上有“屢審屢犯”偏好。[3]為規范專項債券的發行、使用與管理，財政部于2019年12月31日正式上線中國地方政府債券信息公開平臺（CELMA），旨在通過披露統一、規范的信息，提高財政監督的水平與效率；并且在2020年12月發布《地方政府債券發行管理辦法》（財庫〔2020〕43號）中，首次提出對地方政府債券實行穿透式管理；2021年2月，財政部印發了《地方政府專項債券項目穿透式監測工作方案》（財預〔2021〕10號）；同年6月，財政部發布了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預〔2021〕61號），進一步明確提出對專項債券項目資金的績效，堅持“舉債必問效、無效必問責”的全生命周期管理，指定財政部門運用信息化手段探索專項債券項目的穿透式監管；2022年1月，財政部許宏才副部長在國務院新聞辦公室發布會上再次提到，財政部對專項債券項目實行穿透式監測。

專項債券風險引起政府關注的同時，也引起了學者的廣泛關注。一般認為專項債券的風險源于信用評級流于形式（葉凌鴻，2018）[4]，信息披露內容不詳細（陳琴，2018）[5]、不真實（婁洪，2019）[6]，未形成相應的信息數據庫和信息資源庫，信息較為零散、碎片化（韓文琰，2020）[7]，對單只專項債券風險的識別不足（韋小泉，2019）[8]，應通過區塊鏈技術對專項債券的全生命周期風險進行管理（韋小泉，劉細憲，張建剛，2020）。[9]這些研究主要從信息披露角度分析了專項債券風險的產生與管理，但對專項債券的實質性問題與風險監測的基本邏輯、風險監測的內在機制與實踐路徑分析不夠。本研究的邊際貢獻在于：第一，從穿透式監測①從政府文件以及學者研究看，對專項債券主要有穿透式監管、穿透式管理、穿透式監測三種不同表述，本研究主要從區塊鏈技術角度研究，側重于穿透式監測，因此除政策文件或對已有文獻梳理中按照原文表述使用穿透式監管，其余使用穿透式監測。的視角，抓住穿透式監測“實質重于形式”的基本內涵，考察專項債券穿透式監測的現狀與主要問題。第二，以問題為導向，分析區塊鏈技術在專項債券穿透式監測中的運行機制，提出區塊鏈技術提升專項債券監測穿透性的具體實踐路徑。

二、區塊鏈技術提升專項債券監測穿透性的邏輯機理

（一）專項債券穿透式監測的由來

穿透式監測最早被歐美國家用于稅務領域，旨在依據交易實質來確定納稅人的納稅義務，防止納稅人依托交易形式隱匿納稅實質，非法避稅。此后，穿透式監測被廣泛用于銀行、證券、保險、財政等領域。2016年10月，國務院辦公廳發布的《互聯網金融風險專項整治工作實施方案》（國辦發〔2016〕21號）中提出要采取重視業務實質的“穿透式”監管方法；此后，財政部發布的《地方政府債券發行管理辦法》《地方政府專項債券項目穿透式監測工作方案》和《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》中分別提出要對專項債券進行穿透式管理、穿透式監管和穿透式監測。在這些不同表述中，盡管沒有給出穿透式監測的具體定義，但《地方政府專項債券項目穿透式監測工作方案》中明確了穿透式監測的目標、范圍、內容和工作要求，其目的主要是防范專項債券風險，重點解決以往監測中信息不對稱導致的監測不到位、監測不及時問題。依據這些官方文件，本文將專項債券的穿透式監測界定為：按照“實質重于形式”原則，透過專項債券層層嵌套資產、交易等形式，運用“事實發現”方式獲取專項債券申報、發行、使用、項目運營、償還以及績效評價全過程、全方位的數據與信息，全面揭示專項債券的風險，防止地方政府濫用或違規使用專項債券。

從現有審計公告等官方披露的資料與機構研究公開發布的信息事實，我國專項債券的主要問題表現在以下四個方面。第一，專項債券項目準備不充分、申報不規范，超進度支付、挪用擠占、擴大使用范圍的“老問題”依然十分突出。從審計署公布的審計結果看，2021年有10個地區將136.63億元專項債資金違規用于人員工資、企業經營等，33個地區217億元的專項債資金閑置時間超過1年。①數據來源：審計署2022年6月21日發布的《國務院關于2021年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。2022年各省市披露的審計報告中，超80%的省市也提到專項債券的管理問題，其中山東②山東省對當地支持“七網”建設的專項債券進行審計，發現4市27縣的36個項目難以開工或進展緩慢，導致6.28億元專項債券資金閑置，2.93億元資金被挪用到其他項目，1979.87萬元被違規用于置換以前年度的建設資金、土地整理相關支出等。、廣東③廣東省公布的審計報告顯示，截至2022年2月，15個2021年的專項債券項目（7.76億元）支出進度不足30%，1個市將5.02億元的新增專項債券資金用于回購以前年度已經竣工的項目，并未形成實物工作量。、四川④對2021年市縣新增專項債券項目抽查發現：有33.87億元專項債券資金閑置1年以上；部分市縣擴大范圍使用、超進度撥付債券資金16.06億元。、云南⑤云南省對2021年全省46個“能通全通”“互聯互通”高速公路建設項目開展審計調查，發現10個建設主體違規使用27.21億元專項債券資金。、貴州⑥貴州省公布的審計報告顯示，截至2021年底，16個地區27個項目未開工，29.21億元專項債券資金閑置；由于項目建設緩慢或停工等，12個地區20個2020年至2021年的項目獲批50.93億元專項債券資金，截至2021年底實際使用6.20億元。等省公布的審計報告，進一步補充說明了專項債券使用中的“老問題”，即項目儲備不充分，前期論證不扎實導致的“資金等項目”、資金改變用途甚至違規使用等。2023年各省份公布的2022年預算執行和財政收支審計報告顯示專項債使用進度慢、資金使用效率低（全國2022年專項債的使用率為42.7%，天津2022年發行專項債的使用率僅為38.9%）、違規擴大資金使用范圍，重大項目開工難、進展慢，拖欠中小企業資金等問題。第二，2022年和2023年出現了專項債券項目資金用途頻繁調整的“新現象”。盡管2021年11月份財政部發布的《地方政府專項債券用途調整操作指引》中明確指出對專項債券資金堅持不調整為常態、調整為例外，但多地出現當年發行當年調整，甚至調整1個多月前發行的專項債券項目。第三，專項債券項目資金使用效益不高，收益難達預期的“潛在問題”也已顯現。⑦山東省公布的審計報告顯示，有的項目未及時投入運營或運營效果不佳，難以實現收支平衡。按照中誠信國際發布的《中國地方政府債券發展報告（2022）》，2021年 1月—9月，70%以上新增專項債券項目的本息覆蓋倍數小于2倍，少數項目低于1倍。第四，少部分專項債券數據存在脫離監測的“脫管問題”。在2022年廣東省公布的審計報告中顯示，該省1個市2021年有1個專項債券項目產生的16.64億元收入未繳入國庫償還專項債券的本息。

上述可能引發專項債券風險的“老問題”“新現象”以及“潛在問題”與“脫管問題”，為專項債券穿透式監測提供了事實依據，而這背后的本質問題是信息不對稱，地方政府或項目建設單位等有發行、使用和管理專項債券的信息優勢，財政部作為專項債券的管理部門則處于信息劣勢，因此，財政部提出的穿透式監測，無疑是一種較好的解決思路，但是否能實現初衷，關鍵在于能否有效提升專項債券監測的穿透性。

（二）專項債券穿透式監測的現狀及問題

財政部作為監測機構，對專項債券制定相關政策的同時，建立了中國地方政府債券信息公開平臺（CELMA），并依托派駐各地的監管局利用CELMA平臺監測地方政府定期發布的債券限額、余額及債券發行、存續期管理、經濟財政狀況等信息。地方政府在CELMA平臺上發布數據的同時，也在按照財政部發布的穿透式監測工作方案要求，建立自己的監測體系。遼寧于2020年11月建立地方政府債券穿透監測體系，一方面通過4項進度指標①4項進度指標分別為指標文件下達進度、國庫資金撥付進度、項目單位債券資金使用進度、項目累計完成進度。從資金端，對新增債券資金的發行入庫、撥付使用、清償兌付進行全過程跟蹤監測；另一方面，從項目端的項目儲備、項目建設、項目運營進行全生命周期監測。同年，山西、吉林、廣東等地通過對專項債券發行、資金撥付與實際支出進度的實時監測，對專項債支出進度緩慢的項目進行預警；陜西、福建等地2022年也陸續上線債券項目穿透式監測系統。從各地監測系統的建設情況看，還存在以下不足。

首先，相關機制與法律制度不健全，未形成系統的穿透式監測方案。依據專項債券的資金流向，需要從資金端與項目端兩方面進行穿透式監測，但我國只發布了《地方政府專項債券項目穿透式監測工作方案》，僅僅從項目端監測，未包含資金端的監測；而且更多的是工作層面的要求，并未涉及對監測到風險的處置、處罰措施，比如專項債券資金違規使用，不能從機制上制止，從制度上追責，從法律上制裁，從而難達初衷，甚至可能導致如Schnee（2017）所說的穿透式監測權力濫用。[10]

其次，缺乏統一監測體系，難以解決“一數同源”的信任問題。目前實施的穿透式監測還處于嘗試階段，財政部與省級財政部門分別在CELMA系統與各省建立的監測系統兩套系統中分別實施監測，但兩套系統主要通過指標進行監測，而指標涉及的數據依然是層層上報，最后統一由省級財政匯總發布，因此，財政部與省級財政部門依據兩套系統中的“同源數據”進行串聯式監測（如圖1所示），既有監測真空問題，也有監測重疊問題，總體上監測成本高、監測效率低，并且不能解決信息不對稱問題。由于不能解決信息不對稱問題，各省出于自身利益考慮，容易合謀篡改信息，甚至為獲得項目資金支持，利用同一收益來源評估不同項目。

圖1 現有的專項債券“串聯式”監測圖

（三）區塊鏈技術在專項債券穿透式監測中的運行機制

理論上，區塊鏈技術可以在不可信的競爭環境中低成本建立信任的新型計算范式與協作模式，憑借其獨有的信任建立機制，實現穿透式監測與信任逐級傳遞（田高良，劉江鷹，2022）。[11]

在實踐中，區塊鏈技術已經應用于債券發行。2018年8月，世界銀行首次發行了1億澳元的基于區塊鏈技術創建、分配、轉移與管理的債券。2019年12月3日，中國銀行同步使用自主研發的區塊鏈債券發行簿記系統，在國內發行200億元的小微企業貸款專項金融債券。該系統向發行人、承銷商與投資者等參與主體頒發CA證書，由發行人指定簿記管理人，簿記管理人通過鏈上組建承銷團的方式，完成簽名認證；債券發行中，系統通過智能合約將分布在不同時間點的債券詳情、公告文件、配售結果等關鍵信息自動上鏈儲存。這些上鏈信息通過在全網實時廣播的方式，保證系統用戶能夠查看到不可篡改的相應區塊鏈交易ID、區塊哈希值與區塊編號。通過區塊鏈技術，不僅提升債券信息的透明度與公信力，而且提高債券的發行效率，降低債券的發行成本與發行中的信息不對稱風險，還有利于審計與監管。

這些實例為專項債券穿透式監測提供實踐基礎，即應用區塊鏈技術的分布式存儲、點對點傳輸、加密算法、共識機制等技術完成專項債券的發行和管理，具有靈活、可擴展、高度集成、信息共享的特點。在專項債券穿透式監測中，通過價值數據上鏈可以自動形成兩種機制。第一，形成物理分散與邏輯集中的統一協調機制。由于財政部是地方政府專項債券的管理主體，即盟主方，理應由其在征求各方意見基礎上，制定加盟協議，以保證地方政府專項債券管理的邏輯集中，即財政部可以采用許可鏈中的聯盟鏈方式，通過許可，讓地方政府專項債券的相關參與方（即加盟方，主要包括地方政府各級主管部門、地方財政部門、專項債券發行機構、承銷商、投資者、專項債券項目資產登記管理機構、專項債券項目建設單位與運營單位以及咨詢公司、評級機構和審計部門等中介機構）實名進入、退出，各參與方以身份認證、簽署加盟協議為法律依據，應用區塊鏈，各盡其責地獨立發布和使用專項債券相關信息。盡管數據存儲上是物理分散的，在技術與應用上是去中心化的，但在監測、管理上有集中、統一的指標與規則。

第二，形成“一數一源、一源多用”的共建、共享機制。通過區塊鏈技術，建立規范的專項債券信息共享機制，一方面降低多頭重復采集、存儲專項債券數據的成本，同時降低多方對賬的成本；另一方面，明確專項債券數據產生的主體責任，提高數據的安全性、可靠性與及時性。盡管在專項債券穿透式監測區塊鏈中“一數一源”，但通過共識、共建、共治、共享的智能化制度體系，使得聯盟鏈中的數據具備多方維護、交叉驗證、全網一致，不易篡改的特征，[10]因而“一數一源”使得責任主體有備案、主體責任易追溯。

三、區塊鏈技術提升專項債券監管穿透性的實踐路徑

（一）依托現有基礎，建立專項債券穿透式并聯監測聯盟鏈

以財政部為盟主方，在現有CELMA數據中心職能不變的基礎上，維持當前地方專項債券數據的物理存放位置與運行主體不變，利用CELMA現有的地方財政入口和各地數據中心硬件設施，構建1個數據交換管理平臺+N個地方數據中心（數據源）的數據架構格局（如圖2所示）。在此數據架構格局中，財政部設定各環節相應的監測指標，利用區塊鏈技術編制智能監測系統，直接對接各省的應用程序編程接口，搭建交互式智能共享平臺。

圖2 專項債券穿透式監測基本數據架構圖

盡管現有的CELMA系統有地方財政入口、監管機構入口和其他用戶入口，但其他用戶入口僅限于基本信息、基礎數據錄入和查看，對于關鍵性數據采用各級財政部門自下而上匯總數據信息，層層上報的串聯式監測，專項債券項目資產登記管理機構、中介機構、項目建設單位、項目運營單位等參與方并未直接納入監測系統；而且關鍵性數據較為零散，未能形成有用的監測指標與預警指標。區塊鏈監測系統（如圖3所示）為并聯式監測系統（其中并聯式監測網絡如圖4所示），一方面通過區塊鏈技術將參與方作為聯盟方全部納入監測系統，數據、信息由聯盟方通過分布式記賬方式記入；另一方面，通過區塊編碼、哈希算法等技術處理，形成有用的監測指標與預警指標。

圖3 基于區塊鏈技術的專項債券穿透式監測架構

圖4 專項債券“并聯式”監測網絡圖

在圖4并聯式監測系統中，財政部為地方政府專項債券監測管理的盟主方，其功能主要有三方面：第一，根據專項債券的監測需要，聯合地方財政部門建立、完善區塊鏈監測平臺，采用許可鏈中的聯盟鏈方式，通過許可，讓地方政府專項債券的相關參與方（即加盟方）實名進入、退出債券管理區塊鏈；第二，發布政策、工作要求、專項債券管理各環節監測指標等形成合約層的各項規則，并通過區塊鏈發布，讓加盟方及時掌握規則，對債券監測形成共識；第三，適時監測，發現異常及時點對點通知地方政府，提出管理建議或要求。地方政府及其相關參與單位，做為加盟方，按照各自工作分工，完成相應工作，在區塊鏈中及時發布相關信息，并進行相應的賬務處理，形成不同的記賬節點。在區塊鏈監測系統中，各加盟方及盟主方都可通過廣播形式進行點對點信息發布，這些信息一經發布便不可篡改，很好地保證了信息的及時性和可追溯性。

（二）以省級財政部門為抓手，做好數據上鏈工作

由于省級財政部門是專項債券的發行主體，因此在區塊鏈穿透式監測系統中，財政部以省級財政部門為抓手，由省級財政部門組織具體使用專項債券的市縣級財政部門以及主管部門進行價值數據的上鏈工作，具體來說，包括以下幾方面：第一，市縣級財政部門組織專項債券項目主管單位根據工作需要申報專項債券項目形成項目庫，將項目概況、項目總投資、項目資金的來源以及各年的資金安排、預期收益及融資平衡等信息上鏈。第二，專項債券發行后，專項債券項目資產登記管理單位負責將預算資金與專項債券發行信息、項目運營單位的招投標信息、項目建設資金的分年度安排信息上鏈。第三，項目建設單位按照預算與項目建設情況，將項目建設進度、實務工作量等信息上鏈。第四，項目運營單位將項目自身經營收入、政府補貼、營業外收入等收入信息與營業成本、運營費用、人員工資、財務費用等成本費用信息上鏈，對于涉及資產的，應將資產類別、資產原值、資產凈值等信息上鏈。第五，項目運營單位除對專項債券項目的專項收入的實現與繳庫信息上鏈外，還要按照智能合約約定還本付息，并將還本付息信息上鏈。

（三）建立健全數字化監測規則庫，應用區塊鏈技術自動識別專項債券風險

在現有監測指標基礎上，財政部需建立健全數字化監測規則庫，即根據需要進一步通過設定、建構與維護代碼的算法，制定專項債券風險管理模型，將專項債券的監測規則轉化為代碼，內嵌于專項債券風險管理模型，實現“代碼即法律”的內生性監測規則。從而區塊鏈穿透式監測系統利用人工智能的自動識別能力，為監測部門提供實時抓取專項債券業務數據和信息，按照預先設置的監測指標與規則，系統自動篩選、上報可疑數據。此外，監測系統應用區塊鏈數據分析功能可對獲取的數據予以自動分析，提供專項債券相應業務的實時量化數據，生成監測報告。

綜上分析，采用區塊鏈技術，通過聯盟鏈可以實現多方信息并聯共享，財政部作為盟主可以直接在共享的區塊鏈數據中獲取政府專項債券業務流轉的全貌。應用區塊鏈技術對地方政府專項債券進行穿透式監測，由于全鏈一本賬，實現邏輯上的中心化，但記賬方式是分布式的，因此存儲架構上是弱中心化的；而且記賬方式有哈希算法約束，因而很難由少數參與方控制或篡改，即在聯盟鏈的治理上是弱中心化的。架構與治理上的弱中心化，一方面使得穿透式監管系統不易被攻擊；另一方面可以有效防止地方政府、中介機構等參與方的合謀。概而言之，運用區塊鏈技術可以提升專項債券監測穿透性，但仍然要注意以下問題：第一，區塊鏈技術具有操作上的技術性優勢，對于提升專項債券項目本身的收益等，仍無能為力；第二，區塊鏈技術運用的關鍵在于智能合約的撰寫。區塊鏈技術監測專項債券的風險可能更多來自技術本身，比如智能合約的邏輯漏洞、交易系統的技術漏洞以及網絡安全隱患。這些風險的解決有賴于區塊鏈技術在與專項債券發行、使用、償還以及風險監測的工作實踐中不斷磨合。