“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的推進和優(yōu)化路徑?

李 遠 圖古勒

隨著全球治理體系加速變革，圍繞國際規(guī)則制定的競爭與合作成為當前國際社會中的重要現(xiàn)象。由于同一規(guī)則的實施會給各國帶來不同的相對收益變化，各國都希望能夠最大程度確立起對本國有利的國際規(guī)則，因而關(guān)于國際規(guī)則制定的競爭日益激烈，合作則進展緩慢。①李向陽：《國際經(jīng)濟規(guī)則的形成機制》，《世界經(jīng)濟與政治》2006 年第9 期，第67—76 頁。這導(dǎo)致國家間的規(guī)則互動出現(xiàn)了兩方面問題：一是發(fā)達國家在國際規(guī)則制定權(quán)的爭奪中優(yōu)勢明顯，并且常常采取實用主義和雙重標準，合則用，不合則棄，使得新興市場國家和發(fā)展中國家所處的外部環(huán)境復(fù)雜嚴峻；二是國際規(guī)則制定的多邊合作停滯，機制封閉化、規(guī)則碎片化情況突出，全球市場分割和貿(mào)易體系分化的風險上升。為此，中國著力促進與共建“一帶一路”國家（以下簡稱“共建國家”）在規(guī)則方面的“互聯(lián)互通”。推進“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”成為共建“一帶一路”的重要工作，相關(guān)內(nèi)容被寫入了多份中國政府的重要文件。例如《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和遠景目標綱要》中提出，“推進戰(zhàn)略、規(guī)劃、機制對接，加強政策、規(guī)則、標準聯(lián)通”。②《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和遠景目標綱要》，中國政府網(wǎng)，2021 年3 月13 日，https://www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm。

“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”有別于國家間規(guī)則互動的“發(fā)達國家模式”。關(guān)于規(guī)則，許多學(xué)者對其概念進行過分析，并且已經(jīng)形成了較為統(tǒng)一的觀點，即規(guī)定行為體在特定情形條件下應(yīng)采取的適當行為模式、應(yīng)履行的強制性義務(wù)、可享有的合理性權(quán)利、違反的后果的明確安排。③參見[英]赫德利·布爾：《無政府社會：世界政治中的秩序研究》，上海人民出版社2015 年版，第50 頁；嚴存生：《規(guī)律、規(guī)范、規(guī)則、原則——西方法學(xué)中幾個與“法”相關(guān)的概念辨析》，《法制與社會發(fā)展》2005 年第5 期，第115—120 頁；李明月：《國內(nèi)規(guī)則與國際規(guī)則的互動研究》，中國社會科學(xué)出版社2019 年版，第41 頁。而關(guān)于共建“一帶一路”中的“軟聯(lián)通”的分析有如下幾種代表性觀點。第一種觀點，認為共建“一帶一路”中的“軟聯(lián)通”主要包括“政策溝通”和“民心相通”，并未將“規(guī)則聯(lián)通”納入其中。④趙明昊：《與世界“軟聯(lián)通”》，《神州學(xué)人》2015 年第10 期，第3 頁。第二種觀點，認為其內(nèi)涵廣泛，既包括文化、醫(yī)藥、運營管理等軟性項目“走出去”，也包括語言、文化、精神和價值層面的溝通和交流，還包括規(guī)則標準和金融體系的對接以及人才培養(yǎng)的交流合作。①趙磊、白樺、齊福全：《重視“一帶一路”早期項目的建設(shè)與評估》，《開放導(dǎo)報》2019 年第1 期，第23—29 頁。第三種觀點將其限定在政策、規(guī)則、標準“三位一體”的“軟聯(lián)通”之上，認為規(guī)則“軟聯(lián)通”是其中的一個方面。②李愛仙、郭晨光、劉春卉：《“一帶一路”背景下政策、規(guī)則、標準的軟聯(lián)通》，中國標準出版社2020 年版，第1—10 頁。上述三種觀點對于“軟聯(lián)通”的分析較為籠統(tǒng)，缺乏對這一概念的深入理解。

“軟聯(lián)通”這一概念的內(nèi)涵需要從“軟”“聯(lián)”“通”三個方面理解。“軟”是對“互聯(lián)互通”客體屬性特征的描述：一方面，“軟”表示與基礎(chǔ)設(shè)施等“硬聯(lián)通”具有的物理屬性相對，體現(xiàn)一種非物理屬性；另一方面，其又明顯區(qū)別于精神、價值等主觀層面的“心聯(lián)通”，表現(xiàn)出客觀屬性。共建“一帶一路”中的“軟聯(lián)通”的客體應(yīng)包括規(guī)則、標準、制度、政策、管理、語言等廣泛的非物理性、非主觀性因素。“聯(lián)”是國家間規(guī)則、標準、制度等“軟”因素協(xié)調(diào)一致、有效對接的互動過程。“通”是國家間規(guī)則、標準、制度等“軟”因素協(xié)調(diào)對接的效果。因此，共建“一帶一路”中的“軟聯(lián)通”的內(nèi)涵可以被界定為：共建“一帶一路”合作中所涉及的“軟性”因素的協(xié)調(diào)一致和有效對接，包括將所涉及的規(guī)則、政策、制度、管理等從國家間彼此沖突狀態(tài)轉(zhuǎn)化為相互協(xié)調(diào)的狀態(tài)。

結(jié)合對于“規(guī)則”和“軟聯(lián)通”這兩個概念內(nèi)涵的界定，本文認為，“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”是指中國與共建國家通過一定的程序，圍繞相互沖突的規(guī)則進行協(xié)商、協(xié)調(diào)，商定雙方能夠在共建“一帶一路”中一致接受的、共同遵守的規(guī)則安排，使兩國規(guī)則相互沖突的矛盾得以解決。需要注意的是，規(guī)則“軟聯(lián)通”并不是兩國針對同一事項的國內(nèi)規(guī)則可以同時適用，而是兩國通過協(xié)商、協(xié)調(diào)，形成一個在特定合作中能夠被雙方一致接受、共同遵守的規(guī)則安排，并在合作中按該規(guī)則安排行事。十年來，中國與共建國家已經(jīng)在“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”方面形成了豐富的實踐創(chuàng)新，但是尚需要理論層面的系統(tǒng)梳理。本文擬基于高質(zhì)量共建“一帶一路”的成功實踐，總結(jié)“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的發(fā)展路徑與特征，提煉具有普遍規(guī)律的中國方案，并探討今后優(yōu)化“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的政策建議。

一、“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的發(fā)展路徑

長期以來，國家間規(guī)則互動由發(fā)達國家主導(dǎo)。然而，這種“發(fā)達國家模式”的弊端逐漸顯現(xiàn)。首先，部分發(fā)達國家宣揚所謂“基于規(guī)則的國際秩序”，促使各國圍繞國際規(guī)則制定的博弈日益激烈，而多邊合作停滯，國際規(guī)則出現(xiàn)碎片化、區(qū)域化、集團化趨勢。其次，部分發(fā)達國家在新興領(lǐng)域推出的一些所謂“高標準規(guī)則”對廣大發(fā)展中國家不利。基于此，中國將“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”作為國家間規(guī)則互動的新方案與新模式，這種互動模式強調(diào)相互尊重、協(xié)商合作，在發(fā)展路徑上明顯有別于“發(fā)達國家模式”，體現(xiàn)了“共商、共建、共享”的原則。具體來說，“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的發(fā)展路徑是以“一國一策、共商對接”為原則，以基于“硬法”或“軟法”實現(xiàn)規(guī)則“軟聯(lián)通”為主要方式，以雙邊和多邊合作機制為支撐。“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”已經(jīng)通過該路徑取得了積極的進展。

（一）“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”以“一國一策、共商對接”為原則

共建國家根據(jù)本國的基本國情和國家利益，對參與共建“一帶一路的需求不同。例如，有些國家的需求是借助中國的資金與經(jīng)驗加強本國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一些國家專注于與中國擴大產(chǎn)能合作與經(jīng)貿(mào)合作，還有的國家希望與中國進行全方位、多領(lǐng)域的協(xié)同發(fā)展。因此，中國與各共建國家開展合作的領(lǐng)域、路徑及方式不同，合作中面臨的課題自然也不盡相同。“一國一策”即中國與共建國家基于雙方合作的重點領(lǐng)域、主要方式、突出的需求來選擇進行規(guī)則“軟聯(lián)通”的領(lǐng)域、推進方式以及配套政策。在中國與共建國家商簽“一帶一路”合作文件時便遵循“一國一策”原則。中國與不同國家簽署的合作文件在框架結(jié)構(gòu)上基本一致，但是在內(nèi)容上卻有明顯差異。比如，根據(jù)《中華人民共和國政府與波蘭共和國政府關(guān)于共同推進“一帶一路”建設(shè)的諒解備忘錄》，兩國在設(shè)施聯(lián)通方面的合作有設(shè)立交通物流中心，開展航天技術(shù)及應(yīng)用領(lǐng)域合作等；在貿(mào)易暢通領(lǐng)域方面的合作內(nèi)容有出入境管理、檢驗檢疫、加強認證認可等；在資金融通領(lǐng)域的合作內(nèi)容有使用本幣結(jié)算等。①《中華人民共和國政府與波蘭共和國政府關(guān)于共同推進“一帶一路”建設(shè)的諒解備忘錄》，中國一帶一路網(wǎng)，2019 年1 月3 日，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/76375.html。而在《中華人民共和國政府與蘇丹共和國政府關(guān)于共同推進絲綢之路經(jīng)濟帶和21 世紀海上絲綢之路建設(shè)的諒解備忘錄》中則沒有以上相關(guān)內(nèi)容，而是根據(jù)蘇丹的需求，增加了開展產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和經(jīng)貿(mào)合作區(qū)等內(nèi)容。②《中華人民共和國政府與蘇丹共和國共同推進絲綢之路經(jīng)濟帶和21 世紀海上絲綢之路建設(shè)的諒解備忘錄》，中國駐蘇丹大使館網(wǎng)站，2020 年 1 月 14 日，http://sd.china-embassy.gov.cn/zsgx/zlk/202001/t20200114_7274808.htm。

“共商對接”是指“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”不是中國單方面的縱向推動，而是中國與共建國家共同發(fā)揮能動作用。其不僅包括中國與共建國家的規(guī)則聯(lián)通，也包括其他共建國家之間的規(guī)則協(xié)調(diào)對接。在推進“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的進程中，中國不是從權(quán)力和博弈的角度看待國家之間的規(guī)則互動，也不追求規(guī)則制定的絕對支配權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，而是強調(diào)同共建國家相互尊重，平等協(xié)商。“共商對接”原則在中歐班列建設(shè)運營的相關(guān)規(guī)則的“軟聯(lián)通”上得到全面的貫徹與落實。長期以來，橫跨亞歐大陸的鐵路運輸受到規(guī)則不通問題的嚴重阻礙。考慮到亞歐間鐵路運輸?shù)木薮鬂摿Γ芍袊珜?dǎo)發(fā)起，亞歐多國積極響應(yīng)，共同打造了中歐班列這一重要的國際公共產(chǎn)品。在中歐班列建設(shè)運營過程中，途經(jīng)國家共同發(fā)揮能動作用，推動相關(guān)規(guī)則實現(xiàn)聯(lián)通。例如，途經(jīng)國家共同推出“中歐安全智能貿(mào)易航線試點計劃”（簡稱“安智貿(mào)”）、“海關(guān)—鐵路運營商推動中歐班列安全和快速通關(guān)伙伴合作計劃”（簡稱“關(guān)鐵通”），共同推進多式聯(lián)運“一單制”、無紙化信用交接等通關(guān)規(guī)則，共同推動國際鐵路合作組織（Organisation for Co-operation between Railways, OSJD）為中歐班列解除了鐵路運郵限制等。中歐班列建設(shè)運行中的規(guī)則“軟聯(lián)通”，不是由中國一家主導(dǎo)，而是由途經(jīng)國家合力推動，不是中國和某一國家的雙邊規(guī)則協(xié)調(diào)，而是亞歐多國之間的規(guī)則聯(lián)通。

（二）“硬法”或“軟法”是“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的主要方式。

國家之間實現(xiàn)規(guī)則“軟聯(lián)通”包括兩個階段。第一階段，各當事方通過協(xié)商達成一致同意、共同遵守的規(guī)則安排，從而使各方在相關(guān)功能領(lǐng)域合作中的規(guī)則沖突得以解決。第二階段，規(guī)則安排正式生效，為當事方之間的合作提供保障，各方實現(xiàn)相關(guān)規(guī)則的“軟聯(lián)通”。協(xié)商一致、共同遵守的規(guī)則安排是國家之間實現(xiàn)規(guī)則“軟聯(lián)通”的關(guān)鍵。規(guī)則安排既可以是正式的國際條約等“硬法”形式，也可以是非條約文件或口頭約定等“軟法”形式。不同形式的規(guī)則安排在形成過程、文本形式及約束效力上具有明顯差異，可以據(jù)此將“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的實現(xiàn)方式分為基于“硬法”實現(xiàn)規(guī)則“軟聯(lián)通”的方式和基于“軟法”實現(xiàn)規(guī)則“軟聯(lián)通”的方式。

通常來說，各當事方基于“硬法”實現(xiàn)規(guī)則“軟聯(lián)通”的過程是：各方通過正式程序進行關(guān)于規(guī)則“軟聯(lián)通”的協(xié)商、談判，形成一致意見后制定并簽署正式國際條約形式的規(guī)則安排，再經(jīng)過各自國內(nèi)法律程序批準以生效和實施，在當事方合作中持續(xù)有效發(fā)揮作用，以國際條約具有的約束力為雙方的規(guī)則“軟聯(lián)通”提供保障。基于“硬法”實現(xiàn)規(guī)則“軟聯(lián)通”的方式具有如下特征。一是各當事方協(xié)商達成的規(guī)則安排以正式的國際條約形式呈現(xiàn)，往往需經(jīng)過正式的談判程序和嚴格的國內(nèi)法律程序方可生效。二是規(guī)則安排的文本通常會對規(guī)則內(nèi)容進行細致描述，對雙方的權(quán)利和義務(wù)進行明確界定，甚至還會包含具體的爭端解決機制及懲罰辦法。三是正式國際條約形式的規(guī)則安排在通過兩國國內(nèi)法律程序后，就具有了一定的國內(nèi)法效力。各方的國內(nèi)法律體系需要提供相應(yīng)支持，保障規(guī)則安排在當事方國內(nèi)的履行。

從實踐來看，中國與共建國家在貿(mào)易、投資、交通運輸?shù)葌鹘y(tǒng)領(lǐng)域往往利用國際條約等“硬法”實現(xiàn)規(guī)則“軟聯(lián)通”。例如，中國和部分國家簽署的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTAs）、經(jīng)營者互認協(xié)議（AEO）、雙邊投資協(xié)定（BITs）、國際道路運輸便利化協(xié)定等。其中，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）是“一帶一路”倡議提出后中國簽署的重要區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，也是助力“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的標志性成果。RCEP 明確界定了各成員國可享受的優(yōu)惠關(guān)稅等一系列貿(mào)易投資便利化措施的權(quán)利，以及須承擔的保證政府采購?fù)该鞫群徒狗锤偁幓顒拥纫幌盗辛x務(wù)。各成員國必須保證協(xié)定在其國內(nèi)的履行，使得協(xié)定具備一定的國內(nèi)法效力。并且，RCEP 的爭端解決條款明確了成員國違約的懲罰和補償措施。RCEP 協(xié)定的談判、簽署與生效是基于“硬法”實現(xiàn)各當事方規(guī)則“軟聯(lián)通”的典型案例。

各當事方基于“軟法”實現(xiàn)規(guī)則“軟聯(lián)通”的過程是：各方通過正式或非正式程序進行磋商，就某些規(guī)則的“軟聯(lián)通”形成共識，以口頭約定或簽署非條約文件的形式予以確認，形成規(guī)則安排，不必經(jīng)過各自國內(nèi)法律程序的批準便可生效。基于“軟法”實現(xiàn)規(guī)則“軟聯(lián)通”的方式具有如下特征。一是各方協(xié)商形成的規(guī)則安排通常表現(xiàn)為聯(lián)合聲明、聯(lián)合公報、合作倡議、諒解備忘錄等非條約文件的形式，有時甚至只是領(lǐng)導(dǎo)人的口頭約定，一般不需要經(jīng)過國內(nèi)法律程序批準，甚至可以不對外公布規(guī)則安排的文本而在保密狀態(tài)下實施，不具有法律約束力。①劉曉紅：《論“一帶一路”建設(shè)中的軟法治理》，《東方法學(xué)》2022 年第5 期，第100—115 頁；顧賓：《軟法治理與“一帶一路”法治化和全球化》，《外交評論（外交學(xué)院學(xué)報）》2022 年第4 期，第1—27 頁。二是規(guī)則安排的文本主要采取“旨在”“希望”“提倡”等措辭，通常不會對雙方的權(quán)利或義務(wù)進行明確界定，只是關(guān)于各當事方意愿和訴求初步的協(xié)調(diào)、對接。三是在這種方式下，規(guī)則“軟聯(lián)通”受到政治保障，即各方因國際道義和雙方的政治聯(lián)系自覺遵守達成的規(guī)則，保證相關(guān)規(guī)則處于聯(lián)通狀態(tài)。

中國和共建國家基于“軟法”實現(xiàn)“軟聯(lián)通”的規(guī)則主要有兩類。第一類規(guī)則的功能是確認和對接中國與共建國家雙方合作的目標與訴求、領(lǐng)域與內(nèi)容、路徑和方法。這一類規(guī)則的“軟聯(lián)通”主要通過中國與共建國家協(xié)商簽署“一帶一路”諒解備忘錄、“一帶一路”規(guī)劃以及伙伴關(guān)系聯(lián)合聲明等實現(xiàn)。例如，在《中波共建“一帶一路”諒解備忘錄》中，中國與波蘭實現(xiàn)了三個方面規(guī)則的“軟聯(lián)通”。首先，雙方實現(xiàn)了關(guān)于共建“一帶一路”合作目標的“軟聯(lián)通”。②《中華人民共和國政府與波蘭共和國政府關(guān)于共同推進“一帶一路”建設(shè)的諒解備忘錄》。其次，雙方確認合作的重點領(lǐng)域以及每一領(lǐng)域中的具體合作內(nèi)容，在合作內(nèi)容上實現(xiàn)“軟聯(lián)通”。再次，雙方在合作方式上實現(xiàn)“軟聯(lián)通”。雙方共同確定合作的方式包括但不限于：建立信息溝通平臺；開展重點領(lǐng)域試點示范聯(lián)合研究、人員培訓(xùn)等；支持重大項目開發(fā)、落實，為重大項目提供融資支持。第二類規(guī)則的功能是確認和對接中國與共建國家在非傳統(tǒng)領(lǐng)域或高敏感領(lǐng)域合作的原則目標和初步規(guī)劃。習(xí)近平指出，“要穩(wěn)步拓展合作新領(lǐng)域，穩(wěn)妥開展健康、綠色、數(shù)字、創(chuàng)新等新領(lǐng)域合作，培育合作新增長點。”①《習(xí)近平出席第三次“一帶一路”建設(shè)座談會并發(fā)表重要講話》，中國政府網(wǎng)，2021年11 月19 日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-11/19/content_5652067.htm。這體現(xiàn)出中國與共建國家的合作領(lǐng)域開始突破貿(mào)易、投資、貨幣合作等傳統(tǒng)領(lǐng)域。同時，中國與東盟國家已經(jīng)開始共同推動在數(shù)字網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)生健康、糧食等非傳統(tǒng)功能領(lǐng)域的規(guī)則“軟聯(lián)通”。由于中國與東盟國家在非傳統(tǒng)領(lǐng)域的合作尚處于起步階段，因此雙方主要基于“軟法”在原則、目標和初步規(guī)劃等相關(guān)規(guī)則上實現(xiàn)“軟聯(lián)通”。②例如，中國和東盟分別在2016 年和2020 年簽署了《中國—東盟衛(wèi)生合作與發(fā)展南寧宣言》和《中國—東盟關(guān)于建立數(shù)字經(jīng)濟合作伙伴關(guān)系的倡議》。

（三）“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”以雙多邊機制化合作為主要支撐

機制化合作是共建“一帶一路”轉(zhuǎn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后的重要內(nèi)容，中國已經(jīng)在“一帶一路”框架下構(gòu)建起較為完整的雙多邊合作機制體系，將會對“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”起到重要的支撐作用。首先，機制化的合作為共建國家之間政策、規(guī)則和標準的協(xié)調(diào)對接和信息的交流共享提供了平臺。其次，機制化的合作能夠有效地保障中國與共建國家間規(guī)則“軟聯(lián)通”合作的持續(xù)推進，降低由意外狀況導(dǎo)致合作中斷的概率。

瀾滄江—湄公河合作（以下簡稱“瀾湄合作”）是建立在共建“一帶一路”框架下的重要合作機制。水資源合作是瀾湄合作的重要領(lǐng)域，然而瀾湄六國發(fā)展水平有著明顯的差異，水資源治理水平不一，各國利益和訴求也差異較大，六國實現(xiàn)水資源治理規(guī)則“軟聯(lián)通”的難度較大。瀾湄合作機制的建立對瀾湄六國水資源治理規(guī)則的“軟聯(lián)通”起到了顯著的促進與支撐作用。瀾湄合作為六國提供了多個交流平臺和協(xié)調(diào)機制，③瀾湄水資源合作部長級會議和論壇、瀾湄水資源合作聯(lián)合工作組、瀾湄水資源合作中心等。有效整合了六國水資源治理的利益與需求，促進了水資源治理相關(guān)規(guī)則“軟聯(lián)通”的實現(xiàn)。2018年，在瀾湄合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會議上，六國領(lǐng)導(dǎo)人審議通過了《瀾湄水資源合作五年行動計劃（2018—2022）》（以下簡稱“《行動計劃》”）。這是瀾湄六國水資源治理相關(guān)規(guī)則實現(xiàn)“軟聯(lián)通”的標志性成果。④其中包括水資源合作的目標、原則、重點領(lǐng)域，以及合作的方式和機構(gòu)安排等。此外，《行動計劃》的實施指南還對各方的責任和義務(wù)進行了明確規(guī)定。此后，瀾湄合作機制為上述規(guī)則的“軟聯(lián)通”持續(xù)提供保障和支撐。首先，瀾湄水資源合作聯(lián)合工作組在每年的例行會議上審議各成員國《行動計劃》實施進展報告，在匯總后提交各國政府，并視情況將評估信息向公眾發(fā)布。其次，中國與其他五國共同啟動了瀾湄水資源合作信息共享平臺。再次，瀾湄合作設(shè)立專項資金為水資源項目合作提供支持；中國水利部為湄公河國家的水利工作者開設(shè)了培訓(xùn)班、研究生班。這些舉措能夠支持各當事方對《行動計劃》中相關(guān)規(guī)則的履行，對規(guī)則安排的執(zhí)行情況進行監(jiān)測，降低意外情況發(fā)生的概率，相關(guān)規(guī)則的“軟聯(lián)通”能夠得到充分保障。

二、“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的特征

傳統(tǒng)西方國際關(guān)系理論中的規(guī)則觀特別強調(diào)國際規(guī)則對不同國家影響的差異性，視國家間規(guī)則互動為競爭和博弈。①Robert D. Putnam, “Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games,”International Organization, Vol. 42, No. 3, 1988, pp. 427-460; Stephen D. Krasner, “Global Communications and National Power: Life on the Pareto Frontier,” World Politics, Vol. 43, No. 3,1991, pp. 336-366; Susanne K. Schmidt, “Mutual Recognition as a New Mode of Governance,”Journal of European Public Policy, Vol. 14, No. 5, 2007, pp. 667-681.因此發(fā)達國家主導(dǎo)的國家間規(guī)則互動通常具有以下特征。一是發(fā)達國家通常會在重點功能領(lǐng)域根據(jù)本國利益和國內(nèi)規(guī)則的內(nèi)容預(yù)先設(shè)置“規(guī)則模板”，此后憑借自身的強大實力在國際規(guī)則制定博弈中占據(jù)優(yōu)勢地位。隨后這些國家通過一定的獎懲機制，促使其他國家接受并遵守這些“規(guī)則模板”，力圖實現(xiàn)其國內(nèi)規(guī)則的國際化，獲得更大收益。二是部分發(fā)達國家還將規(guī)則作為地緣競爭的工具，導(dǎo)致國際規(guī)則碎片化、區(qū)域化、集團化趨勢日益明顯。②例如，美國主導(dǎo)的“印太”經(jīng)濟框架（IPEF）等均有明顯的地緣競爭特征，企圖建立排除中國、對抗中國的經(jīng)濟體系。三是它們在一些尚未形成正式、穩(wěn)定的國際規(guī)則的新興領(lǐng)域，推行更加符合自身利益的所謂“高標準規(guī)則”，以搶占先機。

上述這些“高標準規(guī)則”往往是廣大發(fā)展中國家在當下難以接受的，推行這些規(guī)則不僅不利于相關(guān)領(lǐng)域的國際合作，還使許多發(fā)展中國家喪失發(fā)展機會，陷入不利境地。①例如，美國在數(shù)字領(lǐng)域大力推行以“數(shù)據(jù)跨境自由流動”為核心的高標準美式數(shù)字經(jīng)貿(mào)規(guī)則，而數(shù)據(jù)的跨境自由流動可能會使許多數(shù)字實力較弱的發(fā)展中國家喪失本地相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機會，影響其社會經(jīng)濟發(fā)展。唐巧盈、楊嶸均：《跨境數(shù)據(jù)流動治理的雙重悖論、運演邏輯及其趨勢》，《東南學(xué)術(shù)》2022 年第2 期，第72—83 頁。

從中國推動“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的實踐路徑中可以看出，規(guī)則“軟聯(lián)通”作為中國與共建國家間規(guī)則“互聯(lián)互通”的中國方案，具有區(qū)別于發(fā)達國家主導(dǎo)的國家間規(guī)則互動的明顯特征，即功能領(lǐng)域廣泛性、多元化與開放性、可持續(xù)性。

第一，“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”覆蓋的功能領(lǐng)域具有廣泛性。雖然規(guī)則本身具有非物理特性，但通常和跨國合作中的某一具體功能領(lǐng)域相結(jié)合。共建“一帶一路”的核心要義是通過提升共建國家間的“互聯(lián)互通”水平，促進共同發(fā)展，具有明顯的發(fā)展導(dǎo)向性。發(fā)展是一個國家由不發(fā)達向發(fā)達狀態(tài)轉(zhuǎn)變的過程，這種轉(zhuǎn)變是多維度、全方位、寬領(lǐng)域的，并不局限于某些具體方面。為了促進共同發(fā)展，共建“一帶一路”的合作內(nèi)容涉及基建、貿(mào)易、綠色環(huán)保、數(shù)字經(jīng)濟等廣闊領(lǐng)域，不是僅局限于對某一方最有利的領(lǐng)域。“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”自然也要覆蓋跨國合作所涉及的廣泛領(lǐng)域。

第二，“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”具有多元化與開放性特征。合作共贏是共建“一帶一路”的基本理念。首先，共建“一帶一路”是所有合作國家的共商、共建、共享，不是中國一家獨唱。其次，共建“一帶一路”向所有國家開放，不設(shè)門檻。反映在“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”上，一是中國不在共建“一帶一路”涉及的各功能領(lǐng)域促使其他合作國家共同采用統(tǒng)一的規(guī)則，也不預(yù)先設(shè)置“規(guī)則模板”或“規(guī)則門檻”，而是因國、因時、因勢，在共建過程中共同尋找彼此的“最大公約數(shù)”，以最大限度的包容性實現(xiàn)的規(guī)則“軟聯(lián)通”。這表現(xiàn)出明顯的多元化特征。二是在基礎(chǔ)設(shè)施“硬聯(lián)通”中，地理條件的約束會在客觀上導(dǎo)致部分國家和地區(qū)短期內(nèi)難以參與到共建“一帶一路”中，而“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”受地理條件限制較小，相較于基礎(chǔ)設(shè)施“硬聯(lián)通”更具開放性，所有具有合作意愿的國家均可參與“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”。

第三，“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”注重可持續(xù)性。隨著共建“一帶一路”進入高質(zhì)量發(fā)展階段，增強其可持續(xù)性成為重要內(nèi)容。確保可持續(xù)性，自然是中國推動“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的重中之重。首先，考慮到共建國家多為發(fā)展中國家，“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”并不一味追求規(guī)則安排的所謂“高標準”。如果“高標準規(guī)則”需要多數(shù)共建國家付出很高成本來適應(yīng)，那么規(guī)則安排可能會不受歡迎，規(guī)則“軟聯(lián)通”也就難以持續(xù)。其次，中國重視利用“軟法”實現(xiàn)與共建國家的規(guī)則“軟聯(lián)通”。通過這樣的方式，中國與共建國家可以避免在一些新興或敏感領(lǐng)域界定各自權(quán)利與義務(wù)的難題，只是對合作的目標和方式進行初步協(xié)調(diào)，既確保短期內(nèi)合作能夠順利推進，又為在長期中實現(xiàn)更高質(zhì)量規(guī)則“軟聯(lián)通”打造了基礎(chǔ)和接口。

三、“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”進一步發(fā)展的優(yōu)化方案

“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”是一項兼具長期性和復(fù)雜性的系統(tǒng)工程。在中國與共建國家合力推動下，規(guī)則“軟聯(lián)通”已取得積極的進展，但是仍然存在不少需要解決的課題。在全球規(guī)則競爭日益激烈的情況下，要加大力度、多措并舉、聚焦沿線、放眼世界，推動“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的進一步深化。

（一）“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”面臨的主要課題

第一，中國與共建國家之間的規(guī)則“軟聯(lián)通”水平在不同地區(qū)與不同功能領(lǐng)域之間的差距有待縮小。首先，由于“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”以“一國一策”為原則，中國與共建國家根據(jù)具體國情以及合作中的現(xiàn)實需要選擇進行規(guī)則“軟聯(lián)通”的領(lǐng)域和方式等，因此，中國與共建國家間規(guī)則“軟聯(lián)通”的水平在不同國別和區(qū)域之間存在明顯的差距。例如，截至2023 年1月6 日，與中國簽署“一帶一路”合作文件的非洲國家占全部非洲國家的比例為83.87%，亞洲國家的這一比例為83.33%，歐洲國家的比例為58.70%，北美洲國家的比例為30.77%，各大洲之間存在明顯的差異性。又如，中歐班列沿線國家關(guān)于鐵路貨運通關(guān)規(guī)則的“軟聯(lián)通”達到了很高的水平，而亞歐大陸其他國家的鐵路貨運依舊受到規(guī)則不通的阻礙。此外，中國與東盟、新西蘭、智利、巴基斯坦等重要伙伴國不僅已經(jīng)簽署了自由貿(mào)易協(xié)定，而且自2015 年起陸續(xù)實現(xiàn)了這些自由貿(mào)易協(xié)定的升級和更新，然而目前絕大多數(shù)共建國家尚未與中國簽署自由貿(mào)易協(xié)定。其次，中國與共建國家的規(guī)則“軟聯(lián)通”水平在各功能領(lǐng)域之間也表現(xiàn)出明顯的差距。目前，中國與共建國家在貿(mào)易、投資、貨幣合作等傳統(tǒng)領(lǐng)域的規(guī)則“軟聯(lián)通”水平較高，而在生態(tài)環(huán)境、衛(wèi)生健康、數(shù)字網(wǎng)絡(luò)、爭端解決等非傳統(tǒng)領(lǐng)域的規(guī)則“軟聯(lián)通”雖然發(fā)展迅速，但是與經(jīng)貿(mào)等領(lǐng)域的規(guī)則“軟聯(lián)通”相比，水平存在明顯差距。

第二，規(guī)則“軟聯(lián)通”的質(zhì)量尚需進一步提高。這一質(zhì)量主要體現(xiàn)在中國與共建國家為實現(xiàn)雙方規(guī)則“軟聯(lián)通”而簽署的條約文件中規(guī)則條款對雙方合作的保障程度與其本身的標準水平。首先，在現(xiàn)階段的共建“一帶一路”過程中，中國與共建國家主要通過諒解備忘錄、聯(lián)合聲明、共同倡議等“軟法”實現(xiàn)規(guī)則“軟聯(lián)通”。“軟法”只是初步協(xié)調(diào)各方在這些領(lǐng)域開展合作的基本路徑和方向，并未對各方權(quán)利與義務(wù)以及違反后果等予以明確規(guī)定。與此不同，正式的國際條約一經(jīng)當事國國內(nèi)法律程序通過便具有一定的國內(nèi)法效力，當事國需要保障相關(guān)規(guī)則在國內(nèi)的履行。同時，正式的國際條約通常明確地規(guī)定了各當事方可享受的權(quán)利與應(yīng)履行的義務(wù)。因此，基于“軟法”實現(xiàn)的規(guī)則“軟聯(lián)通”對于中國與共建國家間合作的保障程度明顯較低。其次，中國與共建國家為實現(xiàn)規(guī)則“軟聯(lián)通”而簽署的條約文件中規(guī)則條款的標準水平尚有待提高。例如，共建國家大多為發(fā)展中國家，在貿(mào)易投資、數(shù)字網(wǎng)絡(luò)、綠色環(huán)保等共建“一帶一路”的重點合作領(lǐng)域，無論是在實踐層面還是規(guī)則制度層面的發(fā)展，距離國際先進水平尚有較大差距，目前對于部分高標準國際規(guī)則還難以接受。在“一帶一路”建設(shè)中，中國與共建國家為實現(xiàn)規(guī)則“軟聯(lián)通”而達成的規(guī)則安排的標準水平尚有很大提升空間。

第三，部分規(guī)則安排可以更貼近實際需求。現(xiàn)階段的“一帶一路”建設(shè)已經(jīng)對一些規(guī)則安排提出了更急迫的完善需求。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直是共建“一帶一路”重要的合作領(lǐng)域之一。共建基礎(chǔ)設(shè)施涉及中國企業(yè)的海外投資，而企業(yè)的海外投資會面臨眾多無法回避的風險，政治風險是其中一個重要方面。參與共建“一帶一路”的中方企業(yè)迫切需要對其海外投資進行保障的規(guī)則制度。然而，中國簽署的雙邊投資保護協(xié)定大多生效于“一帶一路”倡議提出之前，許多協(xié)定的生效日期甚至可以追溯至20 世紀90 年代，這些協(xié)定在現(xiàn)階段的共建“一帶一路”中較難起到積極作用。例如在爭端解決規(guī)則方面，現(xiàn)有雙邊投資保護協(xié)定通常只規(guī)定了投資者可選擇通過東道國法院或第三方仲裁的方式解決與東道國政府的爭端。而在目前的實踐當中，投資者普遍產(chǎn)生了在投資仲裁領(lǐng)域建立上訴機制的強烈需求。①王貴國等：《“一帶一路”爭端解決機制》，浙江大學(xué)出版社2017 年版，第45 頁。此外，中國以“一帶一路”國際商事調(diào)解中心為依托開創(chuàng)了“調(diào)節(jié)+仲裁”的爭端解決模式，被許多投資者稱為“東方經(jīng)驗”。然而，上述關(guān)于投資爭端解決的新需求和新經(jīng)驗尚需落實到規(guī)則安排中，以升級現(xiàn)有規(guī)則安排。顯然，對較早時期形成的規(guī)則安排進行升級具有很高的緊迫性。

第四，面臨來自發(fā)達國家以規(guī)則為名的競爭。拜登政府上臺后，大肆宣傳和推行“基于規(guī)則的國際秩序”，把這種所謂規(guī)則作為國際秩序的核心。美國以及部分其他發(fā)達國家正在逐步將競爭中立、跨境數(shù)據(jù)自由流動、公開政府數(shù)據(jù)、碳邊界稅等各功能領(lǐng)域符合其自身利益但對中國不利的規(guī)則引入其主導(dǎo)或參與的國際經(jīng)濟合作中，通過一定的獎懲手段使其他國家對接這些規(guī)則。它們欲通過這樣的方式在全球治理的諸多領(lǐng)域建立起排除中國的聯(lián)盟體系。此外，2018 年之后，美國、歐盟、日本等主要發(fā)達經(jīng)濟體不斷推出由其主導(dǎo)的全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計劃，意圖與共建“一帶一路”展開競爭。例如，2019 年，美國與日本、澳大利亞聯(lián)合推出“藍點網(wǎng)絡(luò)”（Blue Dot Network）計劃；2021 年，七國集團（G7）聯(lián)手發(fā)起“重建更好世界”計劃（Build Back Better World, B3W），核心內(nèi)容是所謂滿足發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施需求。②李遠、鞏浩宇：《海外基建競爭與歐盟“全球門戶”計劃》，《國際展望》2022 年第6 期，第73—90 頁。因此，來自發(fā)達國家的規(guī)則競爭是中國在推動共建“一帶一路”過程中不可忽視的干擾和挑戰(zhàn)。

（二）“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的優(yōu)化方案

第一，擴大“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”覆蓋的地理范圍和功能領(lǐng)域。首先，應(yīng)著手對“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的進展進行全面評價，探尋與更廣泛地理范圍內(nèi)的共建國家共同提升雙方規(guī)則“軟聯(lián)通”水平的方案，克服雙方在共建“一帶一路”過程中有關(guān)規(guī)則的沖突障礙。其次，應(yīng)與共建國家合力擴大“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”涉及的功能領(lǐng)域。尤其是在網(wǎng)絡(luò)空間、綠色低碳等關(guān)乎共建“一帶一路”發(fā)展又缺乏權(quán)威國際規(guī)則的新興領(lǐng)域，共同探索相關(guān)國際規(guī)則的制定，實現(xiàn)在這些領(lǐng)域的規(guī)則“軟聯(lián)通”。

第二，提高規(guī)則“軟聯(lián)通”的質(zhì)量，更新滯后規(guī)則。首先，要與共建國家合力提高“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的質(zhì)量。一是應(yīng)該與有關(guān)國家構(gòu)建起契合共建“一帶一路”發(fā)展要求、符合發(fā)展中國家利益的規(guī)則體系，提升共建“一帶一路”相關(guān)規(guī)則安排的標準水平。二是要與共建國家適時在重點合作領(lǐng)域內(nèi)將實現(xiàn)規(guī)則“軟聯(lián)通”的方式由基于“軟法”實現(xiàn)的方式轉(zhuǎn)變?yōu)榛凇坝卜ā睂崿F(xiàn)的方式，以對共建“一帶一路”提供更長期和更有效的保障。其次，應(yīng)該與共建國家及時將共建“一帶一路”進程中產(chǎn)生的新需求和形成的新經(jīng)驗落實到規(guī)則層面，對滯后的規(guī)則安排進行迭代與升級，使其在新形勢下繼續(xù)發(fā)揮積極作用。

第三，夯實“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的國內(nèi)規(guī)則基礎(chǔ)，提升合作的制度化水平。首先，要進一步夯實“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的國內(nèi)基礎(chǔ)，繼續(xù)擴大制度型開放。其中包括加快國內(nèi)自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)，充分發(fā)揮其在國內(nèi)外規(guī)則互動中先行先試的作用。其次，要不斷提升共建“一帶一路”的制度化水平，在發(fā)揮好現(xiàn)有雙多邊合作機制對“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”支撐作用的同時，根據(jù)實踐需要創(chuàng)設(shè)共建“一帶一路”框架下的全新合作機制，作為服務(wù)于“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的制度平臺。

第四，積極應(yīng)對國際規(guī)則制定的競爭，并在其中有所作為。一是在面對部分發(fā)達國家挑起的“規(guī)則之爭”時，要保持戰(zhàn)略定力并積極應(yīng)對，發(fā)揮好“一帶一路”的優(yōu)勢，繼續(xù)堅持以有別于這些發(fā)達國家的中國理念、中國路徑、中國方式做好和共建國家的規(guī)則“軟聯(lián)通”。二是要秉持開放態(tài)度，包括可以主動對接發(fā)達國家主導(dǎo)的一些具體規(guī)則，用其中合理成分完善國內(nèi)規(guī)則，并將其引入共建“一帶一路”中。三是要傳播好“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的中國理念與實踐，在沿線國家打好民意基礎(chǔ)，使共建國家官方和民眾更進一步理解“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”促進共同發(fā)展的目的。

結(jié) 束 語

長期以來，國家間規(guī)則互動由發(fā)達國家主導(dǎo)。它們預(yù)先設(shè)計符合自身利益的“規(guī)則模板”，憑借強大的國家實力，在規(guī)則互動中占據(jù)優(yōu)勢地位，以獎勵或威脅的手段使其他國家遵守，并將該“規(guī)則模板”向全球擴散，力圖形成全球?qū)用娴膰H規(guī)則。這種規(guī)則互動模式使國家間圍繞國際規(guī)則制定的博弈日益激烈，而多邊合作則停滯不前，造成機制封閉化、規(guī)則碎片化，使廣大發(fā)展中國家的發(fā)展陷入復(fù)雜嚴峻的環(huán)境中。在此情形下，中國大力倡導(dǎo)國家間規(guī)則“互聯(lián)互通”，并以共建“一帶一路”這一國際合作新平臺為載體，在實踐中加以推進。“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”是中國參與國際規(guī)則制定競爭與合作的重要方面。“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”立足于共建“一帶一路”的成功實踐，由共同發(fā)展、合作共贏的理念引領(lǐng)，無論在內(nèi)涵或外延上均有別于國家間規(guī)則互動的“發(fā)達國家模式”。因而，西方學(xué)者提出的國家間規(guī)則互動理論普遍不適用于對“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的理解和分析。本文根據(jù)高質(zhì)量共建“一帶一路”的成功實踐，對“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的發(fā)展路徑與特征進行了總結(jié)，以提煉出具有普遍規(guī)律的中國方案。“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”在實踐中形成了具有中國特色的發(fā)展路徑，即以“一國一策、共商對接”為原則，以“硬法”和“軟法”共為基礎(chǔ)，以“一帶一路”框架下的雙多邊合作機制為支撐。在上述發(fā)展路徑實踐下，“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”表現(xiàn)出了覆蓋功能領(lǐng)域的廣泛性、多元化、開放性、可持續(xù)性等鮮明特征。“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”已經(jīng)取得了積極進展。面對國際社會日益激烈的規(guī)則競爭，中國應(yīng)與共建國家合力推動“一帶一路”規(guī)則“軟聯(lián)通”的進一步優(yōu)化和發(fā)展。