論我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管的立法困境及完善*
——以落實(shí)深海活動(dòng)擔(dān)保國(guó)責(zé)任為視角

張國(guó)斌

（上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院，上海 200030）

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視深海海底區(qū)域（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：深海）資源勘探、〔1〕1982 年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第1 條規(guī)定，國(guó)際海底區(qū)域是指國(guó)家管轄范圍以外的海床和洋底及其底土；根據(jù)《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》第2 條，“深海海底區(qū)域”與“國(guó)際海底區(qū)域”是同一地域范圍，為行文方便，本文統(tǒng)一稱(chēng)其為“深海海底區(qū)域”。開(kāi)發(fā)活動(dòng)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：深海活動(dòng)），〔2〕根據(jù)《海洋法公約》第1 條，深海活動(dòng)包括深海資源勘探和開(kāi)發(fā)。勘探是指以專(zhuān)屬權(quán)利在國(guó)際海底區(qū)域內(nèi)探尋特定資源礦床，分析這些礦床，使用和測(cè)試采集系統(tǒng)和設(shè)備、加工設(shè)施及運(yùn)輸系統(tǒng)，以及對(duì)開(kāi)發(fā)時(shí)必須考慮的環(huán)境、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、商業(yè)和其他有關(guān)因素進(jìn)行研究。開(kāi)發(fā)是指以專(zhuān)屬權(quán)利在國(guó)際海底區(qū)域內(nèi)為商業(yè)目的回收特定資源和從其中選取礦物，包括建造和運(yùn)行供生產(chǎn)和銷(xiāo)售礦物之用的采礦、加工和運(yùn)輸系統(tǒng)。參見(jiàn)國(guó)際海底管理局制定的《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》第1 條、《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》第1 條和《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》第1 條。并將深海確定為四大“戰(zhàn)略新疆域”。〔3〕陸浩主編：《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法解讀》，中國(guó)法制出版社2017 年版，第1 頁(yè)。“深海因其廣闊的空間和蘊(yùn)藏的豐富資源，對(duì)于拓展國(guó)家發(fā)展空間、增加戰(zhàn)略資源儲(chǔ)備意義重大”，〔4〕金建才：《走向深海大洋是建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)的必然選擇》，載《海洋開(kāi)發(fā)與管理》2012 年第12 期。日益成為海洋強(qiáng)國(guó)的標(biāo)志性要素。我國(guó)在深海擁有多金屬結(jié)核、多金屬硫化物、富鈷結(jié)殼三種資源的五塊勘探礦區(qū)，〔5〕1999 年中國(guó)大洋協(xié)會(huì)獲得了7.5 萬(wàn)平方公里的多金屬結(jié)核礦區(qū)，2011 年獲得了1 萬(wàn)平方公里的多金屬硫化物礦區(qū)，2014 年獲得了3000 平方公里的富鈷結(jié)殼合同區(qū)，中國(guó)五礦集團(tuán)公司于2015 年獲得了7.2 萬(wàn)多平方公里多金屬結(jié)核礦區(qū)，北京先驅(qū)高技術(shù)發(fā)展有限公司2019 年獲得了7.4 萬(wàn)平方公里的多金屬結(jié)核礦區(qū)。是目前世界上擁有深海勘探礦區(qū)數(shù)量最多的國(guó)家。習(xí)近平總書(shū)記指出：“深海蘊(yùn)藏著地球上遠(yuǎn)未認(rèn)知和開(kāi)發(fā)的寶藏，但要得到這些寶藏，就必須在深海進(jìn)入、深海探測(cè)、深海開(kāi)發(fā)方面掌握關(guān)鍵技術(shù)。”〔6〕新華社：《習(xí)近平：為建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)而奮斗》，http://www.xinhuanet.com//politics/2016-05/31/c_1118965169.htm，2023 年5 月6 日訪問(wèn)。黨的二十大報(bào)告明確提出要加快建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。

根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《海洋法公約》）第137 條和第139 條的規(guī)定，〔7〕《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea）于1982 年締結(jié)，1994 年生效，聯(lián)合國(guó)條約登記號(hào)：1833 UNTS 397。（公約中文版載法律圖書(shū)館）http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=96408，（原文載聯(lián)合國(guó)網(wǎng)站）https://www.un.org/depts/los/index.htm，2023 年6 月15 日訪問(wèn)。深海及其礦產(chǎn)資源是人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)，由國(guó)際海底管理局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：海管局）代表全人類(lèi)統(tǒng)一管理。〔8〕海管局于1994 年11 月16 日《海洋法公約》生效之日起成立，總部設(shè)在牙買(mǎi)加首都金斯敦。《海洋法公約》第156 條第2 款規(guī)定，所有《海洋法公約》締約國(guó)都是海管局的當(dāng)然成員。根據(jù)海管局網(wǎng)站公布的最新數(shù)據(jù)，海管局有168 個(gè)成員，包括167 個(gè)成員國(guó)和歐盟。締約國(guó)有責(zé)任確保具有其國(guó)籍或者其控制的自然人或者法人依照公約開(kāi)展深海活動(dòng)，并對(duì)此活動(dòng)提供擔(dān)保。我國(guó)為五塊勘探礦區(qū)提供了擔(dān)保，同時(shí)需履行擔(dān)保國(guó)責(zé)任。根據(jù)國(guó)際海洋法法庭海底爭(zhēng)端分庭（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：爭(zhēng)端分庭）的咨詢(xún)意見(jiàn)，擔(dān)保國(guó)應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)法律法規(guī)。這些法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)包含確保承包者遵守《海洋法公約》項(xiàng)下義務(wù)的監(jiān)管制度和協(xié)助海管局實(shí)施監(jiān)管的執(zhí)行機(jī)制兩方面內(nèi)容。〔9〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.由此可知，擔(dān)保國(guó)義務(wù)的核心在于在其國(guó)內(nèi)法中設(shè)立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管制度，一方面協(xié)助海管局對(duì)承包者進(jìn)行監(jiān)管，另一方面作為管理者身份依法對(duì)承包者進(jìn)行監(jiān)管。〔10〕參見(jiàn)劉畫(huà)潔：《國(guó)際海底區(qū)域國(guó)家擔(dān)保義務(wù)的履行研究——兼評(píng)我國(guó)〈深海海底資源勘探開(kāi)發(fā)法〉》，載《社會(huì)科學(xué)家》2019 年第6 期。

國(guó)內(nèi)學(xué)者近年來(lái)不斷呼吁進(jìn)行深海活動(dòng)的相關(guān)立法修訂或完善，以更好地履行擔(dān)保國(guó)責(zé)任，〔11〕參見(jiàn)張丹等：《我國(guó)首部深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法評(píng)析》，載《邊界與海洋研究》2016 年第1 期；張輝：《論國(guó)際海底區(qū)域開(kāi)發(fā)擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度》，載《人民論壇?學(xué)術(shù)前沿》2017 年第18 期；李文杰：《也談國(guó)際海底區(qū)域擔(dān)保國(guó)的法律義務(wù)與責(zé)任》，載《河北法學(xué)》2019 年第1 期；馮靜茹：《論國(guó)際海底區(qū)域開(kāi)發(fā)中擔(dān)保國(guó)的環(huán)境法律責(zé)任》，載《法商研究》2022 年第5 期；魏嫵媚：《國(guó)際海底區(qū)域擔(dān)保國(guó)責(zé)任的可能發(fā)展及其對(duì)中國(guó)的啟示》，載《當(dāng)代法學(xué)》2018 年第2 期；黃影：《比較法視野下我國(guó)〈深海法〉的立法缺失及其未來(lái)完善》，載《邊界與海洋研究》2020 年第4 期。以及總結(jié)梳理國(guó)外相關(guān)深海立法，并希望將經(jīng)驗(yàn)復(fù)制到我國(guó)。〔12〕參見(jiàn)翟勇：《各國(guó)深海海底資源勘探開(kāi)發(fā)立法情況》，載《中國(guó)人大》2016 年第5 期；羅國(guó)強(qiáng)等：《“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的擔(dān)保國(guó)法律保障機(jī)制研究》，載《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第3 期；王虎華等：《深海國(guó)別立法的制度經(jīng)驗(yàn)及其啟示》，載《上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2022 第2 期。這些學(xué)者的相關(guān)研究主要偏好于研究具體法律制度，包括深海活動(dòng)行政許可制度、〔13〕參見(jiàn)劉畫(huà)潔：《國(guó)際海底區(qū)域國(guó)家擔(dān)保義務(wù)的履行研究——兼評(píng)我國(guó)〈深海海底資源勘探開(kāi)發(fā)法〉》，載《社會(huì)科學(xué)家》2019 年第6 期。海洋環(huán)境保護(hù)制度、〔14〕參見(jiàn)薛桂芳：《國(guó)際海底區(qū)域環(huán)境保護(hù)制度的發(fā)展趨勢(shì)與中國(guó)的應(yīng)對(duì)》，載《法學(xué)雜志》2020 年第5 期。深海活動(dòng)投資保護(hù)制度、〔15〕參見(jiàn)孔慶江：《深海資源開(kāi)發(fā)：國(guó)際投資法新疆域》，載《人民論壇?學(xué)術(shù)前沿》2017 年第18 期。深海管理體制改革等等。〔16〕參見(jiàn)鞠成偉：《中國(guó)大洋事務(wù)管理體制改革研究》，載《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2014 年第6 期。這些研究都沒(méi)有揭示出深海活動(dòng)擔(dān)保國(guó)責(zé)任與國(guó)內(nèi)監(jiān)管制度的深層邏輯與內(nèi)在聯(lián)系，也沒(méi)有就深海活動(dòng)監(jiān)管立法進(jìn)行針對(duì)性研究。

當(dāng)代政府的責(zé)任可以歸納為收稅、花錢(qián)和監(jiān)管三項(xiàng)。由此可見(jiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與監(jiān)管制度的重要性。〔17〕參見(jiàn)馬英娟著：《政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)研究》，北京大學(xué)出版社2007 年版，序。深海活動(dòng)處于國(guó)家管轄范圍以外海底區(qū)域，風(fēng)險(xiǎn)高且受到國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法的雙重規(guī)制。黨的二十大報(bào)告提出要加強(qiáng)海洋安全保障體系，維護(hù)海洋權(quán)益。因此，對(duì)深海活動(dòng)的依法監(jiān)管在保障國(guó)家深海安全、履行深海活動(dòng)國(guó)際責(zé)任和促進(jìn)深海戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。我國(guó)于2016 年制定了《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《深海法》），據(jù)此對(duì)我國(guó)主體從事深海活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。然而，以《深海法》為核心的深海活動(dòng)監(jiān)管體系在監(jiān)管主體與客體、監(jiān)管依據(jù)、監(jiān)管程序與內(nèi)容等方面都存在不同程度的問(wèn)題，致使我國(guó)在實(shí)踐中的監(jiān)管效果不佳，很難滿足未來(lái)深海資源開(kāi)發(fā)的要求，〔18〕參見(jiàn)魏嫵媚：《國(guó)際海底區(qū)域擔(dān)保國(guó)責(zé)任的可能發(fā)展及其對(duì)中國(guó)的啟示》，載《當(dāng)代法學(xué)》2018 年第 2 期。甚至“面臨著與國(guó)際法領(lǐng)域的擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度脫節(jié)的尷尬境地”。〔19〕羅國(guó)強(qiáng)、冉研：《“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的擔(dān)保國(guó)法律保障機(jī)制研究》，載《江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2021 年（第23 卷）第3 期。基于此，考察我國(guó)深海活動(dòng)的監(jiān)管體系與不足，具體闡述監(jiān)管主體與客體、監(jiān)管理念、監(jiān)管程序與內(nèi)容，并借鑒相關(guān)監(jiān)管理論，從我國(guó)實(shí)際利益出發(fā)，尋求有效的路徑來(lái)完善監(jiān)管體系與履行擔(dān)保國(guó)責(zé)任，在理論和現(xiàn)實(shí)層面都具有重要意義。

二、我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管立法規(guī)范的設(shè)計(jì)缺陷

英國(guó)學(xué)者朱莉婭?布萊克（Julia Black）在《監(jiān)管的批判性反思》一文中將監(jiān)管概念的構(gòu)成要素概括為五個(gè)方面：監(jiān)管是什么，誰(shuí)或什么，通過(guò)何種形式實(shí)施監(jiān)管，監(jiān)管誰(shuí)或什么生活領(lǐng)域，如何監(jiān)管或者說(shuō)通過(guò)什么機(jī)制、工具、技術(shù)等實(shí)施監(jiān)管。〔20〕See Julia Black, “Critical Reflections on Regulation”, Australian Legal Journal of Legal Philosophy, Vol.27, 2002, pp.15-21.轉(zhuǎn)引自馬英娟：《監(jiān)管的概念：國(guó)際視野與中國(guó)話語(yǔ)》，載《浙江學(xué)刊》2018 年第4 期。可見(jiàn)，從構(gòu)成要素及運(yùn)用層次角度來(lái)說(shuō)，監(jiān)管體系至少包含著監(jiān)管主體、監(jiān)管客體、監(jiān)管程序、監(jiān)管內(nèi)容等核心要素。理論上，政府監(jiān)管的法律制度體系“是以憲法為指導(dǎo)，法律為基礎(chǔ)，以法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和強(qiáng)制性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等制度為支撐的有機(jī)整體”。〔21〕王俊豪等：《中國(guó)特色政府監(jiān)管立法導(dǎo)向與法律制度體系》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2021 年第1 期。我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管法律規(guī)范既包含監(jiān)管制度體系，也包含采用特定措施監(jiān)管深海活動(dòng)的行為。

我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管體系伴隨著我國(guó)深海活動(dòng)的推進(jìn)逐步得到發(fā)展。雖然該體系在我國(guó)深海活動(dòng)“從無(wú)到有”的發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用，但是隨著我國(guó)深海活動(dòng)的不斷拓展，其仍然停留于“政監(jiān)合一”的監(jiān)管體制，與我國(guó)法治化監(jiān)管的客觀要求不符，深海活動(dòng)監(jiān)管外壓轉(zhuǎn)換為提升深海活動(dòng)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的內(nèi)生動(dòng)力不足，與國(guó)際法的要求相背離。

（一）深海活動(dòng)監(jiān)管主體混同且職責(zé)競(jìng)合

我國(guó)早在20 世紀(jì)80 年代就開(kāi)始了深海活動(dòng)的管理實(shí)踐。〔22〕參見(jiàn)陸浩主編：《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法解讀》，中國(guó)法制出版社2017 年版，第46 頁(yè)。1991 年，我國(guó)成立了中國(guó)大洋礦產(chǎn)資源研究開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：中國(guó)大洋協(xié)會(huì)），代表我國(guó)統(tǒng)一實(shí)施深海活動(dòng)。〔23〕參見(jiàn)金建才：《走向大洋與建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)》，載《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2014 年第4 期。中國(guó)大洋協(xié)會(huì)名為協(xié)會(huì)，但以國(guó)有企業(yè)的名義對(duì)外申請(qǐng)國(guó)際海底礦區(qū)。〔24〕See Wang Zhixiong, China and the Exploitation of deep Seabed Polymetallic Nodules, 15 Marine Policy 133 （1991）.在其后的1999 年、2011 年和2014 年，中國(guó)大洋協(xié)會(huì)分別獲得了多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷結(jié)殼三種資源的三塊深海礦區(qū)。

在開(kāi)展深海活動(dòng)的同時(shí)，中國(guó)大洋協(xié)會(huì)逐步被國(guó)家賦予監(jiān)管我國(guó)深海活動(dòng)的職能。2012 年，我國(guó)“國(guó)際海域‘十二五’規(guī)劃”明確中國(guó)大洋協(xié)會(huì)是協(xié)調(diào)我國(guó)深海相關(guān)工作的職能部門(mén)。〔25〕參見(jiàn)陸浩主編：《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法解讀》，中國(guó)法制出版社2017 年版，第47 頁(yè)。該規(guī)劃確認(rèn)了中國(guó)大洋協(xié)會(huì)行使深海活動(dòng)監(jiān)管職能的權(quán)限，卻造成了客觀上應(yīng)當(dāng)作為監(jiān)管客體的中國(guó)大洋協(xié)會(huì)具有了監(jiān)管主體的地位。禁止“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”和“任何人不能做自己案件的法官”是現(xiàn)代法治原則之一。這種情形并沒(méi)有得到及時(shí)糾正，因?yàn)楫?dāng)時(shí)開(kāi)展深海活動(dòng)的主體具有唯一性，中國(guó)大洋協(xié)會(huì)缺乏內(nèi)生動(dòng)力和外部壓力對(duì)監(jiān)管體制進(jìn)行改革。

近十年來(lái)，我國(guó)有越來(lái)越多的主體從事深海活動(dòng)，打破了我國(guó)深海活動(dòng)由中國(guó)大洋協(xié)會(huì)獨(dú)占的局面，越來(lái)越多的企事業(yè)單位例如中國(guó)五礦集團(tuán)公司、北京先驅(qū)高技術(shù)發(fā)展有限公司發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)獲得國(guó)際海底礦區(qū)并從事深海活動(dòng)。中國(guó)大洋協(xié)會(huì)的雙重身份可能會(huì)使其他從事深海活動(dòng)的實(shí)體遭受不公平競(jìng)爭(zhēng)對(duì)待。為改變這種境況，我國(guó)于2012 年成立了深海活動(dòng)監(jiān)管新機(jī)構(gòu)——中國(guó)大洋事務(wù)管理局，〔26〕參見(jiàn)王宏主編：《中國(guó)海洋年鑒》，海洋出版社2013 年版，第496 頁(yè)。試圖接替此前分配給中國(guó)大洋協(xié)會(huì)的監(jiān)管職能。然而，深海監(jiān)管職能從來(lái)沒(méi)有被明確定義，也沒(méi)有明確的解釋?zhuān)虼酥袊?guó)大洋協(xié)會(huì)與中國(guó)大洋事務(wù)管理局的權(quán)限和責(zé)任是不清楚的。在實(shí)踐中，中國(guó)大洋協(xié)會(huì)和中國(guó)大洋事務(wù)管理局處于并行狀態(tài)。例如，國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部在發(fā)布2023年招聘應(yīng)屆畢業(yè)生公告時(shí)將用人單位表述為“中國(guó)大洋礦產(chǎn)資源研究開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)（中國(guó)大洋事務(wù)管理局）”。〔27〕《中國(guó)大洋礦產(chǎn)資源研究開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)（中國(guó)大洋事務(wù)管理局）2023 年度公開(kāi)招聘應(yīng)屆畢業(yè)生公告》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/fwyd/SYkaoshizhaopin/zyhgjjgsydwgkzp/zpgg/202301/t20230111_493192.html，2023 年4 月10 日訪問(wèn)。2012 年，國(guó)家海洋局作為當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院海洋主管部門(mén)發(fā)布了“關(guān)于進(jìn)一步理順大洋、深潛工作體制機(jī)制的通知”，該通知明確中國(guó)大洋協(xié)會(huì)辦公室是國(guó)家海洋局負(fù)責(zé)管理大洋、深潛工作的職能部門(mén)。〔28〕參見(jiàn)金建才：《走向大洋與建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)》，載《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2014 年第4 期。中國(guó)大洋協(xié)會(huì)辦公室是中國(guó)大洋協(xié)會(huì)的內(nèi)設(shè)類(lèi)似“秘書(shū)處”機(jī)構(gòu)，但也被賦予了部分深海監(jiān)管職能。〔29〕參見(jiàn)《中國(guó)大洋協(xié)會(huì)組織機(jī)構(gòu)圖》，http://www.comra.org/2013-10/22/content_6394492.htm，2023 年3 月29 日訪問(wèn)。自此，中國(guó)大洋協(xié)會(huì)、中國(guó)大洋事務(wù)管理局和中國(guó)大洋協(xié)會(huì)辦公室三個(gè)部門(mén)實(shí)際上分享了我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管權(quán)力，卻并不清楚彼此的職責(zé)界限。

2016 年出臺(tái)的《深海法》明確由國(guó)務(wù)院海洋主管部門(mén)負(fù)責(zé)我國(guó)深海活動(dòng)的監(jiān)督管理工作，但國(guó)家海洋局實(shí)際上是通過(guò)中國(guó)大洋協(xié)會(huì)與中國(guó)大洋事務(wù)管理局行使深海活動(dòng)監(jiān)督管理職能的。〔30〕參見(jiàn)陸浩主編：《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法解讀》，中國(guó)法制出版社2017 年版，第48 頁(yè)。2018年，國(guó)務(wù)院進(jìn)行“大部制”改革，新組建的自然資源部取代了國(guó)家海洋局成為我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，也承繼了管理我國(guó)深海活動(dòng)的職能。〔31〕參見(jiàn)《國(guó)務(wù)委員王勇向十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議作關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說(shuō)明》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/13/content_5273653.htm，2022 年5 月3 日訪問(wèn)。自然資源部的“上位”并不意味著中國(guó)大洋協(xié)會(huì)、中國(guó)大洋事務(wù)管理局和中國(guó)大洋協(xié)會(huì)辦公室三個(gè)機(jī)構(gòu)的“退位”，這三個(gè)機(jī)構(gòu)依然存在。在監(jiān)管職責(zé)方面，自然資源部負(fù)責(zé)管理深海相關(guān)事務(wù)，但其職責(zé)實(shí)際上被分解為由其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或直屬單位承擔(dān)。自然資源部?jī)?nèi)設(shè)單位國(guó)際合作司（海洋權(quán)益司）承擔(dān)指導(dǎo)深海相關(guān)事務(wù)以及承擔(dān)自然資源領(lǐng)域涉外行政許可審批事項(xiàng)的兩項(xiàng)職責(zé)，海洋戰(zhàn)略規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)司負(fù)責(zé)擬訂深海重大戰(zhàn)略并監(jiān)督實(shí)施。〔32〕參見(jiàn)《自然資源部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/11/content_5320987.htm，2023 年4 月10日訪問(wèn)。令人疑惑的是，筆者并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)深海活動(dòng)監(jiān)督管理職責(zé)的具體承擔(dān)單位。

綜上所述，在我國(guó)深海復(fù)雜監(jiān)管空間中存在復(fù)雜的層級(jí)結(jié)構(gòu)，既有行使行政權(quán)的自然資源部、國(guó)家海洋局，還有行使公權(quán)力的中國(guó)大洋事務(wù)管理局和中國(guó)大洋協(xié)會(huì)辦公室；不僅有作為行業(yè)協(xié)會(huì)但同時(shí)從事深海活動(dòng)的中國(guó)大洋協(xié)會(huì)，而且有從事深海活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)參與其中。這套復(fù)雜監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)中不同主體的法律地位和相互間的法律關(guān)系并不清楚，進(jìn)而造成我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管主體的混亂與職責(zé)不清，也使得實(shí)踐中的監(jiān)管效果大打折扣。例如《深海法》建立了深海資料、樣品匯交制度。從事深海資源調(diào)查活動(dòng)的公民、法人或者其他組織，應(yīng)當(dāng)將有關(guān)資料副本、實(shí)物樣本或者目錄匯交至國(guó)務(wù)院海洋主管部門(mén)和其他相關(guān)部門(mén)，實(shí)踐中從事深海資源調(diào)查活動(dòng)的高校、科研院所、企業(yè)等機(jī)構(gòu)很少按此規(guī)定進(jìn)行深海資料和樣品匯交。

（二）深海活動(dòng)監(jiān)管客體疏漏與管轄不明

深海不屬于任何國(guó)家，因此締約國(guó)對(duì)深海活動(dòng)的監(jiān)管不宜采用屬地主義管轄，應(yīng)采用屬人主義管轄。根據(jù)《深海法》第3 條，我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管的客體是我國(guó)公民、法人或者其他組織。

公民通常是指具有某個(gè)國(guó)家國(guó)籍的自然人。《中華人民共和國(guó)憲法》第33 條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國(guó)國(guó)籍的人都是中華人民共和國(guó)公民。”我國(guó)對(duì)于公司法人國(guó)籍的認(rèn)定采取絕對(duì)的成立地標(biāo)準(zhǔn)，凡依照我國(guó)法律在我國(guó)境內(nèi)設(shè)立的公司即中國(guó)法人。〔33〕參見(jiàn)王秀梅、張國(guó)斌：《法人國(guó)籍認(rèn)定的國(guó)際法問(wèn)題研究》，濠江法律學(xué)社2022 年版，第75 頁(yè)。“其他組織”是一個(gè)較為含混的概念，一般而言是指合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財(cái)產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織。我國(guó)現(xiàn)行立法未就“其他組織”的使用形成統(tǒng)一規(guī)范。〔34〕參見(jiàn)譚啟平：《非法人組織與其他組織的關(guān)系困局及其破解》，載《法學(xué)研究》2020 年第6 期。理論和實(shí)務(wù)界對(duì)“其他組織”的內(nèi)涵和外延爭(zhēng)議較大。

依據(jù)《海洋法公約》第153 條第2 款規(guī)定，從事深海活動(dòng)的主體包括締約國(guó)或具有締約國(guó)國(guó)籍的自然人或法人，或者雖然不具有締約國(guó)國(guó)籍，但受締約國(guó)或其國(guó)民有效控制的自然人或法人。何為有效控制？國(guó)際上并沒(méi)有形成通例。例如，印度法律規(guī)定持有交易公司26%的股份相當(dāng)于擁有了控制權(quán)；日本適用該規(guī)則的條件是持股達(dá)到50%。西班牙則認(rèn)為25%的所有權(quán)就足以獲得控制權(quán)；英國(guó)公司法對(duì)公司的控制權(quán)的定義是某人通過(guò)持有股份或有效掌握公司章程賦予的投票權(quán)所獲得的控制力。〔35〕參見(jiàn)海管局法技委：《對(duì)“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核和多金屬硫化物兩項(xiàng)探礦和勘探規(guī)章第11.2 條的分析》，ISBA/20/LTC/10，海管局第二十屆會(huì)議，2014 年7 月14 日。在這種情況下，如果一家外國(guó)公司的主要股東是我國(guó)自然人或公司，而該外國(guó)公司申請(qǐng)國(guó)際海底礦區(qū)，那么我國(guó)政府是否有權(quán)依據(jù)《深海法》對(duì)該外國(guó)公司進(jìn)行監(jiān)管呢？

另外有一種同樣是涉外但情形正好相反的情況。國(guó)外公司通過(guò)在我國(guó)注冊(cè)子公司從而獲取中國(guó)國(guó)籍公司身份，該公司是否可以以中國(guó)為擔(dān)保國(guó)申請(qǐng)國(guó)際海底礦區(qū)呢？這實(shí)際上涉及外資準(zhǔn)入的問(wèn)題。鑒于深海活動(dòng)的高投入、高風(fēng)險(xiǎn)性，國(guó)際合作方式是其有效融資、分散風(fēng)險(xiǎn)的有利途徑。我國(guó)雖已經(jīng)擁有五塊國(guó)際海底礦區(qū)，但不可否認(rèn)，我國(guó)的深海技術(shù)和能力與發(fā)達(dá)國(guó)家還有差距，對(duì)外資進(jìn)入深海活動(dòng)在設(shè)置準(zhǔn)入制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作是一個(gè)值得鼓勵(lì)的途徑。〔36〕參見(jiàn)張林、張瑞：《我國(guó)國(guó)際海底區(qū)域資源開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀及其對(duì)策分析》，載《南京政治學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007 年（第23 卷）研究生專(zhuān)刊。并且，《深海法》第6 條明確表達(dá)了我國(guó)鼓勵(lì)和支持在深海資源勘探、開(kāi)發(fā)等方面進(jìn)行國(guó)際合作的明確態(tài)度。落實(shí)這一條存在著法律上的障礙。《深海法》第7 條規(guī)定，有權(quán)向我國(guó)政府申請(qǐng)從事深海資源勘探、開(kāi)發(fā)活動(dòng)的主體是我國(guó)公民、法人或者其他組織，沒(méi)有明確指出外商投資企業(yè)是否可以以我國(guó)為擔(dān)保國(guó)申請(qǐng)國(guó)際海底礦區(qū)。

總之，深海活動(dòng)監(jiān)管客體范圍不清，一方面有可能造成監(jiān)管漏洞，使得本來(lái)應(yīng)當(dāng)由我國(guó)政府獨(dú)立或與其他國(guó)家政府合作監(jiān)管的國(guó)外公司“逍遙法外”；另一方面造成了我國(guó)開(kāi)展深海活動(dòng)國(guó)際合作的實(shí)踐障礙。這種情況并非危言聳聽(tīng)，已經(jīng)在國(guó)外發(fā)生。例如一些發(fā)達(dá)國(guó)家的商業(yè)公司通過(guò)在發(fā)展中國(guó)家注冊(cè)海外分支機(jī)構(gòu)并獲得該發(fā)展中國(guó)家擔(dān)保的方式，“獲得了只有發(fā)展中國(guó)家才能獲取的國(guó)際海底保留區(qū)的勘探權(quán)，這種逃避?chē)?guó)內(nèi)監(jiān)管‘借殼模式’引來(lái)了國(guó)際社會(huì)的擔(dān)憂，被認(rèn)為是國(guó)際海底礦權(quán)申請(qǐng)程序的濫用，進(jìn)而損害人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)原則”。〔37〕張國(guó)斌：《國(guó)際海底礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的國(guó)際立法困境與國(guó)內(nèi)法應(yīng)對(duì)》，載《學(xué)海》2023 年第3 期。

（三）深海活動(dòng)監(jiān)管依據(jù)缺乏協(xié)調(diào)性

我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管的法律依據(jù)形成了以《深海法》為核心，以《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)許可管理辦法》《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)樣品管理暫行辦法》和《深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)資料管理暫行辦法》等規(guī)范性文件為基礎(chǔ)，以《大洋多金屬結(jié)核資源勘查規(guī)范》（GB/T 35571-2017）、《大洋富鈷結(jié)殼資源勘查規(guī)范》（GB/T 35572-2017）、《大洋資源調(diào)查術(shù)語(yǔ)》（GB/T 34908-2017）等國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為具體指引的體系。但是，深海資源、勘探開(kāi)發(fā)是一項(xiàng)綜合性較強(qiáng)的活動(dòng)，且活動(dòng)地理范圍不在我國(guó)管轄范圍以?xún)?nèi)，從規(guī)則制定到活動(dòng)監(jiān)管并非唯一集中在深海活動(dòng)主管部門(mén)，而是涉及外交、財(cái)政、科技發(fā)展等諸多行業(yè)和部門(mén)，因此深海活動(dòng)監(jiān)管還要適用與深海活動(dòng)相關(guān)的其他法律、法規(guī)和規(guī)章。〔38〕參見(jiàn)陸浩主編：《中華人民共和國(guó)深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法解讀》，中國(guó)法制出版社2017 年版，第49-52 頁(yè)。以深海活動(dòng)應(yīng)急管理為例，在法律淵源方面，深海活動(dòng)應(yīng)急管理的相關(guān)法律依據(jù)還分散在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》《海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》等一系列法律規(guī)范中，這些法律法規(guī)在立法時(shí)間、立法宗旨、效力位階等方面存在一定程度上的適用沖突，法律的內(nèi)部統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性比較弱；在深海活動(dòng)應(yīng)急管理體制機(jī)制方面，我國(guó)的深海活動(dòng)應(yīng)急管理體制缺乏頂層設(shè)計(jì)，自然資源部系統(tǒng)和應(yīng)急管理部系統(tǒng)也缺乏完善的溝通合作機(jī)制，尚沒(méi)有構(gòu)建成一個(gè)統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的深海活動(dòng)應(yīng)急管理體系。由此可見(jiàn)，深海活動(dòng)監(jiān)管依據(jù)的不協(xié)調(diào)將會(huì)造成監(jiān)管主體競(jìng)合、監(jiān)管權(quán)限交叉、監(jiān)管職責(zé)不清等背離法治精神的局面，從而進(jìn)一步影響政府對(duì)深海活動(dòng)回應(yīng)的效率、質(zhì)量和權(quán)威。

三、監(jiān)管空間理論下我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管立法完善的主客觀依據(jù)

深海活動(dòng)位于我國(guó)管轄范圍以外的國(guó)際海底區(qū)域。從監(jiān)管的法律依據(jù)來(lái)看，我國(guó)不但要遵守相關(guān)國(guó)內(nèi)法，而且要遵守《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和相關(guān)國(guó)際法。從監(jiān)管的內(nèi)生動(dòng)力來(lái)看，我國(guó)需要履行深海活動(dòng)擔(dān)保國(guó)責(zé)任。從深海活動(dòng)的全流程監(jiān)管圖景來(lái)看，國(guó)家對(duì)深海活動(dòng)的監(jiān)管是全球深海活動(dòng)監(jiān)管中的一環(huán)。我國(guó)有必要借鑒全球監(jiān)管理論，以將國(guó)家深海活動(dòng)監(jiān)管納入全球深海活動(dòng)圖景為視角，構(gòu)建我國(guó)深海活動(dòng)多元監(jiān)管合作體系。

（一）完善我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管立法的客觀要求

雖然國(guó)家可以通過(guò)國(guó)內(nèi)立法對(duì)從事深海活動(dòng)的國(guó)內(nèi)法主體進(jìn)行監(jiān)管，但是從事深海活動(dòng)的權(quán)利來(lái)源并不是國(guó)內(nèi)法，而是國(guó)際法。根據(jù)《海洋法公約》第136 條和第137 條的規(guī)定，深海及其資源屬于人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)，任何國(guó)家都不得對(duì)深海及其資源主張或行使主權(quán)或主權(quán)權(quán)利，任何國(guó)家或自然人或法人，也不得將深海及其資源的任何部分據(jù)為己有。《海洋法公約》設(shè)立海管局代表全人類(lèi)予以安排和監(jiān)管——“這是有史以來(lái)為管理某一全球公域而設(shè)計(jì)的愿景最宏大、最面面俱到的制度”。〔39〕Joanna dingwall, International Law and Corporate Actors in deep Seabed Mining, Oxford University Press, 2021, p.2.海管局作為全人類(lèi)的委托人可以自行進(jìn)行深海活動(dòng)，或者根據(jù)公約規(guī)定，篩選出具備相應(yīng)資質(zhì)的主體進(jìn)行深海活動(dòng)。這些主體可以是締約國(guó)、企業(yè)部和包括自然人、法人在內(nèi)的非國(guó)家主體。〔40〕根據(jù)《海洋法公約》第170 條的規(guī)定，企業(yè)部是直接進(jìn)行國(guó)際海底區(qū)域內(nèi)活動(dòng)以及從事運(yùn)輸、加工和銷(xiāo)售從國(guó)際海底區(qū)域回收的礦物的海管局機(jī)關(guān)。因此，從一開(kāi)始，《海洋法公約》便設(shè)想通過(guò)人類(lèi)共同繼承財(cái)產(chǎn)原則和一整套國(guó)際海底制度，以推動(dòng)對(duì)深海活動(dòng)的監(jiān)管達(dá)成自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方法（推崇商業(yè)資本家活動(dòng)）和共有主義社會(huì)理想（以全人類(lèi)從深海采礦中獲益為主要目標(biāo)）之間恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管平衡。〔41〕See Joanna dingwall, International Law and Corporate Actors in deep Seabed Mining, Oxford University Press, 2021, p.6.這與英國(guó)著名公法學(xué)家托尼?普羅瑟給出的監(jiān)管理由不謀而合。普羅瑟認(rèn)為監(jiān)管的關(guān)鍵理由可以概括為三個(gè)方面：以效率和消費(fèi)者選擇最大化為目標(biāo)、保護(hù)基本權(quán)利、促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)以及由監(jiān)管機(jī)構(gòu)為參與和審議提供平臺(tái)。〔42〕參見(jiàn)［英］托尼?普羅瑟著：《政府監(jiān)管的新視野：英國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)十大樣本考察》，譯林出版社2020 年版，第14-22 頁(yè)。

如果從這些方面來(lái)看待深海全球監(jiān)管，那么呈現(xiàn)在人們眼前的就不是大雜燴，而是一系列具有自身完整性和連貫性的模式。深海全球監(jiān)管兼顧了社會(huì)性監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)性監(jiān)管的雙重屬性，以增進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率并符合公益精神的方式進(jìn)行海底資源分配，反映人類(lèi)集體愿望，保護(hù)國(guó)際海底資源的可持續(xù)發(fā)展。監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)理論一般傾向于根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)思維，在市場(chǎng)和監(jiān)管之間做出明確區(qū)分，然而這只是監(jiān)管的一部分內(nèi)涵，新近的研究已經(jīng)將監(jiān)管的范圍擴(kuò)展到涵攝眾多其他類(lèi)型的社會(huì)控制，融合了社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的洞見(jiàn)。〔43〕See Jordan, J.& Levi-Faur, d., The Politics of Regulation in the Age of Governance, in Jordan and Levi-Faur eds., The Politics of Regulation, Edward Elgar, 2004, p.1-28.然而這些理論以及提出的監(jiān)管措施都難以應(yīng)對(duì)某些批評(píng)，因?yàn)樵诒O(jiān)管領(lǐng)域，控制的核心問(wèn)題在于關(guān)鍵資源的碎片化。全球深海監(jiān)管的資源和權(quán)力并不集中于某一機(jī)構(gòu)或某一國(guó)家，而是分散于海管局、締約國(guó)、從事深海活動(dòng)主體和利益相關(guān)方等，各主體之間形成了可協(xié)商的相互依存關(guān)系。如果將監(jiān)管視為一個(gè)系統(tǒng)的過(guò)程，那么監(jiān)管空間理論可以為完善深海活動(dòng)監(jiān)管提供理論支持。

監(jiān)管空間（Regulatory Space）理論由漢徹和莫蘭在克勞奇構(gòu)建的“政策空間”理論基礎(chǔ)上演化而來(lái)。〔44〕參見(jiàn)［英］科林?斯科特著：《規(guī)制、治理與法律：前沿問(wèn)題研究》，安永康譯，清華大學(xué)出版社2018 年版，第33 頁(yè)。“監(jiān)管空間”的核心觀點(diǎn)認(rèn)為，要占有監(jiān)管權(quán)并有能力實(shí)施監(jiān)管，需要有相關(guān)的資源，而資源呈現(xiàn)分散化或碎片化的樣態(tài)。這些資源分散于各種政府主體之間以及政府與非政府主體之間。在監(jiān)管空間之中，不僅存在監(jiān)管者與被監(jiān)管者，而且存在很多其他政府與非政府主體，這些主體在不同程度上分享著監(jiān)管資源。并且各主體之間橫向存在著復(fù)雜多變的關(guān)系，彼此相互依賴(lài)、相互協(xié)商。〔45〕參見(jiàn)［英］科林?斯科特著：《規(guī)制、治理與法律：前沿問(wèn)題研究》，安永康譯，清華大學(xué)出版社2018 年版，第31 頁(yè)。監(jiān)管空間理論與某些經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)以及政治學(xué)理論相關(guān)，這些理論強(qiáng)調(diào)諸如法律文化和組織形式之類(lèi)的制度結(jié)構(gòu)，在塑造與改變公共政策結(jié)果中所發(fā)揮的作用。〔46〕See Julia Black, New Institutionalism and Naturalism in Socio-Legal Analysis: Institutionalist Approaches to Regulatory decision Making, 19 Law & Policy 51 （1997）.

基于深海活動(dòng)和全球監(jiān)管的特殊性，監(jiān)管空間理論與深海活動(dòng)監(jiān)管有著天然的契合性。監(jiān)管空間理論“將政府視為監(jiān)管的來(lái)源之一，并關(guān)注監(jiān)管框架下諸多主體能發(fā)揮的作用”。〔47〕Clifford d.Shearing, A Constitutive Conception of Regulation, in Peter Grabosky & John Braithwaite eds., Business Regulation and Australia’s Future, Australian Institute of Criminology, 1993, p.73.它指出了塑造監(jiān)管體系的替代性途徑，可以通過(guò)敏銳地利用監(jiān)督性管理，通過(guò)利用并不以典型公共機(jī)構(gòu)為核心的其他機(jī)制，以間接方式影響規(guī)制結(jié)果。〔48〕See Andrew dunsire, Tipping the Balance: Autopoiesis and Governance, 28 Administration & Society 299 （1996）.因此，有效的深海活動(dòng)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是網(wǎng)狀化監(jiān)管空間內(nèi)各主體所擁有的資源、價(jià)值觀及之間關(guān)系相互作用的產(chǎn)物。

（二）深海活動(dòng)合作監(jiān)管的全球圖景闡釋

監(jiān)管空間理論指出，監(jiān)管權(quán)威與責(zé)任往往分散于多個(gè)主體之間，并且在特定監(jiān)管領(lǐng)域，權(quán)威并非權(quán)力的唯一來(lái)源。深海的全球監(jiān)管體系呈現(xiàn)出網(wǎng)狀化和協(xié)商合作的特征。一方面，在深海監(jiān)管體系中存在著多個(gè)組織，他們共同實(shí)施該體系的各種監(jiān)管要求。其中，海管局通過(guò)其締約國(guó)協(xié)商機(jī)制發(fā)揮著平臺(tái)功能和核心作用。締約國(guó)則扮演著雙重身份，締約國(guó)既是全球深海監(jiān)管體系中不可缺少的一環(huán)，也是監(jiān)管本國(guó)深海活動(dòng)的主體。此外，海管局的觀察員和其他利益攸關(guān)方也在全球深海監(jiān)管中發(fā)揮著補(bǔ)充作用。另一方面，全球深海監(jiān)管存在著多樣化的工具或機(jī)制，制定規(guī)制規(guī)范體系，并令其有效發(fā)揮作用。其中一項(xiàng)重要的監(jiān)管機(jī)制就是《海洋法公約》 創(chuàng)設(shè)的深海活動(dòng)擔(dān)保國(guó)責(zé)任機(jī)制（下文將會(huì)詳述），使得締約國(guó)在全球深海監(jiān)管體系中承擔(dān)其管轄范圍內(nèi)的深海監(jiān)管職責(zé)。這種全球化監(jiān)管體系觀念與當(dāng)代全球治理的一般性分析具有一致性，后者強(qiáng)調(diào)以國(guó)家為中心的科層規(guī)制模式為網(wǎng)絡(luò)化的治理模式所取代，在這種網(wǎng)狀化模式下，包括從政府組織到非政府主體在內(nèi)的一系列主體參與到監(jiān)管過(guò)程中。〔49〕參見(jiàn)［英］科林?斯科特著：《規(guī)制、治理與法律：前沿問(wèn)題研究》，安永康譯，清華大學(xué)出版社2018 年版，第239 頁(yè)。因此，在宏觀意義中，國(guó)家的深海活動(dòng)監(jiān)管體系實(shí)際上屬于全球深海監(jiān)管體系中必不可少的一環(huán)，同時(shí)受到全球深海監(jiān)管體系中其他監(jiān)管角色和監(jiān)管規(guī)則的影響。

監(jiān)管空間理論促使人們質(zhì)疑監(jiān)管者在規(guī)則制定與執(zhí)行過(guò)程中作出專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)性決定的能力，也使人們更加關(guān)注能以怎樣的程序，在監(jiān)管空間中形成和塑造多元化、相互交迭的權(quán)力。〔50〕See Julia Black, Rules and Regulators, Oxford University Press, 1997, p.46-47.可以說(shuō)，這些監(jiān)管制度更主要的是讓不同主體來(lái)接近并分享監(jiān)管權(quán)力，而非對(duì)監(jiān)管者裁量權(quán)的約束。〔51〕See Jody Freeman, Collaborative Governance in the Administrative State, 45 UCLA Law Review 1, 21-23 （1997）.這是一個(gè)動(dòng)態(tài)演化的過(guò)程，某個(gè)或某些主體會(huì)隨著發(fā)展而淡出監(jiān)管空間的中心，而作為新的主體，新興企業(yè)、非政府組織會(huì)逐漸向監(jiān)管空間的中心轉(zhuǎn)移。從全局考量，我們必須要重點(diǎn)關(guān)注全球監(jiān)管空間內(nèi)各主體之間的互動(dòng)關(guān)系，關(guān)注權(quán)威及其他權(quán)力來(lái)源的多樣性，以及各種利益與行為的復(fù)雜性。幾乎所有進(jìn)行深海立法的國(guó)家都明確規(guī)定了對(duì)深海活動(dòng)的監(jiān)督職責(zé)和措施。這些措施包括設(shè)立檢查員制度、要求承包者定期報(bào)告深海活動(dòng)情況等，新加坡、斐濟(jì)、基里巴斯等國(guó)規(guī)定向承包者發(fā)出一般或具體的書(shū)面指令/執(zhí)行令，并可因不遵守指示而被處以罰款或監(jiān)禁；中國(guó)、捷克、湯加等國(guó)明確要求承包者對(duì)監(jiān)督檢查工作予以協(xié)助和配合。〔52〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/files/files/documents/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.因此，雖然海管局代表人類(lèi)行使國(guó)際海底區(qū)域及其資源的監(jiān)管權(quán)，但在全球深海活動(dòng)監(jiān)管體系中，海管局并不是唯一發(fā)揮監(jiān)管作用的主體。深海活動(dòng)監(jiān)管能力還存在于締約國(guó)、承包者甚至是非政府組織。這些主體在深海監(jiān)管空間中，各自的作用、偏好與屬性不同，但在監(jiān)管深海活動(dòng)中表現(xiàn)出相互依存的關(guān)系。尤其是締約國(guó)，在全球深海監(jiān)管體系和國(guó)家深海監(jiān)管體系中都發(fā)揮著重要作用。一方面，國(guó)家需要依托海管局平臺(tái)在全球深海監(jiān)管中的規(guī)則制定、組織發(fā)展、監(jiān)督執(zhí)行等方面發(fā)揮作用，另一方面，國(guó)家還需要作為監(jiān)管主體對(duì)國(guó)內(nèi)主體從事深海活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。與此同時(shí)，深海活動(dòng)的主體以及利益攸關(guān)方也同時(shí)參與到全球深海監(jiān)管空間和國(guó)家深海監(jiān)管體系中。要發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、參與社群的機(jī)制以及架構(gòu)設(shè)計(jì)機(jī)制等作用，國(guó)家深海監(jiān)管的形式應(yīng)當(dāng)借鑒全球深海監(jiān)管制度，監(jiān)管的過(guò)程不僅限于科層式地適用規(guī)則，而且包括基于依存關(guān)系的合作治理。

這一進(jìn)路也契合了“規(guī)制多元主義”的出現(xiàn)。〔53〕See Myron H.Nordquist & Alfonso Ascencio-Herrera, The International Seabed Authority A Twenty-Five Year Journey, in Alfonso Ascencio-Herrera & Myron H.Nordquist eds., The United Nations Convention on the Law of the Sea, Part XI Regime and the International Seabed Authority: A Twenty-Five Year Journey, Brill Nijhoff, 2022, p.4-5.實(shí)踐證明，從海管局1994 年成立迄今的將近30年內(nèi)，全球深海監(jiān)管效果較好，這離不開(kāi)締約國(guó)、承包者、非政府組織等多元主體的相互合作，它們?cè)谌蛏詈１O(jiān)管空間中都能獲取一席之地，為人類(lèi)共同利益而充分協(xié)商和合作。正如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECd）在關(guān)于各國(guó)監(jiān)管的研究報(bào)告中所指出的那樣，通過(guò)合作監(jiān)管，政府可以為行業(yè)組織和相關(guān)利益相關(guān)方提供機(jī)會(huì)，讓它們參與監(jiān)管調(diào)查和執(zhí)行過(guò)程，這能有效地提高監(jiān)管遵守程度。〔54〕參見(jiàn)朱寶麗著：《合作監(jiān)管法律問(wèn)題研究》，法律出版社2018 年版，第4 頁(yè)。

相比較而言，我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管最大的問(wèn)題就是在國(guó)內(nèi)監(jiān)管空間中，各監(jiān)管主體、客體的位置交錯(cuò)牽連，呈現(xiàn)出一個(gè)相互糾纏而非清晰的空間圖景。由于相關(guān)深海活動(dòng)監(jiān)管法律規(guī)范的抽象性與法律依據(jù)的不協(xié)調(diào)性等缺陷，我國(guó)在構(gòu)建多元監(jiān)管合作體系的進(jìn)程中亟待破解法律淵源方面的問(wèn)題。因此，雖然在深海活動(dòng)監(jiān)管的全球圖景中被監(jiān)管者與監(jiān)管者的關(guān)系是復(fù)雜的，但是深海監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)各主體之間應(yīng)當(dāng)是相互依存與協(xié)商合作的，而這種關(guān)系恰是監(jiān)管策略和深海活動(dòng)所針對(duì)的對(duì)象，同時(shí)這些行為主體可能存在哪些行動(dòng)，又在很大程度上受到國(guó)際海底法律制度和全球深海監(jiān)管組織形式的影響。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，這個(gè)監(jiān)管任務(wù)可能更重，如何在接受海管局監(jiān)管的同時(shí)履行好深海活動(dòng)監(jiān)管的職能，成為深海監(jiān)管體系的“牛鼻子”，這需要我國(guó)秉軸持鈞，通過(guò)融入和借鑒全球深海監(jiān)管的制度與模式，為國(guó)內(nèi)深海監(jiān)管制度設(shè)計(jì)與改革提供可能性，更好地實(shí)現(xiàn)深海監(jiān)管體系所追求的目標(biāo)。

（三）深海活動(dòng)多元監(jiān)管合作體系的法律依據(jù)

為了確保國(guó)際海底資源得到和平有序的開(kāi)發(fā)與利用、環(huán)境得到有效的保護(hù)與管理，國(guó)際社會(huì)早已將國(guó)際海底區(qū)域納入國(guó)際法秩序框架，《海洋法公約》開(kāi)啟了國(guó)際海底區(qū)域全球治理的序幕。《海洋法公約》被國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)為是“海洋憲章”，構(gòu)成監(jiān)管包括深海活動(dòng)在內(nèi)的所有海洋活動(dòng)的法律框架。〔55〕參見(jiàn)施余兵：《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉的“海洋憲章”地位：發(fā)展與界限》，載《交大法學(xué)》2023 年第1 期。因此，對(duì)外來(lái)說(shuō)，全球深海監(jiān)管體系盡最大可能地代表了國(guó)際社會(huì)在國(guó)際海底區(qū)域的整體利益，并為國(guó)際社會(huì)創(chuàng)造了一整套協(xié)商合作治理國(guó)際海底區(qū)域和管理海底資源的制度體系。對(duì)內(nèi)來(lái)說(shuō)，協(xié)商合作本身不僅是《海洋法公約》的原則，而且是統(tǒng)攝深海活動(dòng)監(jiān)管的重要原則。

正如《海洋法公約》序言所述，該公約的締結(jié)本著各國(guó)懷揣互相諒解和合作的精神解決與海洋法有關(guān)的一切問(wèn)題的愿望，并將有助于按照《聯(lián)合國(guó)憲章》所載的聯(lián)合國(guó)的宗旨和原則鞏固各國(guó)間符合正義和權(quán)利平等原則的和平、安全、合作和友好關(guān)系，將促進(jìn)全世界人民的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)方面的進(jìn)展。在該公約規(guī)定的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、用于國(guó)際航行的海峽、公海、海洋環(huán)境保護(hù)等具體制度中，合作原則成為海洋劃界、海洋生物資源保護(hù)等事項(xiàng)的指導(dǎo)性原則。在國(guó)際海底區(qū)域制度中，合作原則更是指導(dǎo)深海活動(dòng)的重要原則。首先，該公約要求國(guó)家對(duì)于“區(qū)域”的一般行為，應(yīng)當(dāng)以“促進(jìn)國(guó)際合作和相互了解為宗旨”。〔56〕參見(jiàn) 《海洋法公約》第138 條。其次，該公約要求從事深海活動(dòng)應(yīng)促進(jìn)國(guó)際合作，“以謀求所有國(guó)家特別是發(fā)展中國(guó)家的全面發(fā)展”。〔57〕參見(jiàn) 《海洋法公約》第150 條。再次，海管局在履行監(jiān)管深海活動(dòng)職能事項(xiàng)上，可以同聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)承認(rèn)的國(guó)際組織和非政府組織進(jìn)行協(xié)商和合作。〔58〕參見(jiàn)《海洋法公約》第169 條第1 款。最后，在國(guó)際海底區(qū)域科學(xué)研究及有關(guān)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的技術(shù)和科學(xué)知識(shí)的轉(zhuǎn)讓等事項(xiàng)上，該公約都規(guī)定了合作原則。

此外，《海洋法公約》確立的擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度也是構(gòu)建深海活動(dòng)多元監(jiān)管合作體系的法律依據(jù)。《海洋法公約》允許非國(guó)家主體像國(guó)家一樣，可以從事深海活動(dòng)。但是，公約并沒(méi)有將兩者等量齊觀，而是對(duì)非國(guó)家主體設(shè)定了一個(gè)前提條件，即獲得締約國(guó)的擔(dān)保。何謂這種擔(dān)保？《海洋法公約》第139 條第1 款規(guī)定，締約國(guó)應(yīng)有責(zé)任確保其所擔(dān)保的主體一律依照公約第十一部分進(jìn)行深海活動(dòng)。《海洋法公約》第153 條第4 款進(jìn)一步指出，締約國(guó)應(yīng)按照第139 條采取一切必要措施，協(xié)助海管局確保與深海活動(dòng)相關(guān)的國(guó)際法得到遵守。《海洋法公約》附件三第4 條第4 款對(duì)此作出更具體的指引，即擔(dān)保國(guó)應(yīng)按照第139 條的要求，負(fù)責(zé)在其法律制度范圍內(nèi)，監(jiān)管所擔(dān)保的承包者應(yīng)依據(jù)合同條款以及《海洋法公約》的義務(wù)進(jìn)行深海活動(dòng)。這三項(xiàng)規(guī)定詳細(xì)說(shuō)明了擔(dān)保國(guó)責(zé)任主要是指監(jiān)管被擔(dān)保的承包者所從事的深海活動(dòng)符合或遵守《海洋法公約》及相關(guān)規(guī)則。因此，擔(dān)保國(guó)責(zé)任建立了一個(gè)通過(guò)擔(dān)保國(guó)來(lái)榫接非國(guó)家主體遵守《海洋法公約》和相關(guān)國(guó)際法的機(jī)制。國(guó)際海洋法法庭海底爭(zhēng)端分庭在2011 年“關(guān)于國(guó)家擔(dān)保個(gè)人和實(shí)體在‘區(qū)域’內(nèi)活動(dòng)的責(zé)任和義務(wù)案”的咨詢(xún)意見(jiàn)中形象地將此種機(jī)制作用的原理描述為：作為國(guó)際條約的《海洋法公約》，其有關(guān)深海活動(dòng)的規(guī)則本來(lái)僅對(duì)公約締約國(guó)產(chǎn)生約束力，但是通過(guò)此種機(jī)制，這些規(guī)則也對(duì)擔(dān)保國(guó)擔(dān)保的非國(guó)家主體產(chǎn)生效力，方法就是通過(guò)擔(dān)保國(guó)的國(guó)內(nèi)法來(lái)進(jìn)行間接約束。〔59〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.

可以說(shuō)，通過(guò)設(shè)定擔(dān)保國(guó)責(zé)任，海管局將監(jiān)管深海活動(dòng)的部分職責(zé)轉(zhuǎn)移給締約國(guó)，締約國(guó)通過(guò)一種類(lèi)似“二級(jí)監(jiān)管者”的身份對(duì)其所擔(dān)保的承包者行使深海活動(dòng)監(jiān)管職能，以此來(lái)履行擔(dān)保國(guó)責(zé)任。締約國(guó)依據(jù)屬人原則對(duì)其國(guó)內(nèi)深海活動(dòng)主體進(jìn)行監(jiān)管。例如《深海法》第5 條規(guī)定，我國(guó)公民、法人或者其他組織從事深海活動(dòng)需接受?chē)?guó)務(wù)院海洋主管部門(mén)的監(jiān)督管理。這種監(jiān)管既是國(guó)家權(quán)力的體現(xiàn)，也是履行擔(dān)保國(guó)責(zé)任的必要舉措。從國(guó)家責(zé)任角度看，國(guó)家對(duì)其國(guó)內(nèi)主體從事深海活動(dòng)的監(jiān)管，更多的是一種職責(zé)的體現(xiàn)。雖然屬于深海活動(dòng)全球監(jiān)管的不同譜系，但國(guó)內(nèi)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)際監(jiān)管。作為擔(dān)保國(guó)的我國(guó)進(jìn)行深海活動(dòng)監(jiān)管以及完善監(jiān)管相關(guān)法律制度，必須要考慮到《海洋法公約》及相關(guān)國(guó)際法的規(guī)定，將其轉(zhuǎn)化為我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管法律規(guī)范，對(duì)于那些與《海洋法公約》要求不相符合的國(guó)內(nèi)法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)予以修訂。

因此，從國(guó)家責(zé)任的角度看，目前我國(guó)的深海監(jiān)管體制機(jī)制與《海洋法公約》、海管局規(guī)章以及海底分庭咨詢(xún)意見(jiàn)的要求存在一定的疏離。必須統(tǒng)籌自然資源部、中國(guó)大洋協(xié)會(huì)、中國(guó)大洋事務(wù)管理局和中國(guó)大洋協(xié)會(huì)辦公室等機(jī)構(gòu)的地位和功能，摒除一切可能對(duì)其法律地位產(chǎn)生混淆和誤解的做法，從而將中國(guó)大洋協(xié)會(huì)作為國(guó)際海底區(qū)域承包者的義務(wù)與我國(guó)作為擔(dān)保國(guó)的義務(wù)有效地分離，避免因中國(guó)大洋協(xié)會(huì)行為而使我國(guó)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。〔60〕參見(jiàn)張輝：《國(guó)際海底區(qū)域開(kāi)發(fā)國(guó)之擔(dān)保義務(wù)研究》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）》2014 年第3 期。

四、我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管規(guī)范體系完善路徑

事實(shí)上，以中國(guó)大洋事務(wù)管理局的創(chuàng)設(shè)為標(biāo)志，我國(guó)為應(yīng)對(duì)深海從資源勘探轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)的國(guó)際新形勢(shì)，已開(kāi)啟深海活動(dòng)監(jiān)管改革，且開(kāi)始出現(xiàn)一定的合作監(jiān)管特征。下一步應(yīng)對(duì)相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行修訂并構(gòu)建法律解釋的方式，為明確深海活動(dòng)合作監(jiān)管路徑提供充分的制度基礎(chǔ)。

（一）構(gòu)建中國(guó)特色深海多元化法治監(jiān)管格局

全球深海監(jiān)管體系以及我國(guó)深海監(jiān)管制度的發(fā)展進(jìn)程已充分說(shuō)明深海活動(dòng)監(jiān)管空間中存在著多樣化的主體，其偏好與屬性不同，在更廣的環(huán)境限制與關(guān)系下，塑造著各主體的行為，各主要組織之間表現(xiàn)出相互依存的關(guān)系。這和福柯關(guān)于治理性（Governmentality）研究的主要觀點(diǎn)不謀而合，這一分析視角把監(jiān)管觀念導(dǎo)向了一種多元化的方向。〔61〕See Michel Foucault, Governmentality, in Graham Burchell, Colin Gordon & Peter Miller eds., The Foucault Effect: Studies in Governmentality, Unversity of Chicago Press, 1991, p.91-92.分析我國(guó)深海活動(dòng)“政策驅(qū)動(dòng)型”監(jiān)管體制的歷史和現(xiàn)狀可知，我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管體系既有體制機(jī)制問(wèn)題，也有具體制度的問(wèn)題。監(jiān)管具體制度的完善有賴(lài)于監(jiān)管體制的理順。監(jiān)管體制的完善有賴(lài)于國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃，通過(guò)法律的形式賦予監(jiān)管體制的確定性和權(quán)威性。中國(guó)大洋協(xié)會(huì)從1990 年成立迄今已三十多年。我國(guó)深海事業(yè)的高速發(fā)展證明了國(guó)家以中國(guó)大洋協(xié)會(huì)為平臺(tái)協(xié)調(diào)管理我國(guó)深海活動(dòng)的體制是成功的。不過(guò)我國(guó)目前從事深海活動(dòng)的主體早已溢出自然資源部體系。例如科技部所屬?lài)?guó)家科研院所、教育部所屬各高等院校、國(guó)有企業(yè)甚至私營(yíng)企業(yè)都積極開(kāi)展深海活動(dòng)。中國(guó)大洋協(xié)會(huì)的協(xié)調(diào)力度已力不從心，需要進(jìn)行改革。在改革過(guò)程中，監(jiān)管主體混同的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)一并得到解決，理順自然資源部、中國(guó)大洋事務(wù)管理局、中國(guó)大洋協(xié)會(huì)三者之間的關(guān)系。其核心要求應(yīng)當(dāng)是創(chuàng)新我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管體制機(jī)制，“理順政府職能、社會(huì)公益和市場(chǎng)主體三者之間的關(guān)系，構(gòu)建與國(guó)內(nèi)外形勢(shì)發(fā)展相適應(yīng)的大洋體制機(jī)制”。〔62〕劉峰：《中國(guó)大洋事業(yè)發(fā)展的里程碑》，載《中國(guó)海洋報(bào)》2016 年3 月18 日（第2974 期），第A2 版。

弗里曼提倡的“合作治理”模型強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)與私人主體之間的規(guī)則制定與執(zhí)行過(guò)程中的合作，這種合作以解決問(wèn)題為導(dǎo)向，擴(kuò)大參與度，形成探索性、臨時(shí)性的問(wèn)題解決之道，并且具有認(rèn)可各主體之間相互依存關(guān)系的問(wèn)責(zé)體系。〔63〕See Jody Freeman, Collaborative Governance in the Administrative State, 45 UCLA Law Review 1, 21-23 （1997）.根據(jù)我國(guó)深海活動(dòng)管理體制的現(xiàn)狀，從加強(qiáng)我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管的效能出發(fā)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的深海活動(dòng)多元化法治監(jiān)管體系。

首先，將深海活動(dòng)監(jiān)管職責(zé)由中國(guó)大洋協(xié)會(huì)完全移交到中國(guó)大洋事務(wù)管理局，賦予中國(guó)大洋事務(wù)管理局實(shí)質(zhì)性監(jiān)管職責(zé)，真正構(gòu)建起“自然資源部——大洋事務(wù)管理局”的二階深海活動(dòng)監(jiān)管體制。目前，自然資源部履行深海活動(dòng)監(jiān)管職責(zé)的具體機(jī)構(gòu)仍然沒(méi)有被國(guó)務(wù)院確定，中國(guó)大洋事務(wù)管理局是最為合適的深海活動(dòng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在國(guó)家管轄范圍外深海資源勘探、開(kāi)發(fā)領(lǐng)域，依托中國(guó)大洋協(xié)會(huì)成立的中國(guó)大洋事務(wù)管理局無(wú)論是在理論還是在實(shí)踐層面都是我國(guó)最專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)，因此由中國(guó)大洋事務(wù)管理局憑借其專(zhuān)業(yè)能力參與深海資源勘探開(kāi)發(fā)行政許可審查程序、對(duì)深海活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管、制定深海活動(dòng)相應(yīng)規(guī)范性文件，都是較為妥當(dāng)?shù)摹?shí)際上，海管局對(duì)申請(qǐng)國(guó)際海底資源勘探開(kāi)發(fā)礦區(qū)也采用類(lèi)似的模式。海管局法律和技術(shù)委員會(huì)作為專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體審查申請(qǐng)人申請(qǐng)材料，有權(quán)力向海管局理事會(huì)建議批準(zhǔn)申請(qǐng)人勘探、開(kāi)發(fā)申請(qǐng)的權(quán)力，但是最終決定的權(quán)力保留給海管局的權(quán)力機(jī)構(gòu)——理事會(huì)。同樣，域外的一些國(guó)家亦采用了類(lèi)似的管制模式，比如庫(kù)克群島，在申請(qǐng)國(guó)際海底勘探開(kāi)發(fā)礦區(qū)方面，其具體受理審查申請(qǐng)人申請(qǐng)材料的機(jī)構(gòu)是其國(guó)內(nèi)設(shè)立的具有專(zhuān)業(yè)技能的“庫(kù)克群島大洋管理局”，但是最終準(zhǔn)予發(fā)放許可（或者國(guó)家擔(dān)保證書(shū)）的主體是礦業(yè)部部長(zhǎng)。〔64〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/04/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.

其次，中國(guó)大洋協(xié)會(huì)在被剝離監(jiān)管職責(zé)后，仍然保留國(guó)際海底3 個(gè)勘探礦區(qū)承包者的身份。為了更好地應(yīng)對(duì)深海從資源勘探轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)的趨勢(shì)，建議中國(guó)大洋協(xié)會(huì)進(jìn)行內(nèi)部重組或改革，可以部分采用市場(chǎng)化和成本效益原則，使其成為一個(gè)更加商業(yè)化的實(shí)體。例如將中國(guó)大洋協(xié)會(huì)改組為股份制公司，采用發(fā)行股份、股權(quán)合作等方式對(duì)未來(lái)深海資源商業(yè)開(kāi)發(fā)進(jìn)行融資和各項(xiàng)準(zhǔn)備。例如，由瑙魯、湯加、基里巴斯三個(gè)國(guó)家分別擔(dān)保的三塊國(guó)際海底礦區(qū)所屬三個(gè)公司的共同母公司金屬公司（The Metals Company）于2021 年5 月在美國(guó)納斯達(dá)克股票交易所上市，一躍成為融資規(guī)模最大的深海采礦公司。〔65〕See Melanie Burton, EV Battery Metals Firm deepGreen to Go Public in SPAC deal, https://www.reuters.com/article/us-deepgreen-m-asustainable-opportuniti-idUSKBN2AW1I4, last visited on Mar.21, 2022.

最后，中國(guó)大洋協(xié)會(huì)在被去除監(jiān)管職責(zé)和商業(yè)屬性的部分，應(yīng)當(dāng)回歸為非營(yíng)利性社會(huì)組織，承擔(dān)深海資源勘探開(kāi)發(fā)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定和公共服務(wù)等工作，成為一個(gè)名實(shí)相符的行業(yè)協(xié)會(huì)，并在標(biāo)準(zhǔn)制定、公共服務(wù)方面在深海監(jiān)管空間發(fā)揮相應(yīng)作用。這方面，中國(guó)大洋協(xié)會(huì)已經(jīng)做了不少工作，其起草的一些深海資源勘探相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則等已經(jīng)上升國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。〔66〕例如《大洋多金屬結(jié)核資源勘查規(guī)范》（GB/T 35571-2017）、《大洋富鈷結(jié)殼資源勘查規(guī)范》（GB/T 35572-2017）、《大洋資源調(diào)查術(shù)語(yǔ)》（GB/T 34908-2017）。針對(duì)深海從資源勘探轉(zhuǎn)向開(kāi)發(fā)的大趨勢(shì)，中國(guó)大洋協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)及早制定深海資源開(kāi)發(fā)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，為我國(guó)承包者開(kāi)展深海開(kāi)發(fā)活動(dòng)提供指導(dǎo)。

未來(lái)，我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管體制有望進(jìn)入一個(gè)新階段，自然資源部作為深海活動(dòng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政策制定、宏觀指導(dǎo)等職責(zé)。中國(guó)大洋事務(wù)管理局具體承擔(dān)深海活動(dòng)部分監(jiān)管職能，協(xié)助自然資源部開(kāi)展深海活動(dòng)監(jiān)管工作。中國(guó)大洋協(xié)會(huì)連同中國(guó)五礦集團(tuán)、北京先驅(qū)高技術(shù)發(fā)展有限公司等其他非政府實(shí)體接受自然資源部和中國(guó)大洋事務(wù)管理局的監(jiān)督管理。與此同時(shí)，我國(guó)將建立并完善深海活動(dòng)監(jiān)管制度體系，自然資源部有權(quán)發(fā)布部門(mén)規(guī)章，中國(guó)大洋事務(wù)管理局有權(quán)發(fā)布規(guī)范性文件，中國(guó)大洋協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)制定深海相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，促進(jìn)深海科普、深海人才培養(yǎng)和其他相關(guān)事務(wù)。

（二）夯實(shí)履行國(guó)際法義務(wù)

如前所述，國(guó)家深海活動(dòng)監(jiān)管的國(guó)際法義務(wù)來(lái)源于《海洋法公約》創(chuàng)立的國(guó)際海底擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度。擔(dān)保國(guó)需要將《海洋法公約》及相關(guān)國(guó)際法中的深海資源勘探開(kāi)發(fā)相關(guān)法律規(guī)范轉(zhuǎn)化到國(guó)內(nèi)法中，尤其是需特別注意在深海活動(dòng)中保護(hù)海洋環(huán)境。根據(jù)《海洋法公約》以及海管局制定的多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷結(jié)殼三種資源的探礦和勘探規(guī)章，承包者須在深海資源勘探活動(dòng)中履行保護(hù)海洋環(huán)境、保護(hù)人命安全、保護(hù)水下文物等義務(wù)。其中，保護(hù)海洋環(huán)境是重中之重。海管局為此規(guī)定了一系列具體制度，還出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)的指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)承包者保護(hù)海洋環(huán)境進(jìn)行指導(dǎo)。〔67〕See ISA, Legal and Technical Commission, Recommendations for the Guidance of Contractors for the Assessment of the Possible Environmental Impacts Arising from Exploration for Marine Minerals in the Area, 8 July 2022, ISBA/25/LTC/6/Rev.2.海洋環(huán)境保護(hù)同樣也是我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管的重要內(nèi)容。為此，《深海法》特別以專(zhuān)章形式要求承包者在進(jìn)行深海活動(dòng)時(shí)保護(hù)海洋環(huán)境。

海底分庭發(fā)表的咨詢(xún)意見(jiàn)指出，在海洋環(huán)境保護(hù)方面，擔(dān)保國(guó)的法律、規(guī)章和行政措施的要求不得低于海管局發(fā)布的國(guó)際規(guī)則、規(guī)章和程序。〔68〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.對(duì)比海管局的相關(guān)要求，《深海法》規(guī)定的環(huán)境保護(hù)制度存在一定缺陷。海管局制定的勘探規(guī)章明確規(guī)定，承包者應(yīng)當(dāng)采用《里約宣言》原則15 所闡述的預(yù)防性方法（Precautionary Approach）和最佳環(huán)境做法（Best Environmental Practices），〔69〕參見(jiàn)《硫化物規(guī)章》附件四第5 節(jié)第5.1 款。盡量在合理的可能范圍內(nèi)采取必要措施防止、減少和控制其開(kāi)展的深海資源勘探活動(dòng)對(duì)海洋環(huán)境造成的污染和其他危害。“預(yù)防性方法”和“最佳環(huán)境做法”都沒(méi)有在我國(guó)《深海法》中得到體現(xiàn)。“預(yù)防性方法”已被納入越來(lái)越多的國(guó)際條約和其他法律文件，海底分庭甚至傾向認(rèn)為“預(yù)防性方法”已經(jīng)具有習(xí)慣國(guó)際法的地位。〔70〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.對(duì)于“最佳環(huán)境做法”，海底分庭明確要求擔(dān)保國(guó)采取“最佳環(huán)境做法”，以此可能認(rèn)定其履行了擔(dān)保國(guó)的盡職義務(wù)。〔71〕See Itias Prakokefatos, The Seabed disputes Chamber of the international Tribunal for the Law of the Sea, Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area, Advisory Opinion, 24 Journat of Environment Law 133 （2011）.雖然《深海法》對(duì)承包者環(huán)境保護(hù)的要求相比其他國(guó)家立法更加細(xì)化，說(shuō)明我國(guó)政府更加重視制度的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，但是沒(méi)有將這兩項(xiàng)原則清晰地表達(dá)出來(lái)，可能會(huì)導(dǎo)致“名實(shí)不符”，容易招致誤解，不利于我國(guó)履行擔(dān)保國(guó)責(zé)任。反觀其他國(guó)家深海立法，如比利時(shí)、斐濟(jì)、基里巴斯、瑙魯、湯加和圖瓦盧等，都明確規(guī)定承包者需采用“預(yù)防性方法”和“最佳環(huán)境做法”。〔72〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/04/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.

筆者建議在對(duì)承包者的一般要求、申請(qǐng)深海資源勘探開(kāi)發(fā)程序、實(shí)施深海資源勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)三個(gè)維度分別進(jìn)行完善。在對(duì)承包者的一般要求中，我國(guó)應(yīng)當(dāng)將《海洋法公約》、海管局制定的相關(guān)法律規(guī)范中規(guī)定的要求明確納入我國(guó)深海法律制度。例如，承包者需采用預(yù)防性方法和最佳環(huán)境做法。實(shí)踐中，比利時(shí)、基里巴斯、瑙魯、湯加等國(guó)通過(guò)在國(guó)內(nèi)法中認(rèn)可海管局的制定的規(guī)章和程序等方式，強(qiáng)調(diào)采用“預(yù)防性方法”和“最佳環(huán)境做法”。建議我國(guó)在未來(lái)修訂《深海法》或《許可管理辦法》時(shí)將此要求予以明確。對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)在《開(kāi)發(fā)規(guī)章》（草案）中的海洋環(huán)境保護(hù)的新要求，我國(guó)應(yīng)當(dāng)保持關(guān)注，適時(shí)納入我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管法律制度，例如“污染者付費(fèi)原則”“生態(tài)系統(tǒng)方法”等要求。

在申請(qǐng)深海資源勘探開(kāi)發(fā)程序中，建議加強(qiáng)對(duì)承包者海洋環(huán)境保護(hù)的要求。在修訂《許可管理辦法》中增加申請(qǐng)者提交環(huán)境管理與監(jiān)測(cè)計(jì)劃等材料并視情況繳納環(huán)境保證金。斐濟(jì)、基里巴斯、瑙魯、湯加等國(guó)的國(guó)內(nèi)法都要求被申請(qǐng)者繳納保證金以保證其履行義務(wù)，或保證彌補(bǔ)因其未能履行義務(wù)而造成的任何損害或損失。〔73〕See ISA, Comparative Study of the Existing National Legislation on deep Seabed Mining, https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/04/Comparative_Study_NL.pdf, last visited on Sept.28, 2022.建議增加考察申請(qǐng)者是否具備預(yù)防、處理環(huán)境事故并修復(fù)、恢復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境的技術(shù)、資金與能力。例如，湯加政府規(guī)定，申請(qǐng)者必須有充足的經(jīng)濟(jì)能力和技術(shù)能力以覆蓋海底礦物活動(dòng)可能造成的損害或處理事故所花費(fèi)的成本，且必須確保海底礦物活動(dòng)符合海底管理局環(huán)境管理的規(guī)則、有關(guān)海上安全和保護(hù)海洋環(huán)境的國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法規(guī)定，同時(shí)避免不合理地?fù)p害對(duì)海洋環(huán)境的保護(hù)。〔74〕參見(jiàn)《湯加王國(guó)2014 年海底礦產(chǎn)資源法》第78 條、第79 條。https://www.isa.org.jm/wp-content/uploads/2022/05/Tonga-2014.pdf,2022 年8 月28 日訪問(wèn)。

在實(shí)施深海資源勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)階段，我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)應(yīng)急預(yù)案來(lái)創(chuàng)設(shè)、補(bǔ)充若干必要的制度以彌補(bǔ)立法上的不足，為深海資源開(kāi)發(fā)承包者高效應(yīng)對(duì)意外事故提供有效的行動(dòng)計(jì)劃，包括承包者將與海管局、擔(dān)保國(guó)、其他相關(guān)國(guó)際組織等密切合作的規(guī)范化流程。筆者認(rèn)為，完善我國(guó)深海資源開(kāi)發(fā)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)包括對(duì)深海資源勘探開(kāi)發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的總體描述和具體情景描述，而不是簡(jiǎn)單地羅列必要的內(nèi)容。應(yīng)急預(yù)案還需要注意與其他有關(guān)部門(mén)制定的應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容之間的協(xié)調(diào)和明確深海資源開(kāi)發(fā)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急活動(dòng)中的有關(guān)組織及其義務(wù)。這方面可借鑒其他國(guó)家深海立法，例如，庫(kù)克群島2019 年《海底礦物法案》第20 條規(guī)定，深海資源開(kāi)發(fā)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)包括必要措施、財(cái)務(wù)規(guī)定、相關(guān)政府機(jī)構(gòu)職能劃分、定期更新以及信息公開(kāi)等內(nèi)容。〔75〕參見(jiàn)張國(guó)斌：《深海資源開(kāi)發(fā)應(yīng)急管理的制度完善建議》，載《法學(xué)雜志》2021 年第7 期。

（三）運(yùn)用法律解釋完善深海活動(dòng)監(jiān)管法律規(guī)范和程序規(guī)則

在國(guó)內(nèi)法范疇內(nèi)，法律解釋是指有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依照一定的標(biāo)準(zhǔn)和原則，根據(jù)法定權(quán)限和程序，對(duì)法律的字義和目的所進(jìn)行的闡釋。〔76〕參見(jiàn)鄭成良主編：《法理學(xué)》，高等教育出版社2012 年版，第309 頁(yè)。相對(duì)于制定法律法規(guī)，法律解釋更具程序上的靈活性，實(shí)踐中的可操作性也更強(qiáng)。按照法律解釋的主體和效力的不同，國(guó)內(nèi)學(xué)界通常認(rèn)為法律解釋可分為法定解釋和學(xué)理解釋。法定解釋又稱(chēng)有權(quán)解釋?zhuān)侵笓碛蟹ǘń忉寵?quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)法律作出的具有適用效力的解釋?zhuān)渲邪凑兆鞒鼋忉尩膰?guó)家機(jī)關(guān)的不同，又可以分為立法解釋、行政解釋和司法解釋三大類(lèi)。學(xué)理解釋是指沒(méi)有法定解釋權(quán)的個(gè)人或團(tuán)體對(duì)法律作出的不具有法律效力的解釋。〔77〕參見(jiàn)張志銘：《法律解釋學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2015 年版，第16 頁(yè)。

實(shí)踐中，我國(guó)運(yùn)用行政解釋、司法解釋完善涉海法律的實(shí)踐并不鮮見(jiàn)。〔78〕例如中華人民共和國(guó)海事局發(fā)布了《關(guān)于外國(guó)籍船舶進(jìn)入中華人民共和國(guó)領(lǐng)海報(bào)告要求的公告》；根據(jù)國(guó)家能源局的申請(qǐng)，國(guó)務(wù)院法制辦公室就《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第29 條進(jìn)行了解釋?zhuān)蛔罡呷嗣穹ㄔ喊l(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理發(fā)生在我國(guó)管轄海域相關(guān)案件若干問(wèn)題的規(guī)定（一）》和《最高人民法院關(guān)于審理發(fā)生在我國(guó)管轄海域相關(guān)案件若干問(wèn)題的規(guī)定（二）》，分別就我國(guó)管轄海域的司法管轄與法律適用相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了明確，等等。深海法律制度主要來(lái)源于國(guó)際法，專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，復(fù)雜性較高。通過(guò)法律解釋可以明確深海法律制度的確切含義、澄清《深海法》適用誤區(qū)，最終增強(qiáng)深海活動(dòng)監(jiān)管效果。因此，應(yīng)該靈活運(yùn)用法律解釋技術(shù)彌補(bǔ)我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管法律與實(shí)踐之間的間隙。首先，可通過(guò)立法解釋對(duì)深海活動(dòng)監(jiān)管法律作進(jìn)一步界定或者補(bǔ)充規(guī)定，由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)其制定的《深海法》進(jìn)行立法解釋?zhuān)绕湫枳⒁饨鉀Q我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管依據(jù)缺乏協(xié)調(diào)性的問(wèn)題，對(duì)深海法律制度與國(guó)內(nèi)其他法律制度的交叉與競(jìng)合的部分進(jìn)行澄清。在深海活動(dòng)應(yīng)急管理上，應(yīng)當(dāng)遵守我國(guó)應(yīng)急管理方面的法律法規(guī)，結(jié)合深海活動(dòng)監(jiān)管體制和實(shí)踐特征，在整合我國(guó)應(yīng)急管理相關(guān)部門(mén)職責(zé)基礎(chǔ)上進(jìn)行制度性創(chuàng)新，對(duì)《深海法》第11 條規(guī)定的深海活動(dòng)應(yīng)急管理制度進(jìn)行細(xì)化解釋?zhuān)⒁宰匀毁Y源部牽頭、應(yīng)急管理部和國(guó)家海警局等機(jī)構(gòu)參與的深海活動(dòng)部級(jí)聯(lián)席會(huì)議制度，指導(dǎo)深海活動(dòng)應(yīng)急管理工作。其次，如果法律不協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在法律的具體應(yīng)用上，可通過(guò)司法解釋或者行政解釋使相應(yīng)的監(jiān)管法律得到恰當(dāng)適用。例如，《深海法》第13 條規(guī)定了深海活動(dòng)需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境監(jiān)測(cè)，但《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》也設(shè)立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境監(jiān)測(cè)制度。實(shí)際上，這兩部法律主要適用于我國(guó)管轄海域，并不適用于深海。作為我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自然資源部既可以通過(guò)制定有關(guān)深海活動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境監(jiān)測(cè)的部門(mén)規(guī)章從而對(duì)兩種制度具體適用作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，也可以對(duì)如何具體開(kāi)展深海活動(dòng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境監(jiān)測(cè)工作作出行政解釋。

對(duì)于上文所述深海活動(dòng)監(jiān)管客體模糊不清以及外資準(zhǔn)入的問(wèn)題，筆者認(rèn)為對(duì)其解釋澄清，首先需考慮《海洋法公約》的規(guī)定，盡量與公約保持一致；其次需考慮我國(guó)法律的相關(guān)規(guī)定，不能與我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定相沖突。《海洋法公約》第153 條第2 款規(guī)定，即使不具有締約國(guó)國(guó)籍，但受締約國(guó)或其國(guó)民有效控制的自然人或法人，也可以請(qǐng)求締約國(guó)為擔(dān)保國(guó)從而向海管局申請(qǐng)深海資源勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)。域外一些國(guó)家立法也將此條文納入其國(guó)內(nèi)法。例如德國(guó)2010 年《海底采礦法》在第二節(jié)定義中明確規(guī)定，擁有德國(guó)國(guó)籍或已根據(jù)德國(guó)法律成立的并服從德國(guó)政府管理的任何自然人或法人或商業(yè)合伙企業(yè)，都可以申請(qǐng)深海資源勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)。〔79〕Germany Seabed Mining Act of 6 June 1995 （the Act）, amended by article 74 of the Act of 8 december 2010 （Federal Law Gazette I,p.1864）.本著鼓勵(lì)外資與國(guó)際合作的精神，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將受我國(guó)政府、我國(guó)企業(yè)或公民有效控制的相關(guān)主體納入《深海法》的管轄范圍。既然國(guó)際法允許此種情況，我國(guó)沒(méi)必要自我設(shè)限從而關(guān)閉外資進(jìn)入的大門(mén)。允許外資進(jìn)入并不等于外資一定可以進(jìn)入。我國(guó)可以通過(guò)《深海法》設(shè)定的深海資源勘探開(kāi)發(fā)許可申請(qǐng)審查程序以及投資法領(lǐng)域的外資安全審查制度等進(jìn)行管控。

外資準(zhǔn)入問(wèn)題同樣要符合我國(guó)的外商投資法律制度。根據(jù)《中華人民共和國(guó)外商投資法》第4 條，我國(guó)對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單管理制度。由國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2021 年版）統(tǒng)一列出股權(quán)要求、高管要求等外商投資準(zhǔn)入方面的特別管理措施。從負(fù)面清單的現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，投資者對(duì)深海資源勘探開(kāi)發(fā)不屬于我國(guó)禁止外商投資的行業(yè)領(lǐng)域。在深海礦產(chǎn)資源中，富鈷結(jié)殼的主要成分為鈷、錳、鎳、鉑和稀土元素，多金屬結(jié)核的主要成分為銅、鎳、錳，多金屬硫化物的主要成分為鋅、鉛、鋇等物質(zhì)。除了富鈷結(jié)殼中含有少量稀土元素以外，其他深海資源都不屬于我國(guó)負(fù)面清單中禁止外商投資的領(lǐng)域。〔80〕參見(jiàn)孟令浩：《論國(guó)際投資法在國(guó)際海底區(qū)域開(kāi)發(fā)中的適用及對(duì)中國(guó)的啟示》，載《西安石油大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》 2020年第1期。發(fā)改委和商務(wù)部共同發(fā)布的《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》（2022 年版）將“深海礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)裝備等新型海洋工程裝備的設(shè)計(jì)、研發(fā)”“海底探測(cè)與大洋資源勘查評(píng)價(jià)技術(shù)研發(fā)”等與深海活動(dòng)密切相關(guān)的產(chǎn)業(yè)列入全國(guó)鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，將“海底礦物勘查、開(kāi)采”列入海南省外商投資優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)目錄。這更說(shuō)明了我國(guó)對(duì)外商投資深海活動(dòng)持鼓勵(lì)態(tài)度。據(jù)此，從上述我國(guó)目前現(xiàn)有的規(guī)定來(lái)看，外國(guó)投資者在我國(guó)的擔(dān)保下從事深海內(nèi)除稀土資源以外其他礦產(chǎn)資源的勘探開(kāi)發(fā)完全具有法律上的可行性。

國(guó)外實(shí)體進(jìn)入我國(guó)深海資源勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域并沒(méi)有法律上的障礙，卻亟需建立明確的外資主體準(zhǔn)入制度支撐。建議對(duì)《深海法》第7 條予以解釋明晰，暢通外商投資的機(jī)制和渠道。主要從“外資準(zhǔn)入”與“轉(zhuǎn)讓方式”兩個(gè)方面進(jìn)行規(guī)制。一是允許和鼓勵(lì)外資進(jìn)入我國(guó)國(guó)際海底礦權(quán)融資領(lǐng)域，具體規(guī)定有關(guān)“外資準(zhǔn)入”的一般標(biāo)準(zhǔn)和特殊規(guī)定。〔81〕參見(jiàn)李志文、林家駿：《我國(guó)深海礦業(yè)融資渠道的法律探究——以深海礦產(chǎn)利益共同性為視域》，載《理論探討》2017 年第5 期。二是在控制權(quán)變更上，根據(jù)我國(guó)《公司法》《外商投資法》等相關(guān)法律法規(guī)，參考域外國(guó)家的相關(guān)規(guī)定，設(shè)定具體的外資比例標(biāo)準(zhǔn)。

五、結(jié) 論

我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管體系的完善是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既要做到高屋建瓴，也要切中肯綮。高屋建瓴就是要對(duì)我國(guó)深海活動(dòng)監(jiān)管體制進(jìn)行改革，通過(guò)理順監(jiān)管體制更好地管控我國(guó)深海活動(dòng)，釋放深海活動(dòng)動(dòng)能。切中肯絮就是要完善各項(xiàng)監(jiān)管制度，暢通監(jiān)管渠道，規(guī)范監(jiān)管程序。在這項(xiàng)系統(tǒng)工程中，履行擔(dān)保國(guó)責(zé)任是目的，改革體制機(jī)制是關(guān)鍵，完善法律體系是路徑，促進(jìn)我國(guó)深海活動(dòng)發(fā)展是根本。面對(duì)深海海底從資源勘探邁向開(kāi)發(fā)的大形勢(shì)，我國(guó)一方面要密切關(guān)注擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度的發(fā)展變化，以《深海法》為依據(jù)，以深海實(shí)踐需求為導(dǎo)向，逐步完善深海活動(dòng)監(jiān)管法律體系，將環(huán)境基金、環(huán)境履約保證金、強(qiáng)制性保險(xiǎn)等新生制度安排納入其中；另一方面，我國(guó)要以“海洋命運(yùn)共同體”理念為指導(dǎo)，積極參加《開(kāi)發(fā)規(guī)章》談判，爭(zhēng)取引領(lǐng)擔(dān)保國(guó)責(zé)任制度的發(fā)展，最大限度地將我國(guó)深海國(guó)內(nèi)立法的完善與深海國(guó)際法的發(fā)展相統(tǒng)一。