實現縣域共同富裕的問題與對策

郡縣治則天下安，縣域強則中國強。作為政治、經濟、社會目標的基本執行單元，縣域在推動中國經濟社會發展中發揮著重要作用。習近平總書記2023年4月視察廣東時強調 ：“要積極推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，加快構建現代鄉村產業體系，發展新型農村集體經濟，深入實施鄉村建設行動，促進共同富裕?！笨倳浀闹匾v話，為推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，促進共同富裕指明了方向。

縣域高質量發展是激發共同富裕的內生動力

什么樣的標準算是共同富裕？2021年8月，中央財經委員會召開第十次會議研究促進共同富裕問題。一是人數多，是全體人民的富裕，不是少數人的富裕。二是內容多，物質生活要富裕，精神生活也要富裕。三是步驟多，共同富裕不是整齊劃一的平均主義，要分階段逐步實現。

貧富差距已成為全球性問題。各國對縮小居民收入差距、地區發展差距、中產階級萎縮高度重視。當前，我國實現共同富裕的關鍵在于解決好城鄉發展不平衡不充分的問題?？h域經濟社會的興衰關系到國家各項事業的發展。縣域城鎮化因其廣闊的承載空間、較低的轉移成本和戶籍門檻，且能較好地維系轉移人口的地緣、親緣關系，對破解城鄉發展不平衡不充分問題的作用突出。因此，縣域高質量發展既是做大共同富?！暗案狻薄⒖s小城鄉差距、擴大中等收入群體的重要環節，也是推進公共服務均等化、完善縣域福利保障體系和分配機制、促進社會公平公正、促進居民觀念轉變、激發共同富裕的內生動力。

推進共同富裕的重點和難點在縣城

實現共同富裕的重點在縣城。實現共同富裕目標，縣域發展是重點?？h域發展對我國共同富裕事業具有“提綱挈領”的關鍵作用?？h域發展關聯著三大差距，即城鄉差距、地區差距和群體差距。扎實推動共同富裕須密切關注縣域空間，更要關注縣域的不平衡不充分發展問題，通過解決這些問題，實現縣域整體發展的穩定性、持續性和包容性。

一是縣域是共同富裕的主戰場。隨著工業化和城市化的推進，雖然經濟中心逐漸傾向于大城市，但是縣域經濟占全國GDP的比重仍然高達60%左右，縣域人口仍占總人口的70%左右，特別是農村人口?？梢哉f，沒有縣域的共同富裕，就談不上全國的共同富裕。因此，需把縣域經濟綜合實力和競爭力提上去，讓老百姓有更多獲得感，將強縣和富民統一起來。

二是縣域是新型城鎮化建設的重要載體、中堅力量，是城鎮體系的基礎組成部分。從連接功能看，縣城是新型城鎮化的重要組成部分。縣城處于“城尾鄉頭”，一頭連接城市，一頭連接鄉村，是連接城鄉的主要紐帶，起到承上啟下的作用。從空間距離來看，縣城貼近廣大農民，方便周圍農村剩余勞動力來縣里打工，方便農民工照顧家庭，減輕大中城市的就業、公共服務和社會治理壓力。從功能上看，縣城是縣域經濟、政治、文化和社會的中心，驅動縣域經濟發展的核心增長極、縣域綜合服務中心和治理控制中心，在統籌縣域城鄉發展中發揮著樞紐和統領作用。

三是縣域是鄉村全面振興的關鍵?？h域高質量發展可帶動縣域內農業農村現代化，實現鄉村全面振興，對于打通城市群、國家中心城市、都市圈發展戰略與鄉村振興戰略之間的連接通道意義重大?？h域的特殊資源統籌功能，決定了縣域在推進鄉村振興中的獨特價值。縣域涵蓋了我國大多數的農業產業，是鄉村產業振興的重要組成部分，同時，縣域具有足夠的二、三產業基礎，可有效整合與統籌鄉村振興資源?？h域組織形態成熟，縣級政府職能齊全，其統籌、協調和聯動能力較強。

推進共同富裕的難點在縣城。一是縣域城鄉居民收入差距較大。最新資料顯示，2022年我國農村居民人均可支配收入達到20133元、實際增長4.2%，城鄉居民人均收入比為2.45，比2021年縮小0.05，從世界范圍來看仍屬于較高水平。此外，縣域內城鄉居民收入差距較大，農村收入普遍較低，一些低收入人群的收入基礎不穩固，返貧致貧的風險較大。

二是縣域基礎設施和公共服務能力不足?？h級基礎設施和公共服務建設的資金來源主要包括政府財政投入、金融機構貸款、農村集體投資和其他社會資本等，其中，政府財政投入為主要渠道。除國家級、省級重大區域性基礎設施建設外，縣域大量非營利性設施的建設都需要自籌資金。我國縣域范圍內城鄉基礎設施、公共服務存在明顯差距，導致縣域資源要素外流，形成縣域基本公共服務能力不足的狀況?？h級教育、醫療、養老等公共設施和公共服務能力不足，不能很好地支撐人口集聚的需要。

三是縣域產業聚集度和關聯度不高。縣域產業配套加工能力偏低，沒有形成配套體系?？h域內的農業產業同質化現象嚴重，三次產業之間通過產品供需而形成的互相關聯與內在聯系度不高，難以形成生產、加工、倉儲、銷售等產業鏈各環節的產業集群。支柱產業有效帶動相關產業發展的作用不強，工業和信息化融合不足，現代服務業體系發展還不健全。縣域產業園區規模普遍較小，缺少輻射帶動能力強的龍頭企業，產品研發能力不強、產業鏈協同性不高、產業集聚帶動力不強，難以形成集聚效應?？h域融資能力較弱，金融功能配置不健全，財政負擔重，償債壓力大。

四是縣域發展存在“人才瓶頸”。受發展基礎、地理條件、人文環境等因素制約，縣域人才存量不足、流失嚴重、結構不佳。受大城市虹吸效應影響，縣域對人才的吸引力處于弱勢。城市人力資源“返鄉入鄉”引導不夠，支持返鄉入鄉的政策機制不健全。廣大的農村青壯年外出打工較多，造成農村地區缺少勞動力，人才斷層、流失問題嚴重。

五是縣域土地制度改革滯后。土地是城鄉發展的基礎要素。縣域土地制度改革遲滯，城鄉分割的土地制度抑制城鄉人口和資本流動，阻礙土地市場化配置，侵蝕農民權益。表現為：集體所有權主體模糊導致主體利益矛盾，阻礙土地要素順暢流動，制約農村發展；農地承包權和經營權不穩定，影響農民土地財產權益，農民土地發展權受損；農村發展用地不足與閑置浪費并存，導致國土空間低效開發問題突出。

共同富裕視角下縣域發展對策

要圍繞“產業振興、人才振興、文化振興、生態振興、組織振興”的總要求實現縣域共同富裕。圍繞產業振興，應加快構建現代農業產業體系，推進農業由增產導向轉向提質導向；圍繞人才振興，需發揮政策和機制的作用，吸引人才到農村來；圍繞文化振興，應弘揚縣域傳統文化，推動鄉村文化振興，推進文化和旅游深度融合發展，提升產業產品文化含量，助力樹立鄉村文明新風；圍繞生態振興，需重建人地循環、生態文明的新型城鄉關系，以零污染生態村建設為突破口，發揮縣域資源稟賦優勢，推進縣域生態文明建設；圍繞組織振興，需強化基層組織建設，形成共建共治組織體系，將縣級組織與村級組織凝聚、貫通，形成自上而下與自下而上的良性互動，建立充滿活力的鄉村治理新機制。

縣域共同富裕需要體制機制創新。一是重視制度創新，建立高效完善的“兩進兩回”機制，即科技進鄉村、資金進鄉村、青年回農村、鄉賢回農村。通過暢通人才、科技和資金下鄉通道，不斷壯大鄉村振興人才隊伍。二是鼓勵大膽探索和創新。加強現代產業和科技創新“兩個體系”共建。探索縣域創新發展中可復制、可推廣的經驗模式，逐步構建起縣域創新驅動發展新格局。當縣域發展弱時，需把收益更多留給百姓、留在當地，實現滾動式發展。三是把握數字化變革的機遇，鼓勵數字企業發揮作用，拓展數字創新生態，完善場景數字基礎設施建設，推動生產數字化、生活數字化、治理數字化。如，騰訊公司推動酉陽縣的數字鄉村建設，逐步形成鄉村治理、關愛和管理機制。通過科技賦能鄉村治理，為酉陽縣的鄉村治理提供堅實的科技支撐，也為其鄉村治理現代化提供了新的方法和途徑。

優化縣域城鎮化成本分擔機制與地方政府激勵手段。一是各級財政部門精準發力保障縣區財政平穩運行。要以縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵，足額保障“三?！敝С?；明確縣域城鎮化上的支出和責任分配，建立縣域城鎮化專項財政預算平衡機制，優化縣域城鎮化成本分擔機制。二是中央政府可采取稅收調整、控制預算、事權變動、轉移支付、政治升遷等手段，激發地方政府推進縣域城鎮化發展的積極性。調整產業在核心經濟圈與縣域地區的有序轉移與承接，在交通設施和產業項目等方面加大支持力度。

縮小城鄉居民收入差距，合理調整收入分配格局。縮小城鄉居民收入差距方面，一是提高鄉村經濟發展水平。大力提高農村居民收入水平；通過政策支持推進農業現代化步伐；發展鄉村非農產業，提高鄉鎮企業的經濟效益。二是做好產業轉移與勞動力流動工作，縮小城鄉發展差距。要推進產業轉移政策；正確引導城鄉勞動力流動，吸引人才流入投入城鄉建設；加強鄉村勞動力素質提升，重視職業技能培訓。三是實現城鄉基本公共服務一體化建設。要逐步實現公共教育建設一體化、公共醫療建設一體化和社會保障制度一體化。合理調整收入分配格局方面。將縣域經濟做強做大，做好“分好蛋糕”的機制，借助再分配手段，改善縣域收入分配結構。將更多生產要素引導流向農村，讓農民獲得更多就業機會，提高農民收入。健全以稅收為主要手段的再分配調節機制，努力縮小區域收入差距。通過強化社會兜底保障和民生保障普惠性政策，完善農村社會保障和救助制度，保障困難群體收入。探索縣域第三次分配激勵機制，鼓勵慈善捐贈，努力改善縣域收入和財富分配格局。

優化產業結構，提升產業發展質量。一是構建現代鄉村產業體系，打造農業全產業鏈，將產業鏈主體留在縣城，讓農民分享更多產業增值收益。立足本地資源稟賦，依托鄉村特色優勢資源，打造特色縣域產業發展新格局。通過市場機制合理配置資源，推動一、二、三產業融合發展，延長產業鏈，優化農業產業結構，增加產品附加值，提高產業的綜合效益。二是健全現代農業全產業鏈標準體系，培育農業龍頭企業標準“領跑者”。立足縣域布局特色農產品產地初加工和精深加工，建設現代農業產業園、農業產業強鎮、優勢特色產業集群。三是對于限制和禁止開發區域，要構建生態型的產業體系，結合資源補償、生態補償、耕地補償、區域補償等政策工具，完善補償政策體系，實現經濟發展、農民生活富裕、生態環境保護之間的有效平衡。

深化農村土地制度改革，增加農民財產性收入。土地要素市場化的本質是賦予土地轉讓權，允許土地流轉是要素自由流動的前提。要深化農村土地制度改革，不斷增加農民財產性收入。一是堅持以維護農民權益作為出發點和落腳點，大力推動“三塊地”改革（農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革），使鄉村閑置土地和建設用地流轉起來，鄉村經濟“活”起來。按照國家統一部署，穩妥有序推進農村集體經營性建設用地入市。二是加強存量低效建設用地再開發，合理安排新增建設用地計劃指標，保障縣城建設正常用地需求。要高標準推進土地墾造，以整山開發理念推進土地綜合利用，讓全域土地綜合整治發揮最大效益。三是加快村莊整治，做好村莊分類規劃、空心村整治、村集體用房處置、廢棄道路復墾等工作，更好推動村莊集聚，切實提升百姓生活品質。

（作者田惠敏系國家開發銀行規劃研究部副研究員、經濟學博士）