水庫移民“飛地”抱團的臺州模式及經驗啟示

文/ 劉庭才 毛建鑫 潘文城

“多維聯盟、抱團產業、民主運管”的共富新路，不僅盤活了資源，還增強了村集體經濟造血功能，實現了經濟、生態、社會等多方共贏

“飛地”抱團是促進區域協調發展，縮小城鄉差距、收入差距的有效舉措，也是實施新一輪村級集體經濟鞏固提升行動計劃的有力抓手。臺州市有大中型水庫23座、小型水庫322座，累計19萬水庫移民，分散在109個鄉鎮、2345個村，其中100人移民以上移民村285個、500人移民以上移民村69個，5萬移民生活在長潭、牛頭山等庫區、山區，分布廣、地緣偏，受飲用水源地保護影響，區域發展不平衡、不協調的矛盾突出。自2016年以來，臺州全域發展、迭代升級“飛地抱團”發展模式，開拓一條“多維聯盟、抱團產業、民主運管”的共富新路。截至目前，全市累計實施水庫移民“飛地”抱團項目44個，整合389個移民村入股移民資金4.1億元，總投資額達5.9億元。2022年，總投資回報0.32億元，村均回報8.2萬元；受益移民12.9萬人，314個相對薄弱移民村集體經濟得到鞏固提升。

主要做法

政策引導，明確發展方向。2015年，臺州市人民政府辦公室印發《關于進一步推進水庫移民精準扶持工作的通知》，明確移民集中村集體經濟壯大要求、增收途徑，50%的資金用于生產開發，壯大移民村集體經濟。各地也紛紛出臺相應政策，明確以發展市場風險小、收益穩定的“飛地”抱團項目為導向，支持以抱團形式在優勢地段參與優質項目開發建設，引導、鼓勵移民村通過新建、購置、改造等方式，抱團發展工業配套類、勞務服務類等收益穩定的項目。結合各移民村集體經濟狀況、移民人數、后扶村結存專項資金量、移民項目空白村等因素，對移民200人以上、100人以上、50人以上的村，分層次幫扶，突出重點，全面推進。

政府主導，規范項目實施。移民管理機構對移民“飛地”抱團項目實施全生命周期服務，實施統一謀劃、統一建設、統一資金核算、統一經營管理。項目前期，移民管理機構主動靠前謀劃，項目方案充分對接發改、財政、國資等部門論證，經村民代表會議通過并公示后實施，重大項目方案還經縣級政府辦公會議審議，落實全過程人民民主。項目實施期間，移民管理機構指導建立財務、合同、發包等制度，制定權責明確的內部監督和風險控制制度，全過程監督服務，確保項目按時、按進度完成。項目完工后，實施公司化運營，把新型農村集體經濟發展新理念引入村集體經營，專業管理、穩定收益，保障抱團項目穩步發展。

整合資源，做大抱團項目。打破移民后扶項目分村“單干”為全域“團戰”，對資源、資金等要素進行全域統籌、全域整合，引導移民村集體將移民資金、自籌資金和村集體建設用地指標折價入股村級集體經濟“飛地”抱團發展項目。2021年，臺州市6個省級首批水庫移民共同富裕示范項目，總投資1.25億元，其中省級移民共富專項資金補助4650萬元，縣級移民后扶資金扶持4000萬元，移民村通過銀行貸款自籌資金3850萬元，年增收約800萬元，項目惠及32個重點移民村2.4萬移民。移民“飛地”抱團蛋糕越做越大。截至2023年9月，臺州移民物業資產達5.2億元，其中標準化廠房項目2.5億元、商業房產項目2.4億元、村共富工坊等其他項目0.3億元，其中單體投資1500萬元以上的抱團項目9個，投資占比65%，已累計為389個移民村創收6000萬元。

統一管理，保障抱團收益。“飛地”抱團項目能否讓移民村持續獲益，運行管理是關鍵。項目實行平臺化運行，變“家長式管理”為“企業化運作”，抱團公司負責日常經營管理，部分缺乏經營人才項目，由承辦地抽調專人或委托國資公司代為經營管理。項目實行獨立核算，按量化折股明晰產權、明確分紅比例，項目承辦地鄉鎮為抱團項目提供行政審批事項全程代辦。臺州市組建有椒江大陳惠民、黃巖移創資產、溫嶺協力投資、溫嶺景鴻投資等12家移民股份公司經營移民村物業資產，大多數抱團項目實行保底分紅、普惠分紅。

主要模式

深入踐行“兩山”理念，強化“山?！眳f作，為整合各方資源，發揮“強村、強企、強鎮”的資源優勢，形成移民村“飛地”抱團“村村聯合、鎮鎮結對、村企聯合”發展的三大模式。

“村村聯合”模式。主要應用于區域內村與村集體經濟發展不均衡的現象，發揮移民強村的人才、產業等資源優勢，強村主導，帶動多個集體經濟薄弱村共同出資參與強村的集體經濟項目建設。如黃巖區小里橋村新建廠房項目，創新“1＋21”產權與股權相分離的運作模式，產權歸提供村集體留地和前期運作資本的“強村”北洋鎮小里橋村所有，其余21個資源相對匱乏移民村爭取省水庫移民共同富裕示范項目資金2000萬元，以股權入股分紅形式實現年增收100萬元。

“鎮鎮結對”模式。主要應用于鎮域發展不平衡的現象，拓展“山海協作”飛地發展路徑，經濟欠發達經濟強鎮，實現區域協調發展。如在溫嶺市政府牽頭下促成農業鄉鎮石橋頭鎮和工業經濟重鎮大溪鎮的“山?！眳f作，石橋頭鎮洞橋、雙岙兩村聯合投資2600萬元，“飛地”購置大溪鎮塔岙小微工業園標準廠房，移民資金扶持1500萬元，通過提前啟動招租，吸引優質企業入駐，鎖定首期10年租賃合同，為石橋頭鎮2個移民村年增收118萬元，項目定向為大溪鎮太湖水庫移民提供就業崗位30余個，項目收益中提取5%設立困難移民幫扶基金，用于幫扶村中因病、殘疾、就學等困難移民。

“村企聯合”模式。積極搭建移民村和企業溝通合作平臺，借助企業資源與市場聯結優勢，形成了村企“合作共建、國資代建、企業代管”等模式。“合作共建模式”如椒江區2013年率先整合大陳鎮所轄6個移民村和大陳島綜合開發有限公司，分別按占股49%和51%組建大陳島惠民旅游發展有限公司進行抱團投資，合作開發大陳海島休閑旅游資源，2016年大陳6個移民村首次分紅30萬元，一舉摘掉了經濟薄弱村的“帽子”，其中最高受益村領取紅利8.73萬元，分紅的收益是股本的兩倍多?！皣Y代建模式”如溫嶺大溪鎮橫后村通過土地整理“騰挪”出85畝土地指標，“飛地”到照洋村工業園，由大溪鎮國投公司代建2.3萬平方米的標準廠房，再由橫后村統籌移民資金、貸款資金回購，通過國有公司統一管理出租，每年增收600萬元?！捌髽I代管模式”如臨海杜橋五村聯合投資2000萬元，購置寶龍商鋪，項目由寶龍商管公司代管，以投資額年化6%的租金收益進行“定額返租”+“商管服務”，年租金收益140萬元，實現保本穩收益。

整體效益

薄弱村實現高效造血?！帮w地”抱團發展有效解決了薄弱村發展的區位條件受限問題，實現異地高效“造血”。近8年來，作為臺州市移民人數最多的黃巖區連續實施了五期移民飛地抱團項目，共整合移民資金2億元扶持移民村207個，現每年收益超1230萬元，惠及移民5萬余人次，41個相對薄弱村集體經濟得到鞏固提升。

資源要素有效盤活?！帮w地”抱團解決了耕地占補平衡問題，全域整合資源要素，實現資源由碎片化向集中化開發的轉變，為區域經濟高質量發展提供空間支撐。如溫嶺市通過土地置換、政府貼補、市場運作方式，實施了石橋鎮湖漫庫區遷建安置工程,“騰挪”出50畝建設用地指標折算成600萬元的資本反哺2個移民村，用于移民村“飛地”抱團購置小微園區廠房，目前洞橋、雙岙2村通過抱團物業投資，每年帶來穩固村集體收入228萬元。

庫區生態得到保護?！帮w地”抱團將有限的資源整合投入優質項目，置換到發展環境容量較好的鄉鎮，既保護庫區生態，又實現移民異地增收致富。如黃巖區西部長潭庫區涉及5個鄉鎮80個移民村，2018年黃巖區在避險搬遷長潭水庫砂地、日溪、泥河嶺等5個村152戶423人后，通過土地整理了庫區36.5-38米線耕地1592畝，建成瑞巖、白鷺灣濕地公園，涵養水源。同時，土地指標置換到庫區外，2020年黃巖區整合17個鄉鎮移民資金8300萬元，“飛地”抱團購置江口街道聯化小微園區廠房1.9萬平方米，通過出租，為76個移民村帶來410萬元的分紅。

基層治理能力提升?！帮w地”抱團發展有利于村級集體經濟的發展壯大和轉型升級，有利于共富帶頭人的培育和村級組織力量提升。臺州市每年舉辦移民共富帶頭人培訓，為移民村治理夯實人才儲備，同時“飛地”抱團項目、抱團公司為移民共富帶頭人搭建了工作平臺，通過規范項目的申報、立項、建設、管理和收入分配，避免出現村一級的小微腐敗現象，為村級組織加強鄉村治理、提升治理能力提供有力保障，筑牢維護農村社會穩定的第一道防護墻。

經驗啟示

“飛地”抱團發展機制，整合盤活了土地、資金、人才、生態等資源，增強了村集體經濟造血功能，實現了經濟、生態、社會等多方共贏，為鄉村振興注入活力，具有推廣價值，但也存在項目前期資金壓力大、建設周期長、項目類型單一、跨市縣項目難落地等問題。進一步深化“飛地”抱團這一新型集體經濟發展模式有以下啟示。

依托市場，拓寬發展模式。發揮市場在資源配置中的決定性作用，鼓勵基層創新經營思路，盤活閑置資源，多元培育“飛地”抱團業態，在繼續發展提升物業、租賃等傳統業態同時，積極拓展鄉村旅游、生態農業、健康養老等新業態。引導基層努力吸引工商資本，千方百計謀劃建設高收益、高標準項目，增強農村集體經濟抗風險能力。將公益性強、受益性差的生態治理項目與受益性好的產業項目融合，激活“兩山”轉化通道。

政府引導，建立健全機制。調研發現，欠發達地區往往顧慮土地指標、資金資源等流失，空守資源，但自身又謀不到好項目。要鼓勵欠發達地區謀劃“山?！眳f作項目，將“飛地”發展納入山海協作工作績效考核評價體系，優先安排跨市、跨縣域的項目。加強對“飛地”抱團在土地、資金、稅收等方面的支持政策，幫助解決“飛地”抱團過程中產生的矛盾困難，對“飛地”抱團項目在前期發展中產生的各項稅費，研究制定一定的優惠政策，做到能免盡免、能減盡減、能返盡返，最大限度地減輕運營負擔。探索土地經營權抵押、土地收益保證貸款的融資模式，解決移民村融資難題。

優選項目，加強規劃引領?！帮w地”抱團項目落地的區位條件、平臺實力等因素對項目效益起到至關重要的作用。要將村級集體經濟“飛地”抱團發展融入各級政府產業發展、鄉村振興等規劃，充分借力基礎好、有前景的各類園區、開發區、特色小鎮等平臺，建設村集體經濟“飛地”抱團發展的“園中園”“區中園”“特色園”。大型“飛地”抱團項目優先選擇落戶省級、市級以上產業平臺、特色小鎮、高新技術開發區、商貿區等優勢區塊，實現“飛地”抱團項目與優勢地塊、優勢產業、高端企業的緊密結合。

強化監督，保障集體權益。加強對“飛地”抱團項目的監管，成立聯合監管小組，定期、不定期督查各期“飛地”抱團項目，將監督觸角延伸到移民村和項目現場，及時通報各類問題及潛在風險并督促整改，確保移民資金安全高效及項目收益及時到戶。建立完善村級資金資產的優先退出機制，確保村級資金資產保值增值。對入股企業的抱團項目，在實施過程中按《公司法》要求保護好抱團村集體的股東權益，投資形成的產權應清晰，產權帶來的收益等應明確、公平。