0—3 歲托育服務政策執(zhí)行的制約因素及路徑調(diào)適
——基于史密斯政策執(zhí)行過程模型的分析

陳淑君 孫 鑫

（哈爾濱商業(yè)大學財政與公共管理學院 黑龍江哈爾濱 150000）

自新中國成立以來，托育服務政策經(jīng)歷了發(fā)端與斷裂、重構(gòu)與轉(zhuǎn)向、發(fā)展與深化三個階段的變遷歷程[1]（P102）。2019 年出臺的《關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》提出要“規(guī)范發(fā)展多種形式的嬰幼兒照護服務機構(gòu)”[2]，由此，托育服務政策重新成為公共政策工具之一。2019-2022 年，我國陸續(xù)出臺多項托育服務政策，雖取得一定成效，但在政策執(zhí)行中存在諸多制約因素，實施效果不理想。格雷漢姆·艾李森指出：“在政策目標實現(xiàn)過程中，方案確定的功能僅占1%，剩余99%取決于政策的有效執(zhí)行?！盵3]（P176）可見，政策目標的實現(xiàn)離不開有效執(zhí)行。文章通過構(gòu)建科學的理論模型[4]，分析制約托育服務政策執(zhí)行的相關因素，提出科學可行的政策執(zhí)行調(diào)適路徑。

一、托育服務政策執(zhí)行理論框架

（一）史密斯政策執(zhí)行過程模型。史密斯政策執(zhí)行過程模型如圖1 所示。[4]（P33）[5]（P197）其認為影響政策執(zhí)行效果主要涉及“四個變量”：1.理想化政策；2.執(zhí)行機構(gòu)；3.目標群體；4.環(huán)境因素。[5]（P198）[6]（P49）

圖1 史密斯政策執(zhí)行過程模型

（二）托育服務政策執(zhí)行分析框架。依據(jù)史密斯模型，構(gòu)建托育服務政策執(zhí)行分析框架如圖2，主要包括以下四個方面的變量：一是理想化托育服務政策，即頂層設計和具體內(nèi)容等；二是托育服務政策的執(zhí)行主體，即中央及地方政府、基層人員等；三是托育服務政策目標群體[4]（P34），即有托育服務需求家庭；四是托育服務政策執(zhí)行的宏觀環(huán)境，即政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境。

圖2 托育服務政策執(zhí)行分析框架

二、托育服務政策執(zhí)行的制約因素

（一）頂層設計尚不完善。

1.政策設計思路缺乏統(tǒng)籌性。通過整理歸納2019—2022年托育服務相關政策發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)托育服務政策是由中央層面統(tǒng)一出臺，自上而下按層級傳達實施，地方缺乏自主調(diào)整的靈活性。除此之外，目前我國大部分托育服務政策僅針對城市工薪階層，而農(nóng)村地區(qū)的托育服務缺乏政策覆蓋。在政策實施過程中，各地實際情況與可能會遇到的實際困難也不盡相同，不因地因時制宜進行層級統(tǒng)籌規(guī)劃，大規(guī)模推行統(tǒng)一的托育服務政策，難以做到統(tǒng)籌兼顧發(fā)展。大多政策制定完成之后便決議實行，并沒有經(jīng)過適當政策實驗與評價回饋[7]（P140），難以科學統(tǒng)籌引導全國各地的托育服務事業(yè)健康發(fā)展。

2.政策內(nèi)容缺乏且配套支持政策體系不健全。2021年，國家提出爭取到2025 年每千人口擁有3 歲以下嬰幼兒托位數(shù)由目前的1.8個提高到4.5個[8]（P73），但政策設計沒有細化到此目標的具體階段性標準和具體運行模式。此外，在政策執(zhí)行過程中缺乏量化驗收和考核標準，這就可能出現(xiàn)大量為了完成目標任務量或為享受政策補貼而開設的“空殼”托育服務機構(gòu)，最終不但達不到預期政策效果，造成資源低效利用和浪費?！凹彝橹?，托育補充”雖然是當前我國托育服務發(fā)展的指導原則之一，但目前對于托育服務管理辦法及細則制定依然不完善，現(xiàn)有托育服務政策對于托育服務主導模式尚未明確提及。此外，由于我國托育服務起步較晚，目前還沒有完善的行業(yè)市場準入機制以及監(jiān)督管理機制，沒有形成一套完整的配套托育服務體系，托育服務行業(yè)亂象叢生，托育失譽事件偶有發(fā)生，嚴重阻礙托育服務政策執(zhí)行，影響托育服務事業(yè)的健康發(fā)展。

（二）執(zhí)行主體力量薄弱。

1.主管部門之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。政策執(zhí)行主體會影響政策執(zhí)行的效度。目前，我國托育服務政策的具體執(zhí)行部門有人口監(jiān)測部門、家庭發(fā)展部門、婦幼健康部門以及疾控部門等多個不同的部門主管，各地情況也不盡相同。由于不同的部門的工作重心以及出發(fā)點不同、所處立場不同，對同一政策的解讀和執(zhí)行就會有差異，在政策實施過程中無法做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)，從而影響托育服務政策的有效執(zhí)行。與此同時，在托育服務政策的執(zhí)行過程中，各主管部門權(quán)責劃分不清晰，不同部門在執(zhí)行政策時可能會出現(xiàn)政策執(zhí)行內(nèi)容交叉，容易出現(xiàn)同一問題多頭管理，最終導致政策實施效率低。

2.基層干部隊伍建設不完善。托育服務政策實施過程由多層次組織體系構(gòu)成，因此，基層干部隊伍是影響政策能否順利執(zhí)行的重要影響因素。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，尤其是農(nóng)村地區(qū)，基層干部的文化水平不高[4]（P34），對政策的接收和傳達相對延緩，而基層干部參與培訓的機會本來就不多且效果相對較差，這勢必會影響政策的實施效果。再者，眾多農(nóng)村地區(qū)的基層干部隊伍結(jié)構(gòu)失衡，基層干部多年齡偏大，思想相對落后，缺乏新鮮血液的注入，不利于政策有效實施。除此之外，自2019年至今我國相繼出臺相關政策且不斷完善更新，而邊遠地區(qū)基層干部對當前我國的托育服務政策以及托育服務本身的認知不足，也是影響托育服務政策有效實施的一個重要制約因素。只有不斷加強基層干部隊伍建設，才能更好地推進托育服務政策的順利執(zhí)行。

（三）政策執(zhí)行對象對托育服務認知存在偏差。

1.傳統(tǒng)育兒觀念根深蒂固。政策能否有效實施，受到政策執(zhí)行對象是否配合以及配合程度的影響。而對于托育服務政策是否能有效實施。在我國，大眾普遍認為家庭是照料0—3歲嬰幼兒的最好場所，將嬰幼兒在家里照護才是放心的、可靠的。隨著城市化的發(fā)展以及傳統(tǒng)家庭結(jié)構(gòu)和功能的改變，嬰幼兒照料逐漸由家庭照料向社會化照料轉(zhuǎn)變，但目前來看，我國嬰幼兒照料方式依然以家庭照料為主，真正將0—3歲嬰幼兒送到托育機構(gòu)的家庭很少。據(jù)調(diào)查，我國3歲以下嬰幼兒主要由祖輩、親戚、保姆在家中照料，也有少數(shù)父親或母親離職照料子女的情況。[9]（P23）

2.公共托育服務公信力下降。近年來，托育機構(gòu)失譽事件時有發(fā)生，家長對公共托育服務失去信任，因此，即使有的育兒家庭非常需要托育服務，也不會選擇將0—3歲的嬰幼兒送托，甚至不惜父母中的一方選擇辭職全職育兒。除此之外，很多家長在送托以前會進行考察對比，有研究表明，有托育服務需求的家長在選擇托育機構(gòu)時格外注重托育服務人員的專業(yè)化程度，但由于我國托育服務發(fā)展處于初期階段，托育服務人員的專業(yè)化程度參差不齊。整體專業(yè)化程度均有待提高，師資配比不均衡。家長們認為，這不能使嬰幼兒得到很好的照護，因此，這也是很多有托育需求家長放棄選擇公共托育服務的原因之一。同時，我國普遍存在“過度育兒”現(xiàn)象[10]（P72），也是家長對公共托育服務不信任的表現(xiàn)之一。再者，現(xiàn)有托育服務機構(gòu)收費不合理問題也使得很多家長對托育服務望而卻步。

（四）政策實施環(huán)境支撐力度不足。

1.財政支持力度不足。在政策執(zhí)行過程中，倘若政府的財力能夠全力支持政策執(zhí)行所需資源，則能夠有力推進政策執(zhí)行，反之則會使政策執(zhí)行受阻或效果不佳?；仡櫸覈陙沓雠_的托育服務相關的財政支持政策，不管是獎勵補貼還是建設補貼多數(shù)是一次性的，而且支持經(jīng)費數(shù)額有限，不能從根本上解決當前社會化托育機構(gòu)的存續(xù)問題。除此之外，我國目前缺乏經(jīng)費來源的制度安排，針對3歲以下嬰幼兒及家庭的補貼資金投入較少。數(shù)據(jù)顯示，OECD國家學前教育經(jīng)費占GDP的平均標準為0.7%，而2021 年我國用于學前教育的財政性經(jīng)費占GDP總量不足0.4%。

2.社會力量參與不足。公共政策的有效執(zhí)行需要社會各界力量的共同參與，托育服務政策亦是如此。目前，機構(gòu)數(shù)量不足、服務質(zhì)量不高、供需結(jié)構(gòu)失衡是我國托育服務的現(xiàn)實困境?，F(xiàn)階段，幼兒園和早教機構(gòu)是我國托充服務的兩大主體，其他類型的托育機構(gòu)極其缺乏。由于公辦托育服務機構(gòu)和私立機構(gòu)數(shù)量都短缺，私立托育服務機構(gòu)的價格非常高昂。近幾年來，受新冠疫情的影響，社會化托育機構(gòu)生存運營困難重重，社會力量參與辦托育服務的積極性大大降低。

三、托育服務政策執(zhí)行的路徑調(diào)適

（一）完善頂層設計。

1.加強政策設計的統(tǒng)籌性。提高托育服務政策的統(tǒng)籌性與可操作性，將廣大農(nóng)村地區(qū)的托育服務需求納入到托育服務政策制定的過程中，并關注農(nóng)村地區(qū)托育服務的特殊性。在大規(guī)模推行托育服務政策之前一定要先摸清各地的實際情況，依據(jù)實際情況做出適時調(diào)整，因地制宜，只有這樣才能統(tǒng)籌各地區(qū)協(xié)同發(fā)展，避免因政策設計與各地情況不匹配而盲目推行。如果不能統(tǒng)籌各地區(qū)協(xié)同發(fā)展，非但在某些地區(qū)沒有起到促進作用，反而影響托育服務事業(yè)的健康發(fā)展。此外，在政策實施后，要及時對政策的實施進行評價和反饋，及時調(diào)整，增強托育服務政策的可操作性及執(zhí)行力。

2.豐富政策內(nèi)容完善配套支持政策體系。依據(jù)“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要，結(jié)合當前托育服務發(fā)展現(xiàn)狀，建立健全科學可行的評價指標體系，客觀系統(tǒng)評價托育服務政策在解決托育貴、托育難、提振生育率等問題上所取得的成效，為接下來的改革優(yōu)化工作提供參考。完善監(jiān)督與問責機制，尤其加強對托育服務機構(gòu)的收費以及托育服務質(zhì)量的監(jiān)管力度，對執(zhí)行不力的責任主體進行問責。降低政策摩擦成本，加強配套銜接，明確機構(gòu)準入機制，建立健全托育服務行業(yè)規(guī)范以及人才培養(yǎng)機制，構(gòu)建綜合型生育政策與支持體系[11]，促進托育服務發(fā)展。

（二）強化執(zhí)行主體力量。

1.促進各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。加強各個相關部門在托育服務發(fā)展工作中的交流互動。在國家層面上，強化“全國一盤棋”意識，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)我國目前托育服務機構(gòu)數(shù)量少、質(zhì)量低、結(jié)構(gòu)失衡這一困境。地方層面上，建議各級政府將托育服務政策的貫徹執(zhí)行作為工作重心，明確各個部門的權(quán)責關系，避免出現(xiàn)多頭管理現(xiàn)象的發(fā)生，加強對各個部門在政策執(zhí)行中的監(jiān)管力度，積極推動托育服務政策真正落地。提高審批效率，簡化審核流程，堅決杜絕“建托無門”以及“黑托”現(xiàn)象的發(fā)生，強化多部門的交流合作。

2.加強基層干部隊伍建設。作為政策執(zhí)行過程中關鍵的一環(huán)，必須不斷完善基層干部隊伍建設，推動托育服務政策執(zhí)行落地。進一步優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)基層干部隊伍結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)村基層干部待遇，改善工作環(huán)境，吸引更多的年輕力量加入農(nóng)村基層干部隊伍當中，增強基層干部隊伍的創(chuàng)造力和活力，有力促進托育服務政策更好地貫徹落實。對于新出臺的托育服務政策，可以通過線上線下相結(jié)合的方式，及時傳達，不斷加強對各地基層干部隊伍的培訓，深化基層干部對托育服務重要性的認知，提升基層執(zhí)行能力，促進托育服務政策的順利有效執(zhí)行。

（三）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)家庭養(yǎng)育觀念。

1.樹立科學家庭養(yǎng)育觀。從當前情況來看，我國現(xiàn)階段0—3歲嬰幼兒照護仍然主要沿襲傳統(tǒng)的家庭照護。0—3歲是個體成長的關鍵期，家庭的養(yǎng)育觀念和家長育兒行為對于嬰幼兒健康發(fā)展至關重要，家長必須要學習科學照料、教育嬰幼兒的正確理念，要不斷學習、吸收公共托育服務的新內(nèi)容、新方式，逐步接受家庭照料模式和機構(gòu)托育模式相結(jié)合的嬰幼兒撫育理念，以此緩解育兒家庭的托育之憂，促進嬰幼兒健康成長，推動托育服務事業(yè)良性發(fā)展。

2.大力宣傳托育服務政策。0—3 歲是生命成長的關鍵階段，對嬰幼兒健康發(fā)展至關重要，加強托育服務政策的宣傳對嬰幼兒個體成長具有重要意義。此外，加強托育服務政策的宣傳，有利于促進育齡家庭的生育意愿提升，對于促進我國人口均衡發(fā)展同樣具有重要意義?？赏ㄟ^互聯(lián)網(wǎng)、自媒體推送等線上手段對托育服務政策進行普及和宣傳，也可以通過社區(qū)上門宣傳、定期開展講座等線下方式讓育兒家庭了解托育服務的新理念，新方式。尤其要對托育服務相關的監(jiān)管政策進行宣傳，讓育兒家庭了解托育機構(gòu)不是法外之地，打破廣大育兒家庭對現(xiàn)有托育服務的信任壁壘，推動托育服務事業(yè)的健康有序發(fā)展，為促進我國人口均衡發(fā)展奠定基礎。

（四）優(yōu)化政策實施環(huán)境。

1.加大財政支持力度。要切實發(fā)揮政府在經(jīng)費投入上的主導責任，建立常態(tài)化支持保障機制，加快建立托育服務相關法規(guī)，為加大財政支持力度提供保障。尤其將普惠托育服務納入中央和各省、市、縣財政預算，構(gòu)建中央到地方各級的合理財政分擔機制，形成政府、機構(gòu)和家庭合理的成本分擔機制[12]。此外，政府也應該通過育兒津貼、發(fā)放托育優(yōu)惠券等方式對0—3歲嬰幼兒家庭進行財政支持，使托育服務變成廣大群眾都能消費得起的普惠型托育服務，解決托育貴問題，提高嬰幼兒的送托率。在此過程中，不要將政策僅指向二孩、三孩家庭，一孩家庭同樣需要給予財政支持，促進托育服務政策穩(wěn)健推行和健康發(fā)展。

2.構(gòu)建社會多元主體參與格局。隨著社會發(fā)展，幼兒園和早教機構(gòu)兩大托育服務主體早已無法適應廣大人民群眾的托育需求，構(gòu)建多元主體參與托育服務的格局勢在必行。一方面，通過政策支持現(xiàn)有幼兒園向托育機構(gòu)延伸；另一方面，應鼓勵社會各方力量共同參與到托育服務這一國計民生的工程中，構(gòu)建以市場為主體、以社會為補充、以社區(qū)為依托、以家庭為基礎的全方位托育服務架構(gòu)，形成家庭、社區(qū)、機構(gòu)配合銜接服務體系。增強企事業(yè)單位辦托育的責任主體意識，鼓勵企業(yè)以及事業(yè)單位等參與到托育服務供給中來。此外，加大對家庭托育的支持力度，共同推進托育服務政策的有效執(zhí)行，促進我國托育服務事業(yè)的健康發(fā)展。