自貿港建設背景下海口市域社會治理現代化的探索與創新

李亞莉 盧 暄

（1.海南大學公共管理學院；2.海南大學馬克思主義學院 海南海口 570208）

黨中央基于目前的國內外發展形勢，通過深入研究和綜合考量，決定建立海南自由貿易區，這一重要決策標志著我國對外發展戰略的決心，以及我國對全球經濟推動的雄心壯志[1]。市域社會治理現代化得到黨和國家的高度關注，它對自貿港的建設有著決定性推動作用。自貿港的建設加大了社會治理的風險，而市域社會治理現代化為自貿港的建設提供了有利條件。市域社會治理現代化開啟了社會治理新格局，將不斷為自貿港建設營造良好的社會綜合環境和和諧的人文環境。海口市推行市域社會治理現代化一方面將促進海南自貿港的建設，同時也將為我國市域治理現代化的更進一步發展起到標桿作用。

一、市域社會治理現代化的核心問題

“市域社會治理現代化”簡單理解就是“社會治理現代化”作用于“市域”最終產生的結果，這也是國家不斷嘗試社會主義治理在“市域”中的體現。因此，我們可以認為，現代化社會實力的實踐是在市域層面統一進行和推動下實現的[2]。

市級政府要起帶頭作用進行規劃和統籌，不斷完善整個組織體系完成域社會治理，最終得到一個現代化的治理體系，其特點是社會、政府、黨政大力合作、上下明確、具有清晰的權責等。社會治理目標共享化在全市范圍內得以實現是最終的目標。

治理市域社會重點在城區，這是因為，如果實現現代化的市域社會治理就必須在城區中加大力度實現社會治理的相關工作，需要市政府進行統籌和安排。再加上更優越的資源優勢，特別是技術優勢，可以更好地解決城鄉區域發展過程中難以解決的矛盾和各種風險，真正落實以人民為中心的發展理念[3]。

市域社會治理現代化側重于對社會問題的解決與治理，要應對阻礙國家治理的重大隱患問題，如社會穩定、人民生活安全與安定等問題。市域社會治理更多的是以市級層面為主導力量，以市級政府的統籌規劃和資源調配為主，努力在市區城鎮建成權責清晰、上下貫通、多元主體共同參與的社會治理格局，加快我國治理現代化腳步[4]。

市域社會治理是近幾年才提出來的概念，目前相關的資料并不太多，相關的文獻主要為報紙類和期刊類。通過對現有文獻的梳理可以發現，在研究方法上，即有理論研究也有應用研究，而應用研究相對較多；定量研究的文獻到現在都沒有出現，研究主要集中為定性研究，以舉例研究居多，大都是單一的案例。在研究內容上，基本上從四個方面展開：一是市域社會治理現代化是在怎樣的背景和意義下提出的；二是對目前現代化市域社會治理出現的阻礙和困難進行闡述；三是提出了一些意見和建議推動現代化市域社會治理；四是分析如何利用法律機制促進現代化市域社會治理不斷發展。

二、海口市域社會治理現代化的實踐探索

2019年12月29日，海口取得了“2019社會治理創新典范”稱號，這是海南省唯一獲此殊榮的城市，也是海口市第二次獲此殊榮[5]。

近年來，海南省不斷加強和創新社會治理，海口市作為海南省省會城市和作為海南自貿港核心城市聚焦市域社會治理現代化試點，大膽作為，全力以赴抓好各項工作落實，全面加強基層基礎建設，不斷提升海口特色和經驗，努力在全國范圍內率先實現現代化市域社會治理。海口市始終以城鄉社區作為社會治理的主要區域，把重心與力量同時下移，重點著手基層社會治理。

（一）黨建引領，高位推動，齊抓共管。海口黨委現已把市域社會治理發展作為一項重要課題來抓，在黨委的牽頭和統籌下積極進行試驗試點，并把它的任務優先級列為最高，需要各級政府充分重視。在省委和省政府等黨政機關的關注下，海口市采用了黨縱觀全局并協調組織的指揮方針，構建出上下聯動、左右協同的高效工作格局。海口市政府深刻領會黨中央指示精神，加強社會和黨組織的核心紐帶作用，在社會組織的幫助下，建立完善的工作體系，實現了優秀示范點的設想，打通所有“末梢神經”，讓黨的政治優勢向治理勝勢轉變。通過貫徹黨的領導并充分動員各區群眾有效提升了社區治理的組織力、動員力和執行力，有力推動了各項市域社會治理措施的精準落實。

出臺了《海口市推進市域社會治理現代化試點工作實施方案》，該方案中有118項基本要求，工作任務23項，詳細劃分了責任歸屬，建立起一套能量化、能操作、能考評的機制體系。《海口市健全落實社會治安綜合治理領導責任制實施細則》隨之頒布，規定政府需要對社會治理負責，充分發揮政治優勢，逐步打造一個大工委、大黨委的工作模式。鼓勵機關黨員干部積極投身基層黨群服務中心進行親身志愿服務，推動轄區企業和機關黨建資源共享和互幫互助，共享、公制和公建的工作要被各級機關逐步落實。全市包括街道社區、商業商圈、小村小鎮等所有領域，共設有基層黨建紅色陣地達470余個，利用有效的試點推動現代化工作的整體治理[6]。

（二）積極探索制度創新。自開展試點工作起，全市社會治理工作捷報頻發，比如海口12345政府熱線就獲得“全國工人先鋒號”等大獎。可以看到，海口市域社會現代化是以解決現階段基層居民關心的重點問題為核心，力爭讓社會治理深入到最基層[6]。自《海南自由貿易港建設總體方案》頒布以來，制度創新上成績斐然，到2021 年1 月12 日前，海南省累計發布10 批103項制度創新案例，其中不乏市域社會治理的制度創新，發揮了以制度創新破解體制機制障礙的示范作用[7]。

（三）“四位一體”治理基礎模式。海口市堅持黨建引領“綜治中心+網格化服務管理+社會矛盾糾紛多元化解+平安建設智能化應用”的“四位一體”新機制建設，幫助城市逐步實現現代化市域社會治理。

1.綜治中心。綜治中心實體化運行機制不斷健全完善，探索創新富有海口市社會治理特色制度機制建設。目前，海口市已經建立了一套四級綜治中心，該中心由村、鎮、區和市組成。一是各層級綜治中心機構人員編制有效落實，二是著力推進綜治中心實體化運行，三是健全完善工作機制。從2020 年《海口市綜治中心建設與管理暫行規定》頒布以來，對有關單位職責與任務進行了明確劃分，使工作關系不再混沌不清，打造出一個職責分工明晰、層級齊抓共管的全新工作機制與理念[8]。

2.網格化服務管理。海口市重視發展網格化服務并不斷優化網格隊伍，逐漸建立起以網格化為基礎并具有精細化、扁平化特點的管理模式。自從2018年起，根據統計顯示，總共完成了113390余件辦件數量，113070余件辦結數量，實現了99.7%的辦結率，榮獲“先鋒獎”“金數獎”等多個稱號[9]。

此外，網格化黨建工作協同網格化服務管理共同進行，不斷探求和開辟建立基層黨建引領網格化治理的新辦法和新路徑，從結果上看收效顯著。首先始終以黨為網格化工作的主導力量，再是有效發揮網格黨組織行使的職能作用，然后是把多元化網格管理應用到實際工作當中，最后是加強網格員隊伍的建設[8]。制定網格員30分鐘內響應機制，通過實施“12345”聯動指揮平臺實現統一受理、及時聯動和協同處理，促進網格辦件處置能力和效率，新型的12345智慧聯動平臺因此也獲得了“服務創新”等多個優秀獎項[8]。網格化服務管理幫助社會治理服務創新營造了積極的社會氛圍，通過網格化服務使得服務觸角深入到了最基層，讓市域服務實現了群眾的全覆蓋。

3.社會矛盾糾紛多元化解。海口市自2018年開始頒布了《海口市加強專職人民調解員隊伍建設工作實施方案》等制度共計10項，每年都有專項費3000萬元的投入，設立專門的調解隊伍對全域進行有效覆蓋，建立起帶有海口特色的調解辦法。由海口市委政法委組織，共建立16項運行制度機制改革創新和深化“楓橋經驗”工作實踐，定期在城鎮村委等基層單位以會議等形式進行矛盾糾紛的處理，通過各項處理辦法和措施，對于問題應當趁早發現，盡快解決[9]。國家司法部于2019 年5 月9日在當地舉辦了現場工作會對工作進行調解，在會上海口市的經驗和做法得到了充分的表揚和肯定[10]。

海口把市內各相關部門加上6個城市治理平臺優化融合，建造出“智慧調解系統”以及方便的手機APP，真正實現一體化聯勤聯動。對于交通、醫療等專業領域成立了調解組織，有16位工作人員展開工作。商事糾紛中，通過商會總會調委會進行調解解決，專門聘請19名律師到人民調解員隊伍中，不僅如此，還與市中院巡回法庭聯動，真正實現“一站式”解決的服務目標。海口市擁有260名專職調解員，還有兼職調解員3300余名，對于矛盾問題做到“不上交、就地化解”[6]。

4.平安建設智能化應用。市平安建設領導于2020年7月21日召開了第一次會議，會上通過了兩個文件，分別是《海口市推進市域社會治理現代化試點工作實施方案》和《海口市2020年平安建設（綜治工作）要點》。2020年10月26日下午，市平安建設領導小組市域社會治理組召開2020年第一次會議，審議通過了《海口市平安建設領導小組市域社會治理組工作規則》[11]，明確牽頭部門應當是政法機關，其他部門應當與之配合，“雪亮工程”需要被充分發揮，“雪亮工程”和社會監督管理平臺應當聯合起來，增加公共視頻的覆蓋范圍，進一步推動協調聯動機制，努力使前端點位得到全部覆蓋。

海口市還實現多個平臺的數據資源共享，分別是龍華區綜治共享分平臺、數字城管指揮平臺、海口市公安機關共享分平臺和民服務智慧聯動匯聚平臺，利用公共安全視頻進行有效巡視、指揮和調度，使社會秩序得到有效維護，確保社會安全穩定，有效發揮了“雪亮工程”聯網應用的作用[9]。

平安建設遵循總體國家安全發展觀，重點對影響社會穩定的風險進行防范與化解，確保海口市社會得以和諧、穩定發展。市域內違法犯罪有效減少，群體性上訪降低顯著，人民群眾對社會治安滿意度大幅提高，為海南自由貿易港建設提供了安全、穩定社會環境[9]。

三、結語

在海南自貿港建設的大環境下，海口對市域社會治理現代化格外關注和重視，增加研究和發展社會各界力量推動現代化市域社會治理，研究也更加深入。海口市聚焦市域社會治理現代化試點，全力以赴抓好各項工作落實，全面加強基層基礎建設，不斷爭創海口特色和經驗。最近幾年，在社會治理方面海口始終保持走在前面，努力建設兼具中國特色又有自貿港特征并帶有海口特點的新型市域社會治理體系。可以看到，在市域社會治理現代化工作中，海口市成績斐然，收效顯著，海口市市域社會治理體系正逐漸向法治化、精細化轉變。值得一提的是，海口的市域社會治理在全國掀起了熱潮，得到各方肯定和借鑒，海口市積極推動自己的建設經驗，供其他省市地區借鑒。

雖然某些制度創新和治理方法被其他市區借鑒，但是總的來說，海口市關于市域治理現代化實踐的研究成果還無法成為所有情境下都適用的萬能藥，在海口行之有效的政策在其他市區不一定適用，海口取得顯著成效的市域社會治理實踐措施套用在其他地區可能有不一樣的作用和效果，一項政策的好壞和效用更多地取決于政策本身是否與地區的實際情況相適應，在條件相似度比較高的情況下可以適當借鑒，各個市區還是要根據市域具體情況因地制宜，探索創新適合本市域的社會治理方法。

市域社會治理現代化作為一項優化基層治理體系的創新實踐過程，既涉及體制、機制、組織、技術等諸多治理要素的有機整合，更涉及作為治理行動主體和治理價值依歸的“人”及其思想觀念的現代性調適。我們要堅持“以人民為中心”的發展思想，在國家權力統合與社會力量自主之間努力建構一種互構共生的關系。目前，全國還在開展試點現代化城市治理，未來整個社會治理格局也會發生一定的變化[12]。隨著探究相關理論和實踐進一步加強，相信會有更為科學有效的市域社會治理現代化模式產生。