生態環境公益訴訟懲罰性賠償相關問題研究

冷 遙

一、問題的提出

懲罰性賠償是加害者對受害者實施某種行為造成了受害者損害,受害者可請求加害者承擔超出其實際損失的賠償金制度。一般認為傳統的損害賠償責任作為一種民事責任承擔方式,僅具有補償性;懲罰性賠償作為一種特殊的民事責任形式,在某種程度上突破了這種傳統理論,蓋因所需懲罰之違法行為,僅通過損害賠償責任無法有效平衡個體之間失衡的利益,只有通過懲罰性賠償才能更好的制止上述違法行為,以實現社會的公平正義。因此,懲罰性賠償的功能價值首先是補償被侵權人所遭受的損害,然后對侵權人進行加重的懲罰性賠償,以防止其將來再犯。

懲罰性賠償的規范功能價值對環境民事公益訴訟具有十分重要的意義。我國民法典的編纂和出臺給生態環境損害懲罰性賠償制度提供了契機,將生態環境損害懲罰性賠償制度納入《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)是我國環境侵權民事責任體系的重大改革,通過設計懲罰性賠償規則,強化對生態環境損害的預防作用,也是對現實中社會治理需求以及司法實踐客觀需求的有力回應。《民法典》第七章侵權責任編中增加了三條關于“懲罰性賠償”的具體規定,其中第1232條對污染環境破壞生態領域規定了“懲罰性賠償”條款,賦予了被侵權人請求對環境侵權人懲罰性賠償的權利。

二、懲罰性賠償適用生態環境民事公益訴訟的理論基礎

《民法典》侵權責任編纂的一個重大亮點就是第1234條、1235條為環境侵權民事公益訴訟提供了實體法依據,但懲罰性賠償請求權能否適用于環境侵權民事公益訴訟,在學界中還面臨著爭議和挑戰。環境侵權民事訴訟按照法益保護的不同分為民事私益訴訟和民事公益訴訟,懲罰性賠償作為侵權責任中的特殊民事責任適用于民事私益訴訟是沒有爭議的,因為侵權責任法原本就是對民事私益的保護,有傳統的法學理論支撐。但是能否適用于民事公益訴訟,在學界中則有不同觀點。有學者認為侵權責任編涉及的“損害”應當特指民事權益損害,不包括生態環境本身。也有學者明確反對將懲罰性賠償請求權適用于環境公益訴訟,認為懲罰性賠償原則上不適用于公益訴訟,主要適用于私益遭受侵害的情形,一是“被侵權人”的文義表述表明受害人是特定主體,而公益訴訟中難以確定具體的被侵權人;二是從體系解釋來看,懲罰性賠償等規定在公益訴訟之前,表明是針對私益損害的情況,而非公益損害[1]。有學者持肯定意見認為,生態環境損害懲罰性賠償請求權的歸屬主體是特定被侵權人,但這不意味著依法有權提起環境公益訴訟的國家機關或者有關組織不能提出懲罰性賠償訴訟請求[2]。在司法實務界,也存在肯定性觀點,認為民事公益訴訟原告在生態環境案件中有權請求懲罰性賠償[3],從體系解釋的角度進行分析,認為1234條和1235條作為侵權責任編的最后兩條是關于生態環境公益訴訟的特殊規定,前面的條款是環境污染和生態破壞責任的一般性規定,在特殊規定沒有規定的情形應當適用一般性規定,懲罰性賠償作為一般性規定并沒有局限于民事私益訴訟[4]。由于《民法典》對該問題語焉不詳,因此,引發對該問題的討論,理論界和實務界至今還沒有就該問題達成共識。

筆者認為上述問題的爭論焦點是在于環境民事公益訴訟的懲罰性賠償請求權基礎的路徑是否通暢。這種爭論同樣發生在環境民事公益訴訟發展初期,就理論基礎而言,學界對環境公益訴訟形成了不同的理論基礎,比如環境權論、訴權論、私人檢察長理論、公共信托理論、檢察監督理論。這些理論觀點有的是基于借鑒國外基礎上形成的理論,有的是尋求傳統訴訟的基礎理論,有的是基于我國的國情以及制度優勢的理念,并未達成共識。在環境損害類案件中,由于環境損害結果的二元性既包含對人身財產的私益性損害,同時也包含對生態環境的公益性損害,基于對公共利益的保護,不應恪守或禁錮于傳統理論之中,而應適度放寬原告資格的范圍,即“于訴權理論的考察,公共利益可以通過擴大訴權主體范圍加以保護”[5],以進行最大限度的司法救濟。因此,筆者認為懲罰性賠償能否適用民事公益訴訟實質上是探討民事公益訴訟中懲罰性賠償的主體適格問題。

首先,從立法者的法條進行文義解釋,立法者在條文中并未明確規定懲罰性賠償僅適用于私益訴訟,也未對公益訴訟適用懲罰性賠償進行限制,司法解釋更是明確了懲罰性賠償可以適用于公益訴訟;且侵權責任編新增的公益訴訟修復和賠償條款,也是基于更好的保護生態環境的角度考慮,因此,在民事公益訴訟的主體已擁有合法原告資格的情況下,其理所當然地可以在民事公益訴訟中適用懲罰性賠償條款。

其次,生態環境利益的權利主體是社會大眾,生態環境利益受損,該權利的行使無法通過公民個體的方式去實現,懲罰性賠償的功能價值與民事公益訴訟的目的都是基于對生態環境的最大限度保護,符合民事公益訴訟的制度設計和價值。在司法審判中適用該條款能夠更好地維護社會公共利益的情況下,民事公益訴訟適用懲罰性賠償無疑能夠更好地貫徹落實習近平總書記的生態思想,也符合《民法典》綠色原則的立法原意。

再次,公益訴訟在審判實務中已經開始轉變為職權主義傾向,這種變化是法院基于保護社會公共利益的考量,可以主動介入公益訴訟案件中進行職權性選擇適用,這點完全不同于傳統審判中的辯論主義。比如按照《民事公益訴訟司法解釋》第九條的規定,法院不再局限于原告的訴訟請求內容,而是可以根據社會公共利益的損害情況,對原告的訴訟請求進行變更或增加。也就是說,在應當適用懲罰性賠償的情況下,如果原告并未提出該訴訟請求,法院可以依據該條直接適用懲罰性賠償。同理推之,在公益訴訟案件中,原告也應當有權提出懲罰性賠償。此外,該解釋的第十四條賦予了人民法院環境民事公益訴訟案件的主動調查權等規定也體現出積極主動的職權主義色彩,是完全有別于環境私益訴訟的,這種風格轉變的根本目的在于更好地保護社會公共利益。

最后,在司法實踐中,需要在民事公益訴訟中增加懲罰性賠償請求的選擇權,以貫徹實施《民法典》的綠色原則。最高檢在2021年7月頒布的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第九十八條規定進一步明確了環境保護領域案件可以提出懲罰性賠償的訴訟請求,可以說是對《民法典》第1232條懲罰性賠償條款的有力呼應。

綜上,在環境民事公益訴訟中的原告資格已經放寬對環境公共利益進行最大限度的保護和救濟的情況下,增加檢察機關及相關社會組織的主體資格適用于懲罰性賠償屬于合理順延。懲罰性賠償在公益訴訟中的司法適用不必糾結于傳統理論的禁錮。故筆者認為懲罰性賠償請求權應當適用于環境民事公益訴訟,而且也有相關司法解釋作為依據。

三、生態環境公益訴訟懲罰性賠償標準的適用問題

賠償標準如何確定,《民法典》并無具體規定。司法實踐中,確定懲罰性賠償數額的通常做法是按照實際損失數額或侵權所獲得的利益作為計算基數,設置固定比例、比例范圍或最高限額的方式進行確定倍數。具體有以下幾種方式:一是固定比例法,比如《食品安全法》規定不符合食品安全標準的食品承擔10倍價款的懲罰性賠償,《消費者權益保護法》規定欺詐行為承擔3倍懲罰性賠償責任,都是采用的固定比例的方法。二是設定比例范圍的方式,比如《商標法》在1倍以上5倍以下確定懲罰性賠償數額;《專利法》規定了在1倍到5倍內確定懲罰性賠償數額,并將賠償額上限提高至500萬元。三是最高限額比例的方式,比如《消費者權益保護法》規定商品或服務存在缺陷導致人身損害的侵權行為承擔3倍以下的懲罰性賠償。

然而,生態環境的損害后果不同于消費者食品安全問題所造成的損害,食品的價格較低,即使適用10倍懲罰對企業也來說也是九牛一毛,不痛不癢;但生態環境損害所造成的損害不僅包括對生態環境所造成的破壞性損失,還包括生態環境的修復費用,而有些生態損害造成的修復費用遠遠高于破壞性損失。如備受關注的泰州天價環境公益訴訟案中,法院判處被告承擔環境修復費用高達1.6億元,被媒體稱為天價賠償案。鑒于生態環境的種類繁多,包括大氣、土壤、水、植被等不同生態系統,且生態系統之間具有脆弱的連結性,損害后果具有持續性和潛伏性,侵權人對不同的生態系統所造成的損害后果很難進行精準量化。值得高興的是,《解釋》中的第九條、第十條對計算基數及考量因素予以具體性規定,這些規定都為人民法院提供了審判依據。

雖然有了具體法律規定,但從當前司法實踐的做法來看,各地司法機關在確定生態環境公益訴訟懲罰性賠償金額時仍較為保守。有些法院嘗試性的適用懲罰性賠償以更大限度地保護社會公共利益,也存在適用標準不統一等問題。比如江西省某人民法院參考《消費者權益保護法》《食品安全法》規定,以所受損失的1至3倍確定懲罰性賠償,判處被告按照環境功能性損失費用的3倍承擔環境污染懲罰性賠償,懲罰性賠償約占賠償金額的6%。而安徽省某人民法院則判處被告按照生態環境修復費用的3倍承擔破壞生態懲罰性賠償金9萬余元,懲罰性賠償金額約占賠償金額的3.4%[6]。浙江省某法院判令被告在跨區域傾倒危險廢物污染環境案中共同賠償158萬元,其中環境污染懲罰性賠償金31.56萬元,懲罰性賠償約占賠償金額的24%[7]。從這些司法實踐中,我們可以看出法院在審判中一般采用虛擬治理成本法來確定生態環境修復費用,但是關于懲罰性賠償數額的判定基數以及倍數確定,各地法院的做法不一。有些法院以生態環境損失為基數,有些法院以生態環境的修復費用為基數,有些是計算綜合損失的基礎上進行計算,通常法院是以環境損失作為計算基數,但在環境損失遠高于環境修復費用時,有些法院則傾向于以環境修復費用為基數,存在就低不就高的適用傾向。另外,通過比較案件中懲罰性賠償占賠償金額的比例,可以發現懲罰性賠償金與生態損害賠償的金額呈現負相關的關系,即在賠償金額越大的案件中,懲罰性賠償金額所占比例越小,在賠償金額不高的案件中,懲罰性賠償金額占比越大。

懲罰性賠償金額的確定是一個非常復雜的問題,從國內外的立法與實踐看,很難對其進行十分具體的量化,僅能確定影響賠償金額的若干考量因素。在實踐中需要注意的是,懲罰性賠償是一種加重賠償,其目的是在彌補損失的基礎上對侵權進行處罰以防止再犯,達到警示教育的目的。因此,提高侵權賠償數額是加大侵權懲處力度的手段之一,但是不能簡單地認為賠償數額越高則效果越好,懲罰性賠償數額過高,過度加重侵權人的損害賠償責任,法律效果將大打折扣。但如果金額過低,又無法發揮對生態環境損害行為的震懾預防作用。

四、結語

環境就是民生,習近平總書記強調“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”。懲罰性賠償是對綠色發展理念的積極響應,要充分發揮好懲罰性賠償的功能定位,讓環境公益訴訟在生態環境保護中發揮更大的功效。當前生態環境公益訴訟懲罰性賠償機制還需在司法實踐的過程中發現問題、總結經驗,在探索中不斷完善。