北京市文化產業用地政策提升研究

楊瀟瀟 王杰星

一、背景意義

在“十四五”時期,我國面臨加快轉變發展方式、提升國際競爭力的機遇。其中,提高產業核心競爭力,搶占戰略制高點,是提升競爭力的關鍵之一。同時,國內產業發展模式與驅動力正在發生巨變。土地、能源、環境等資源要素的成本不斷壘高,以增量投入換取邊際收益的模式面臨瓶頸。在此番背景下,土地作為產業發展的載體,如何用好、用活、用精每一塊土地,成為產業發展規劃必須面對的課題。精確而有力的土地政策對于推動產業轉型發展意義非凡,可以實現用地集約化和精細化,從而提高用地效率。對于土地部門“保發展、保紅線”和規劃部門服務產業升級的需求,均能提供有力支持。

文化產業目前已經成為我國經濟發展的新增長點,加快發展文化產業是加快經濟發展方式轉變的重點工作之一。文化產業的發展與土地資源密不可分,近年來有關單位部門亦分別從土地供應、利用、規劃、管理、金融和稅收等方面推出文化產業相關土地優惠政策,為文化產業提供持續支持,同時優化土地政策環境[1]。近年來,國家還針對新產業新業態的發展做出了針對性的用地政策調整。2015年,國土資源部聯合各部委發布了《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》,其中包含加大新供用地保障、鼓勵利用現有用地、引導新產業集聚發展和完善新產業用地監管等規定。提出要以“先存量、后增量”的用地原則,對新產業用地進行優先供應[2]。同時,考慮新產業中小企業不同時期的發展特點,在土地供應方式方面提出了差別化支持措施。這是認識新常態、適應新常態、引領新常態的主動作為,是以土地利用方式轉變促進經濟發展方式轉變和結構優化的重大舉措。

北京作為首都,發展文化產業獨具優勢,特別是隨著京津冀協同發展步伐的加快和非首都核心功能疏解的深入,北京市文化產業發展的規模效應和產業鏈拉升效應不斷凸顯,與此同時,產業用地對北京市文化產業的持續提升發展的制約性日趨增強。并且,隨著創新驅動發展戰略的加快實施,北京作為全國文化、科技中心,在國家鼓勵發展的戰略性新興產業、“互聯網+”等新產業用地方面還需進行深層探索,以為其他城市及地區起到帶頭示范作用。因此,現階段,梳理北京文化產業用地政策,厘清和挖掘北京文化產業用地政策現有問題,研究討論相關政策的創新提升路徑,具有重大現實意義與示范意義。

二、北京市文化產業用地政策現狀

(一)北京市文化產業空間發展情況

北京市的文化產業空間布局,主要受各類文化、科技在地資源和市場客流、交通可達性等其他各類外部條件的空間分布特征影響。例如與傳統文化、傳統工藝緊密相關的文化藝術業就主要集中在前門外、長安街沿線和東四、王府井等地區。同時,該區域有較好的交通可達性,客流量密集,也是吸引該產業聚集分布的原因。另一方面,設計服務業、新聞出版、廣播、電視、電影業、廣告會展業主要分布在北京的三環兩側及其沿線,表現出重點集中的趨勢。設計服務業和軟件、網絡和計算機服務業與高等院校和科研機構的分布密切相關,因此,大多分布在北京西三環、西四環—北三環、北四環一帶。其中,軟件、網絡和計算機服務業園區聚集化發展的趨勢十分明顯,主要集中在海淀區,并在四環沿線呈帶狀分布,同時也向昌平、亦莊等城郊方向延伸拓展。這都體現出技術類文化產業對高素質人才和科研資源的較高需求。旅游休閑娛樂業的分布,在北京市則表現的較為均衡。而輔助性產業,如文化設備、用品制造和一些藝術生產環節、新媒體、影視外景等則主要聚集于遠郊區。

產業發展用地作為產業提升發展的重要物理空間載體,北京市也一直在出臺相關的政策,不斷優化調整全市的文化產業用地結構,保證產業提升發展用地空間。據相關數據統計,北京市辦理文化產業項目土地出讓約47宗,涉及用地面積約97.83公頃,建筑規模約67.33萬平方米,繳納政府土地收益約19.77億元,其中,大多為文化產業園區、基地建設用地,用地企業中文化科技類、新聞出版類企業占用地比重較大。

(二)北京市文化產業土地政策梳理

在用地政策方面,早在2006年,《北京市促進文化創意產業發展的若干政策》首次明確鼓勵工業廠房、倉儲用房、可利用的傳統四合院區域、傳統商業街和歷史文化保護街區等存量房地資源用于文化產業經營,對其暫不征收土地收益,并對大型文化總部建設予以土地優先支持。由此為北京市文化產業用地政策開創先河。2013年,北京市政府頒發《關于進一步鼓勵和引導民間資本投資文化創意產業若干政策的通知》,開始積極引導民間資本改造現有土地、設施存量。提出支持民間資本將既有禮堂、劇場、影院、舊廠房、倉庫、特色工業遺址、老舊商業設施等存量設施資源,改造為鼓勵類文化設施。伴隨著2014年國務院《關于推進城區老工業區搬遷改造的指導意見》的出臺,北京市在隨后頒布的文化產業發展規劃中,更加明確地從保障產業配套用地需求、挖掘土地資源、創新土地資源開發利用模式等方面進行指導。

(三)北京市各區文化產業土地政策梳理

在文化基地的土地使用優惠政策上,西城區的政策著力點放在園區的重點文化設施建設和文物保護區的基礎設施建設上,采取政府資金投入和吸引社會資本相結合的方式,安排了不少于50億元的資金;石景山區主要對文化產業集聚區、創業中心和孵化器進行鼓勵扶持;海淀區的政策重點直接針對園區,使其擁有一定規模的物理空間和較為完善的基礎設施和公共服務平臺;房山區主要是對本地區歷史文化旅游集聚區的基礎設施用地指標進行規定,明確規定了文化產業用地不少于工業、農業、科技、高教等園區開發建設用地的30%;通州區的扶持房山是返還城市基礎設計建設費,根據入駐企業的投資額度進行不同比例的費用返還;大興區的政策著力于土地的合理開發利用以實現文化產業園區的合理空間布局,盤活10-15平方公里的土地資源,并建成國家新媒體基地核心區、北區以及大興區西紅門鎮三個區域的一級開發。另外,在文化企業自建自購辦公場所的優惠政策上,東城、西城、朝陽、石景山、海淀、通州七個區主要通過新購房屋的補貼(如東城、朝陽、石景山)和內部改造的補助(西城、昌平)方式扶持文化企業自建自購辦公場所。

三、北京市文化產業用地政策現存問題

(一)配套用地政策體系待完善,政策扶持引導力度不足

文化產業的發展需要完善的配套用地政策體系支撐和相關單位積極的扶持引導。然而,當前北京市尚未出臺針對文化產業的專項土地政策,文化產業的發展及文化基礎設施的土地資源利用普遍缺乏全面的規劃,沒有將文化產業發展的土地資源納入地區的城市發展和土地利用整體規劃中,缺乏對產業發展的整體考量,存在配套用地政策體系不完善和主動政策引導力度不足的問題[3]。盡管對文化產業發展持積極態度,但在土地、房產等配套政策方面尚未完全落實,缺乏提供完整配套的文化產業專項用地政策的具體細節和對接到位的幫扶指引。這造成文化產業在土地利用方面面臨一系列挑戰和不確定性。

(二)產業結構調整升級中土地再利用政策可操作性弱、引導不夠明確

現階段,確定土地出讓方式主要依據項目土地規劃用途所對應的具體土地分類。目前,北京市文化產業投資趨于多元化,涵蓋了土地利用分類的多種用途,而在實際工作中同類的文化產業項目卻可能涉及不同的用地性質。同時,項目土地來源比較復雜,既有新建項目,又有利用存量土地轉型興辦文化產業的情況,這些情況造成在確定供地方式上的復雜性。目前,針對文化產業招標、拍賣或掛牌方式出讓土地方面,現行政策尚未有清晰明確規定條例。在土地用途管理、開發強度和出讓轉讓政策方面,無法適應土地使用者產業類型的變化,導致投資者難以取得利用存量工業房地資源興辦文化產業所需的房屋和土地產權,進而影響其投資權益的保護。

(三)現行用地政策仍多屬行政命令,未有效與財稅手段相結合

現行用地政策主要聚焦在土地供應方面。近年來,北京市的土地調控政策主要為在供地時設定一些產業門類選擇的準入門檻,而缺乏相應的土地開發、使用、監管等配套政策和經濟手段。政府主導型的行政命令是目前主要的調控手段,然而這種方式增加了政策風險,因為其效果取決于地方政府決策的準確性。相比之下,靈活運用經濟手段,如用地稅費政策可以更好地激勵企業自發調整土地利用策略,避免信息不對稱和政府決策失誤的風險。為數不多的成功案例如浙江省紹興市通過提高土地使用稅率倒逼企業升級。而北京在利用經濟手段進行用地調控方面,還有進一步加強的空間。

(四)土地使用管理不規范,存在借文化產業之名圈地現象

隨著文化產業成為經濟發展中的一股新興力量,文化企業快速增長,文化商業綜合體以及文化產業園區大量涌現。然而據相關專家透露,目前國內有上萬個文化產業園區,但其中真正能做到文化產業集聚的只有5%左右。很多打著“文化園”“文化街區”“藝術家村”的名號,僅僅是用文化產業的名義去拿地,進而享受一些文化用地的優惠政策,最后并沒有產出文化成果,實現文化的產業化,或者形成產值規模。目前,北京也面臨著全國文化產業發展的一個共性問題,即所謂的“新圈地運動”。這種現象是指借文化產業需要土地的名義來獲取土地,以滿足房地產利益,甚至有些情況下,以文化產業為幌子非法占用土地,進行房地產和其他產業的開發,導致文化產業園區和基地的名義與實際情況不符。這里暴露出來的一個問題就是土地使用管理不規范,缺乏相應的土地供后評估機制與土地利用全過程監管機制,致使許多開發商有空可鉆,帶來大量的重復建設與資源浪費。

四、北京市文化產業用地政策提升路徑

(一)科學制定文化產業土地供應政策,完善土地配套措施

應根據資源現狀和土地利用規劃,進行全面的調研和分析,了解當前北京市文化產業的需求和土地資源的利用情況。并制定相應的規劃政策,發揮政府在市場中的監督和糾偏作用,促成文化產業涉及土地的高效和合理利用。為確保文化建設用地規模,可以將文化產業土地納入各級政府的土地利用總體規劃和城鄉總體規劃編制中,加強對土地規劃計劃的調控,適度增加文化產業的發展用地。同時,完善文化產業土地配套政策,因地制宜,制定出臺針對文化產業土地利用的專項規劃,以滿足不同區域的文化產業發展需求。重點支持國家級、市級文化產業示范園區、示范基地等文化產業集聚用地,為文化產業發展提供有力支持。

(二)鼓勵盤活利用現有用地發展文化產業,創新供給方式,切實加強政策可操作性

為滿足文化產業的用地需求,可以細化創新供給模式。可實行彈性供應年期,推行土地年租制或短租制,讓政府和企業在文化產業用地的出讓年限上有更多自主權。政府可根據實際需要決定是否續期文化產業用地,并通過約束條件和經濟杠桿進行引導和規范。同時,建議優先安排現有存量土地的文化產業項目的工地需求,并提供相關稅費優惠措施。在出讓文化產業用地方面,政府應該開拓更多選擇,不僅局限于傳統的“招、拍、掛”模式。特殊的文化產業用地,如新興產業用地園區的生活配套用地,可采用劃撥方式供應。各區在總體規劃時,應充分關照地區文化產業發展目標與需求,活用存量土地發展文化產業。

(三)土地政策與財稅政策相結合,發揮杠桿效應為文化企業減負

為促進文化產業發展,建議運用土地稅費來調節土地成本和項目用地。對于僅在原建筑物從事文化創意經營活動且保持土地用途不變的情況,可暫時減免土地收益金。此外,為促進國有文化事業單位轉企改制,對于轉制為文化企業且面臨納稅困難的情況,可申請減免城鎮土地使用稅和房產稅。在改制后,若土地用途符合《劃撥用地目錄》,可繼續以劃撥方式使用;若不符合目錄,應按規定辦理土地有償使用手續。對于國有文化單位因城鄉建設需要搬遷的情況,應依法給予適當補償,確保其原有劃撥土地使用權得到保障。

(四)強化產業用地管理,建立土地供后評估機制

土地利用管理是一項涉及全過程、全覆蓋的重要工作,充分考慮事前審批、事中履約和事后績效評價是推進文化產業發展的關鍵。為促進文化產業發展,應充分運用土地用途管制、地價管制和土地執法監察等政策,以加強土地管理。土地用途管制制度可依據土地利用規劃來管理土地用途和方向,并關注土地利用效益。同時,應加強項目審查,確保各類項目用地符合規定標準,并加強項目全程管理,細化出讓合同,以增強對項目的約束[4]。