碳達峰碳中和背景下建立煤層氣市場的基本思路★

王 璟

（山西省宏觀經(jīng)濟研究院， 山西 太原 030024）

0 引言

“雙碳”目標對降低CO2排放、推動能源結構調整提出了明確要求，在保障能源供給安全前提下，加快低碳能源開采利用，是能源領域需要解決的重大問題。煤層氣是優(yōu)質清潔能源，加快煤層氣開發(fā)利用，在保障煤礦開采安全、能源供給安全的同時，可以有效降低CO2排放、優(yōu)化能源供給結構。長期以來，煤層氣管理體制改革進展緩慢，束縛了產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，一些制約煤層氣開發(fā)利用的體制性障礙沒有得到根本性根除，競爭性煤層氣市場尚未建立。建立競爭性煤層氣市場，是石油天然氣體制機制改革的核心，是構建現(xiàn)代市場體系的重點，是建立國內統(tǒng)一大市場的重要內容。山西煤層氣資源豐富，是國內重要的開發(fā)利用基地，要抓住能源供需結構變革機遇，建強煤層氣市場主體，完善交易市場與規(guī)則，優(yōu)化市場格局，深化管理體制機制改革，完善法律保障，統(tǒng)籌利用煤層氣和天然氣兩種資源，利用好國內外兩種資源，鞏固和提升煤層氣產(chǎn)業(yè)競爭力和產(chǎn)業(yè)效益。

1 我國煤層氣市場現(xiàn)狀

我國煤層氣產(chǎn)業(yè)在資源市場、要素市場、基礎設施和制度建設方面，發(fā)展較為滯后，對煤層氣市場培育形成了制約。因煤層氣價格與成本之間關系并未理順，企業(yè)投資熱情不高，取得勘探開采權后不愿繼續(xù)增加投入的情形較多。在管輸環(huán)節(jié)，全國天然氣骨干網(wǎng)絡基本成型，但在互聯(lián)互通、管網(wǎng)智能化運行和儲氣設施建設方面仍有不足，調峰能力不能滿足實際需求。煤層氣資源主要被央企獲得，央企往往在開采地注冊分公司，稅收回流央企總部所在地，與地方關系協(xié)調存在一定障礙。煤層氣價格形成機制尚不完善，對煤層氣成本監(jiān)審仍有改進余地，煤層氣價格不能很好地反應資源稀缺性和市場供需變化。煤層氣價格聯(lián)動機制尚不健全，出廠價格、管輸價格、門站價格和終端銷售價格共同構成價格體系，上游和中游成本向下游傳導機制不暢通。煤層氣補貼力度不夠，和美國相比，我國煤層氣補貼占銷售價格不到20%，遠低于美國的40%。

2 煤層氣市場的基礎

構建競爭性煤層氣市場，需要放寬行業(yè)準入標準，推動自然壟斷業(yè)務和競爭性業(yè)務分離，推動投資主體多元化，鼓勵和引導各類市場主體進入煤層氣市場公平競爭。

2.1 行業(yè)準入概況

從我國煤層氣上游市場看，中石油、中聯(lián)煤層氣公司擁有76%煤層氣田勘探開采權（2017 年數(shù)據(jù)）[1]。以山西省為例，山西境內埋深2 000 m 以淺的煤層氣地質資源量約為8.31 萬億m3，約占全國資源量的1/3，2022 年累計抽采煤層氣96.1 億m3，占全國同期產(chǎn)量的83.2%，全省煤層氣登記面積90%以上都掌握在中石油、中石化和中海油（中聯(lián)煤層氣公司）等企業(yè)手中，這與全國上游市場結構高度相似。按照國家石油天然氣體制改革要求，上游環(huán)節(jié)逐步放開，由于煤層氣勘探開發(fā)成本高于常規(guī)天然氣，即使煤層氣補貼標準提高后，價格仍基本相當于常規(guī)天然氣，煤層氣利潤較低，導致企業(yè)既不愿放棄項目，又不愿增加投入，部分項目建設進展緩慢，出現(xiàn)“勘而不探、探而不采”問題。上游市場結構想要在短時間內改變，在客觀上具有一定難度。

從下游市場看，按照國家石油天然氣體制改革要求，要放開下游環(huán)節(jié)。銷售市場由中石油、中石化和中海油（中聯(lián)煤層氣公司）三家高度集中，正逐步向以中石油、中石化和中海油（中聯(lián)煤層氣公司）為主，藍焰控股、新天然氣等公司積極參與轉變。

根據(jù)英國、新加坡等國經(jīng)驗，我國可以引入托運商制度，托運商依照注冊申請成立，上游企業(yè)依照議定購氣比例將煤層氣銷售給托運商，托運商依照市場定價方式向下游用戶轉售。托運商制度并不改變管網(wǎng)企業(yè)壟斷性質，可以有效增加市場流動性，在供氣、調峰、儲氣等領域提供更好的服務，降低市場交易成本和不確定性。在去中心化背景下，托運商為信息交互提供便利，滿足購買方不同需求，可以提高交易成功率。

2.2 供方市場結構

1）商業(yè)儲量。我國煤層氣資源豐富，開采潛力大，區(qū)域分布較為集中，埋藏深度利于開發(fā)。埋深2 000 m以淺的煤層氣資源量達31.7 萬億m3，與陸上常規(guī)天然氣資源量相當。其中，埋深1 500 m 以淺的煤層氣資源量達27 萬億m3。埋深2 000 m 以淺的煤層氣主要集中在華北、西北、華南、東北及滇藏五大聚煤區(qū)，鄂爾多斯、沁水、準格爾、滇黔貴、吐哈、二連、塔里木、海拉爾和伊犁等9 大盆地煤層氣資源量占全國煤層氣資源量的83%。其中，沁水盆地具有全國1/10 的煤層氣資源，已成為我國重要的煤層氣出產(chǎn)基地。按埋藏深度區(qū)分，1 000 m 以淺、1 000～1 500 m 和1 500～2 000 m 的煤層氣地質資源量，分別占全國煤層氣資源總量（2 000 m 以淺）的38.8%、28.8%和32.4%。山西省是全國煤層氣資源最為富集的地區(qū)，2 000 m 以淺的煤層氣資源量為8.31 萬億m3，約占全國總量的1/3。2022 年，全省煤層氣累計抽采量達96.1 億m3，占全國同期煤層氣產(chǎn)量的83.2%。

2）供方企業(yè)。上游開采環(huán)節(jié)，基本由中石油、中石化和中海油等三家企業(yè)壟斷，部分中小型國有企業(yè)和民營企業(yè)占據(jù)市場份額較小。其中，藍焰控股因起步較早，技術較為成熟，地面抽采及利用率較高，占全國總量的30%。下游銷售環(huán)節(jié)，城燃市場前五名分別為華潤燃氣、港華燃氣、新奧能源、中國燃氣和昆侖燃氣，工業(yè)燃料一般采取從開采企業(yè)購買、境外進口和燃氣企業(yè)購買方式。山西煤層氣供應企業(yè)主要有中石油、中石化、中聯(lián)、晉煤（藍焰）和蘭花等企業(yè)。從市場發(fā)展看，城燃市場前五名分別為華潤燃氣、港華燃氣、新奧能源、中國燃氣和昆侖燃氣，勘探、開采環(huán)節(jié)存在進入壁壘，競爭性市場尚未建立。

2.3 管網(wǎng)

煤層氣管網(wǎng)建設取得積極進展。山西省長輸管線主要有端氏—晉城—博愛、端氏—沁水、晉城—侯馬、晉城—長治、太原—和順—長治，陜西省長輸管線主要有韓城—渭南—西安，河南省長輸管線主要有沁陽—濟源（晉氣入豫配套支線），遼寧省長輸管線主要有調兵山—銀州—開原—清河。“十二五”期間，我國實際鋪建煤層氣主管道超過4 300 km，年輸氣能力達180 億m3[2]。山西省結合西氣東輸、陜京線和榆濟線，建設煤層氣管道8 610 km，覆蓋全省11 市、111 縣（市、區(qū)）。其中，“西氣東輸”管線覆蓋煤層氣總資源量近14 萬億m3[3]。根據(jù)國家石油天然氣體制改革要求，國家管網(wǎng)公司將統(tǒng)籌建設天然氣（包含煤層氣）管道，管輸環(huán)節(jié)市場格局將由“國家管網(wǎng)公司+地方管網(wǎng)公司+支線管道公司”，逐步過渡到基本由國家管網(wǎng)公司壟斷。地方管網(wǎng)公司與支線管網(wǎng)公司可以通過參股、控股等方式并入國家管網(wǎng)公司。國家管網(wǎng)公司成立后，煤層氣消納方式可以轉變?yōu)閺漠a(chǎn)地購進煤層氣，在消費地卸下同等熱值煤層氣。因此，長距離管輸或LNG 方式可能會有所減少。在管道第三方準入模式下，平衡責任由管道公司轉向用戶，用戶需要考慮平衡要求。在公開準入市場中，用戶可以將管道容量在二級市場上交易，收入歸管道公司所有。

2.4 儲氣設施

儲氣設施是建立競爭性市場的基礎條件。從全國情況看，截至2021 年底，我國累計在役儲氣庫（群）15座，形成儲氣調峰能力超過170 億m3，占2021 年全國天然氣消費量的4.5%以上。地下儲氣庫具備較好的套利功能，利用峰谷價差可以獲得一定收益，規(guī)避煤層氣價格變動風險。地下儲氣庫是季節(jié)調峰主要設施，經(jīng)驗表明，季節(jié)調峰量占全年消費量的6%，遠低于12%～15%的國際平均水平。因此，地下儲氣庫將是儲氣設施建設重點。社會資本參與LNG 接收站的熱情較高，截至2022 年10 月，全國共建成LNG 接收站24 座，儲罐能力達到1 398 萬m3。

2.5 分離管輸與銷售服務

從國內外石油天然氣體制機制改革經(jīng)驗看，科學、合理地解決煤層氣輸配環(huán)節(jié)自然壟斷問題，破除生產(chǎn)端與消費端之間的體制機制性障礙，通過引入煤層氣供應之間的競爭，降低交易成本，成為各國改革的共識。因此，建立競爭性煤層氣市場的基本要求之一，就是管網(wǎng)公司向第三方公平開放運輸服務網(wǎng)絡，終端用戶可自主選擇供應商購買管輸服務。分離管輸與銷售服務，是為了保證第三方與銷售公司可以公平使用管輸服務，管網(wǎng)公司在運輸煤層氣時，不附加任何歧視性條件。也有觀點認為，管網(wǎng)公司不應提供煤層氣銷售服務。

經(jīng)過3年的監(jiān)管實踐，轄區(qū)農(nóng)殘檢測工作從一片空白到一枝獨秀，農(nóng)貿市場蔬菜農(nóng)殘檢測覆蓋率從不足五分之一到全覆蓋，檢測量從單個市場每天抽檢量不到1批次到10批次，蔬菜檢測合格率達到100%。隨著農(nóng)貿市場蔬菜農(nóng)殘檢測工作的深入，我們認識到，加強農(nóng)殘檢測工作仍面臨諸多急需解決的制約性難題。

2.6 第三方準入

第三方準入是管網(wǎng)公司與第三方達成一致，為第三方運輸煤層氣。第三方準入，改變了以往管網(wǎng)公司既是承運人，又是托運人的市場格局，管網(wǎng)公司要向所有托運人開放管道運輸服務。可以采取市場化條件下的協(xié)商一致方式和政府監(jiān)管下的開放方式。第三方準入的前提是引入煤層氣供應，終端用戶自主選擇供應商。同時，第三方準入要求建立信息公開的交易市場，市場參與者可以獲得供應、需求、容量及價格等方面信息。管網(wǎng)公平開放體制下，終端用戶和生產(chǎn)商之間建立直接交易關系，管網(wǎng)公司承擔運輸任務，中間服務商由此產(chǎn)生，可以為市場提供從井口到用戶的全過程服務，價格體系由煤層氣價格、管輸價格和儲氣價格構成。

2.7 價格機制

價格機制改革是市場化改革的核心和難點所在。國家深化價格機制改革對煤層氣價格改革提出明確要求，將競爭環(huán)節(jié)和壟斷環(huán)節(jié)價格分離，要求實現(xiàn)競爭環(huán)節(jié)定價市場化，上下游環(huán)節(jié)價格聯(lián)動。研究表明，政策和市場對煤層氣價格關聯(lián)度較高[4]。因此，上游要加大補貼力度，穩(wěn)定開采氣價，規(guī)范管輸環(huán)節(jié)利潤，完善輸配氣環(huán)節(jié)價格監(jiān)審，完善管輸環(huán)節(jié)價格形成機制，統(tǒng)籌確定省級管網(wǎng)運輸價格，改變門站價格“基準價格+浮動”定價模式，煤層氣銷售由市場形成。

2.8 煤層氣市場所處發(fā)展階段

有學者將天然氣市場發(fā)展階段劃分為初始增長、快速增長和穩(wěn)定增長三個階段。從我國煤層氣發(fā)展實際情況看，我國煤層氣產(chǎn)業(yè)自2003 年進入商業(yè)化生產(chǎn)啟動時期以來[5]，正處于發(fā)展初期[6-7]。在我國石油天然氣體制改革推動下，煤層氣市場建設明顯加速，即將進入石油天氣與煤層氣競爭的階段。

3 競爭性煤層氣市場構成

構建競爭性煤層氣市場，要以天然氣統(tǒng)一大市場為前提，在煤層氣產(chǎn)業(yè)綠色、低碳、高效發(fā)展和煤層氣管理體制市場化改革雙目標指引下，堅持創(chuàng)新驅動，突破勘探開采利用關鍵技術，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，構建完整、安全的產(chǎn)業(yè)鏈，促進要素自由流動，完善基礎設施建設，優(yōu)化市場結構，完善市場機制和制度體系建設，加大監(jiān)管力度。

3.1 煤層氣產(chǎn)業(yè)鏈

圍繞建設完整、安全產(chǎn)業(yè)鏈，著力提升勘探開采能力，切實提升資源可采儲量，開發(fā)資源市場，依托“一帶一路”戰(zhàn)略，重點在中東歐國家、俄羅斯遠東地區(qū)等地，以參股、控股和項目合作等方式開發(fā)境外煤層氣資源。支持國家管網(wǎng)公司收購地方管網(wǎng)公司，支持企業(yè)建設儲氣設施。積極拓展煤層氣消費利用市場，加大力度建設縣（鎮(zhèn)）煤層氣管網(wǎng)，支持煤層氣與常規(guī)天然氣建設“冷—熱—電”三聯(lián)供能源系統(tǒng)，完善煤層氣調峰電源點建設。

3.2 煤層氣要素市場

煤層氣金融市場主要指煤層氣現(xiàn)貨市場和期貨市場，國家層面可以依托上海石油天然氣交易中心和重慶石油天然氣交易中心，開展煤層氣現(xiàn)貨與期貨交易，可以在山西晉城建設專業(yè)化的煤層氣交易中心，開展現(xiàn)貨與期貨交易。還可以與現(xiàn)有期貨交易市場對接，聯(lián)合組建交易平臺，確定交易品種、價格及結算方式。煤層氣科技與技術裝備市場，涵蓋支撐煤層氣產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新驅動發(fā)展的研發(fā)機構、科學與工程技術、技術裝備、管理咨詢、科技情報和知識產(chǎn)權等，可以依托行業(yè)協(xié)會組建交易平臺，也可以發(fā)展中介服務機構，建設交易市場。煤層氣人才市場覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)經(jīng)營管理的專業(yè)人才、管理人才和操作人才等，可以與專業(yè)的人才交易中心（市場）聯(lián)合建設。煤層氣信息市場，主要由公共信息平臺與支撐體系組成，公共信息平臺包括煤層氣能源互聯(lián)網(wǎng)核心節(jié)點、交易電子認證服務中心和網(wǎng)上金融支付中心等，可以委托行業(yè)協(xié)會、專業(yè)服務機構等開展業(yè)務，支撐體系包含煤層氣區(qū)域市場信息網(wǎng)絡樞紐、信息集散中心和網(wǎng)絡交易，需要獨立建設平臺，可以由交易中心承建。

3.3 煤層氣基礎設施

煤層氣基礎設施，包括煤層氣市場體系的物質基礎和正常運行的基本保障[8]。供應鏈基礎設施包括勘探開采基礎設施、管網(wǎng)、壓縮和儲運基礎設施以及利用設施等，其中，管網(wǎng)設施和儲備設施關系煤層氣市場的高效、穩(wěn)定運行[9]。計量監(jiān)測與數(shù)據(jù)采集處理設施負責生產(chǎn)、運輸、壓縮、儲備、銷售和利用，對全過程信息進行收集、分析和處理[10]。智慧管理設施依托現(xiàn)代信息技術，支撐建立管理決策系統(tǒng)。應加大基礎設施建設投入力度，完善投融資體制改革，支持社會資本進入，支持與華為等公司開展合作，強化智慧管理應用。

3.4 煤層氣市場結構

市場結構包括市場主體、市場格局和市場集中度[11]。煤層氣市場主體主要包含供應企業(yè)、用戶。此外，政府監(jiān)管部門與中介服務機構也是市場主體的組成部分。煤層氣市場格局是供需雙方的力量對比，分為供不應求、供大于求和供需基本平衡等。我國煤層氣市場格局為供不應求，這與常規(guī)天然氣進口依存度較高基本一致。煤層氣市場集中度反映了競爭程度，分為壟斷、競爭和混合三種類型，上游環(huán)節(jié)為混合型，中游環(huán)節(jié)為獨占壟斷型，下游環(huán)節(jié)為競爭型。上游環(huán)節(jié)應強化勘探開發(fā)進度監(jiān)管，支持企業(yè)加大投入力度，中游環(huán)節(jié)應完善公平準入制度的建設與落實，下游環(huán)節(jié)應建立公平競爭的市場秩序。

3.5 煤層氣市場規(guī)制

1）規(guī)制立法是前提。要充分發(fā)揮市場機制對資源配置的調節(jié)作用[12]，完善礦產(chǎn)資源法律制度體系，修訂石油天然氣領域法律法規(guī)。上游環(huán)節(jié)應穩(wěn)妥處理與壓覆礦產(chǎn)資源、林權之間沖突，穩(wěn)妥處理勘探開采權有序退出問題。中游環(huán)節(jié)應穩(wěn)妥處理管網(wǎng)安全與公平準入，保護儲氣設施企業(yè)的積極性。下游環(huán)節(jié)應穩(wěn)妥處理價格市場化改革、公平競爭和安全等問題。

2）規(guī)制機構是保障[13]。現(xiàn)行管理體制下，煤層氣行業(yè)主管部門是能源管理部門，發(fā)改委、自然資源部和商務部等部門依據(jù)職責從事相關管理、指導職能，應從產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律、可持續(xù)發(fā)展等角度，強化行業(yè)監(jiān)管，規(guī)范開發(fā)利用行為。

3）規(guī)制內容是核心。加大補貼力度，鼓勵企業(yè)增加資源勘探開采投資，進一部放開外資準入限制，嚴格執(zhí)行外商投資準入負面清單制度，完善成本監(jiān)審，深化價格改革，推動上游成本與下游銷售價格聯(lián)動，加大稅收優(yōu)惠，完善探礦權、采礦權退出機制，督促企業(yè)及時勘探開采，強化社會性規(guī)制，提高勘探開采利用過程中的綠色化發(fā)展水平。

3.6 煤層氣交易中心

煤層氣交易中心是煤層氣市場發(fā)育逐步成熟的必然結果。總體思路：以建立一個能夠反映國內煤層氣市場供需關系和資源稀缺程度的開放、競爭、規(guī)范、有序的現(xiàn)代煤層氣交易中心為目標，逐步發(fā)展煤層氣現(xiàn)貨交易，滿足用戶調峰需求和短期需求，發(fā)展煤層氣期貨交易。與常規(guī)天然氣市場對接，引入常規(guī)天然氣相關資源與交易主體，形成煤層氣基準價格，推動形成區(qū)域性天然氣基準價格，推動中國成為地區(qū)天然氣定價中心。

1）市場定位。我國煤層氣交易中心定位于國內市場，目標是建立國內煤層氣交易中心。我國煤層氣主產(chǎn)區(qū)緊鄰常規(guī)天然氣陸上主產(chǎn)區(qū)，與煤系頁巖氣、致密砂巖氣主產(chǎn)區(qū)重疊。建立煤層氣交易中心，推動建成完善天然氣交易市場，在歐亞大陸東部形成與北美和歐洲并立的第三大國際天然氣市場，體現(xiàn)對國際天然氣價格的影響力，提高中國在國際能源和地緣政治中的地位。

2）實施步驟。根據(jù)當前供需形勢、基礎設施狀況、市場運行機制和定價機制現(xiàn)狀，分步驟建立完善煤層氣交易中心是符合實際的。目前，已具備開展煤層氣現(xiàn)貨交易前提條件，采取“循序漸進、試點推廣、分步發(fā)展”辦法，分階段、分層次開展煤層氣交易中心建設。

第一階段：在山西省晉城市等煤層氣主產(chǎn)區(qū)試點開展雙邊協(xié)定合約方式的煤層氣現(xiàn)貨交易，根據(jù)用戶需求和供氣能力達成短期供氣協(xié)議，滿足用戶在特定時間（如冬季）特殊用氣（如調峰用氣）需求。主要理由：晉城市是我國煤層氣主產(chǎn)區(qū)，技術相對成熟，管理運營經(jīng)驗豐富，臨近河北省、山東省和河南省等能源需求大省，煤層氣管網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)建設相對完善。在晉城市建設中國煤層氣交易中心，條件較為成熟。

第二階段：逐步擴大雙邊協(xié)定煤層氣現(xiàn)貨交易試點范圍，與上海石油天然氣交易中心深入對接，實行標準、規(guī)范的煤層氣現(xiàn)貨競價交易。在交易場所內進行交易，市場參與者可通過交易所內天然氣（煤層氣）現(xiàn)貨交易系統(tǒng)，由競爭性報價買入或賣出某一交割點不同氣源（包括煤層氣、國產(chǎn)天然氣、進口管道氣和LNG）的現(xiàn)貨天然氣。推進上海石油天然氣交易中心國際化程度，提高天然氣交易價格權威性及代表性，形成亞太地區(qū)天然氣基準價格。

第三階段：待相關條件具備后，擇機推出煤層氣期貨合約，逐步引進天然氣相關資源企業(yè)和投資機構進入，建立覆蓋周邊國家和地區(qū)的現(xiàn)貨交易、遠期交易和期貨交易并行的多層次天然氣（含煤層氣）市場交易體系。

基于煤層氣金融工具發(fā)展、煤層氣熱值計價方式改革，成立上海石油天然氣交易中心，為未來煤層氣市場化發(fā)展提供了清晰路徑，即現(xiàn)貨交易—期貨交易—氣氣聯(lián)動—國家級交易中心，將解決煤層氣定價機制存在的問題，實現(xiàn)不同氣種、不同能源之間價格聯(lián)動。隨著我國煤層氣市場發(fā)展完善，推動煤層氣熱值計價改革，建立統(tǒng)一的煤層氣計量標準，將推動開展煤層氣現(xiàn)貨交易與期貨交易，助推我國在國際市場上取得天然氣價格話語權。