淀山湖堤防昆山段岸線占用管理問題探討

徐建平，滕兆明，許晨杰，張 儀

(1.昆山市水事綜合管理中心，江蘇 昆山 215300，2.昆山市淀山湖水域綜合管理中心，江蘇 昆山 215300)

0 引言

水域岸線是河湖生態(tài)系統(tǒng)的重要載體。淀山湖位于太湖流域東南部，是太湖流域內(nèi)第二大省際邊界湖泊，涉及江蘇省和上海市，水域面積60.2km2。淀山湖具有防洪、生態(tài)、航運(yùn)、養(yǎng)殖及旅游等綜合功能，對周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有舉足輕重的作用。隨著長三角一體化深入發(fā)展，淀山湖規(guī)劃為世界級湖區(qū)[1]，對岸線管理提出新的要求。本文對淀山湖岸線昆山段開發(fā)利用情況及管理模式分析，對堤防岸線占用管理提供參考。

1 基本占用情況

淀山湖岸線昆山段總長25.6km，堤防等級為Ⅲ級，因早期周邊地產(chǎn)開發(fā)配套需要，沿線涉及占用岸線堤防和水域的房地產(chǎn)開發(fā)公司共計(jì)14家，占用岸線累計(jì)總長度7.348km，占用水域總面積49552m2，涉及占用均取得水行政許可。占用年限從20年到70年不等，其中占用費(fèi)1家免繳，4家在取得許可審批后一次性繳存，另9家根據(jù)協(xié)議每年支付。具體占用情況見表1。

表1 淀山湖岸線昆山段占用情況統(tǒng)計(jì)表

2 占用存在的問題

在日常占用管理中，占用方對岸線利用管理重要性理解不夠，管理責(zé)任落實(shí)不到位，不能全面履行占用協(xié)議等問題。主要存在問題及監(jiān)管措施如下。

2.1 局部用地紅線和堤防管理范圍線重疊，監(jiān)管要求難界定

在2017年實(shí)施的淀山湖河湖劃界中，存在湖泊管理范圍線與沿線地塊用地紅線重疊，因地塊出讓較早，有些沿線地塊用地紅線傾入湖泊管理范圍線內(nèi)，因湖泊管理需要不能設(shè)置圍墻等[2]，開發(fā)商因配套景觀建設(shè)需要提出申請占用堤防岸線，造成后期堤防管理存在一定問題。例如沿岸線一段開發(fā)商在長期占用管理中，存在違規(guī)在堤防范圍種植果樹，跨堤取水供內(nèi)部景觀河換水等問題，水利部門最終聯(lián)合屬地區(qū)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局執(zhí)法完成相應(yīng)整改。

2.2 委托管理主體不明確，部分占用段管理不到位

水行政許可對象主體多為原房地產(chǎn)公司，存在有的地產(chǎn)公司在建設(shè)開發(fā)結(jié)束后進(jìn)行了注銷，現(xiàn)狀日常管理單位多為物業(yè)公司，房產(chǎn)公司對物業(yè)公司沒有進(jìn)行正式的移交，占用協(xié)議明確開發(fā)商對占用段堤防綠化、損壞擋墻進(jìn)行維修，管理方由于專業(yè)性、資金等限制，物業(yè)公司對占用岸線范圍內(nèi)景觀設(shè)施維護(hù)不到位，堤防險(xiǎn)工險(xiǎn)段整改不及時(shí)等現(xiàn)象。因管理不到位，水利部門對不按占用協(xié)議要求履行的4家占用方進(jìn)行起訴，通過司法介入，提高占用方履行占用協(xié)議的法律意識，提高岸線長效管理水平。

2.3 局部占用段防汛通道不暢，影響日常岸線巡查

占用范圍包括堤防及防汛通道，小區(qū)內(nèi)全敞開影響小區(qū)安防。因占用范圍多是小區(qū)規(guī)劃建設(shè)前就取得水行政許可批復(fù)，大部分小區(qū)均以臨湖為邊界，保證一定親水性，未另設(shè)置圍墻與堤防隔開，個別小區(qū)占用段兩端進(jìn)行攔擋設(shè)置。每次岸線巡查，管理部門巡查人員需提前告知占用方進(jìn)行敞開，不夠及時(shí)迅速，影響日常的堤防巡查及防汛暢通。占用協(xié)議中明確要求不得設(shè)置攔擋。違規(guī)設(shè)置的應(yīng)當(dāng)按水行政案件進(jìn)行處理。

2.4 占用范圍景觀配套設(shè)施權(quán)屬問題

個別占用方物業(yè)因管理原因，提出提前結(jié)束占用，占用淀山湖堤防及管理范圍木質(zhì)景觀平臺、臨水木棧道、綠化景觀、休閑景觀等景觀設(shè)施較為完好，提出不拆除全部移交，并由占用方告知業(yè)主不屬于小區(qū)所有，同時(shí)明確為政府公益性設(shè)施，移交區(qū)鎮(zhèn)代為管理，沿線水利防洪設(shè)施由水利部門負(fù)責(zé)日常管理。移交前按水利部門要求整改完善。

2.5 占用方涉水建設(shè)項(xiàng)目事中事后監(jiān)管不夠及時(shí)

占用方涉水項(xiàng)目通過審批建設(shè)完成后后未及時(shí)報(bào)驗(yàn)，水利部門在巡查過程中，偶爾發(fā)現(xiàn)侵占水域岸線和破壞堤防的活動。按照涉水項(xiàng)目監(jiān)管要求，加強(qiáng)涉水項(xiàng)目檢查，建立事前事中事后全過程監(jiān)管機(jī)制。水事案件實(shí)現(xiàn)一項(xiàng)一檔，優(yōu)化移交流程，實(shí)現(xiàn)水事案件閉環(huán)化。

2.6 缺少信息化監(jiān)管手段，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)

淀山湖大堤僅以28個穿堤建筑物為點(diǎn)設(shè)有必備的信息化設(shè)備，缺少大量的基礎(chǔ)監(jiān)控系統(tǒng)來彌補(bǔ)工作人員的日常巡查時(shí)間空擋、夜間巡查空擋中在堤防上發(fā)生的情況，如在部分占用堤防段常發(fā)生偷倒渣土、偷倒建筑垃圾等。及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止違法違規(guī)行為并給予相應(yīng)處罰能有效避免后期出現(xiàn)的扯皮、推諉、賠償?shù)惹闆r。

3 監(jiān)管對策建議

3.1 制定占用管理標(biāo)準(zhǔn)，做好專業(yè)指導(dǎo)

管理部門應(yīng)明確占用期管理標(biāo)準(zhǔn)，提供專業(yè)指導(dǎo)。建議占用方委托第三方水利咨詢公司對防洪設(shè)施進(jìn)行情況進(jìn)行評價(jià)，針對問題制定每年度管養(yǎng)計(jì)劃，定期進(jìn)行維修養(yǎng)護(hù)，同時(shí)占用段不得設(shè)置臨時(shí)攔擋，每年度向管理單位報(bào)備防汛應(yīng)急預(yù)案，定期舉行聯(lián)合防汛演練。

3.2 嚴(yán)格對占用方督查考核，形成占用退出機(jī)制

應(yīng)嚴(yán)格對占用方占用情況進(jìn)行定期督查考核。對拖欠占用費(fèi)、管護(hù)不到位的進(jìn)行通報(bào)，對不及時(shí)整改，影響防洪安全的及時(shí)解除占用，同時(shí)將企業(yè)失信行為上報(bào)市級信用部門，對企業(yè)聯(lián)合懲戒。同時(shí)加強(qiáng)水行政執(zhí)法力度，加強(qiáng)與區(qū)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局的聯(lián)動，對占用期違規(guī)行為早發(fā)現(xiàn)、早處置。

3.3 嚴(yán)格控制岸線利用占用率，集約節(jié)約岸線使用

根據(jù)淀山湖岸線利用保護(hù)規(guī)劃，嚴(yán)格控制新增占用，強(qiáng)化岸線功能區(qū)管理和湖泊資源用途管制，嚴(yán)控開發(fā)利用，將岸線劃界成果納入國土空間規(guī)劃，加強(qiáng)涉水行政審批，岸線控制率控制在35%。例如斜路港以南、臨水控制線臨湖側(cè)已建范圍內(nèi)，不得再新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目，嚴(yán)格控制利用區(qū)管理，并研究清退的可行性和方案。水上運(yùn)動場岸段要嚴(yán)格控制利用區(qū)管理，進(jìn)一步研究岸線調(diào)整方案和水域占用補(bǔ)償方案[3]。

3.4 聯(lián)合多方部門監(jiān)管，加強(qiáng)聯(lián)合管控

加強(qiáng)環(huán)淀山湖沿線日常管理，增加巡查頻次，針對重點(diǎn)問題，聯(lián)合區(qū)鎮(zhèn)相關(guān)部門制定岸線綜合整治方案；同時(shí)建立淀山湖水域聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，沿線區(qū)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局聯(lián)合巡查，對發(fā)現(xiàn)的問題信息共享及時(shí)聯(lián)動處置；另外利用河長制平臺，聯(lián)合沿線區(qū)鎮(zhèn)及上海青浦水利部門加強(qiáng)水域岸線聯(lián)保聯(lián)控。

3.5 優(yōu)化基層水政監(jiān)察體系，鞏固執(zhí)法基礎(chǔ)

加強(qiáng)基層水政監(jiān)察，可以從縱向理順條塊關(guān)系、橫向合理配置執(zhí)法力量、合理配置編制資源、完善執(zhí)法監(jiān)管體系、健全公務(wù)協(xié)作配合機(jī)制、加大執(zhí)法保障投入、健全考核激勵機(jī)制、拓寬公眾參與渠道等舉措[4]入手，旨在多層次、多角度的加強(qiáng)堤防占用段監(jiān)管部門的管理手段與區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，及時(shí)解決河湖“四亂”問題。同時(shí)對占用方違法行為的信用應(yīng)用，規(guī)范占用行為。

3.6 強(qiáng)化現(xiàn)代化堤防管理手段，提升管理能力

將堤防管理模式從工程檔案存檔、管理人員沿線巡查轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘谭拦芾硇畔⒒癁橐劳校芾砣藛T精確管理[5]。以可持續(xù)發(fā)展與保持堤防現(xiàn)狀為基點(diǎn)，可以使用風(fēng)光互補(bǔ)的監(jiān)控設(shè)備系統(tǒng)與滲流、滲壓等堤防狀態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)相結(jié)合，提高智能水平，為水利設(shè)施安全管理提供良好的保障手段。另外加強(qiáng)淀山湖占用岸線監(jiān)測、監(jiān)控，掌握岸線動態(tài)變化和開發(fā)利用情況。大力推行衛(wèi)星遙感、無人機(jī)航拍、視頻監(jiān)控等信息化科技手段應(yīng)用于違法建設(shè)和岸線、生態(tài)緩沖區(qū)的動態(tài)監(jiān)控。加強(qiáng)在線自動監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)和信息共享。

4 結(jié)語

淀山湖岸線作為淀山湖水生態(tài)、水資源重要的載體，對沿線景觀提升起著重要的支撐，平衡好開發(fā)利用和保護(hù)顯得尤為重要。管理部門將嚴(yán)格淀山湖岸線管理，將不斷創(chuàng)新淀山湖昆山段岸線占用管理新模式，明確占用方管理標(biāo)準(zhǔn)及管理責(zé)任，形成聯(lián)合管理的良性循環(huán)，為“十四五”期間打造成為安全的、生態(tài)的、美麗的幸福湖泊，為建設(shè)世界著名湖區(qū)、長三角一體化協(xié)調(diào)區(qū)提供基礎(chǔ)性保障。