健康中國背景下無錫市老年體育服務供給研究*

江 明

（無錫開放大學環境與設計學院，江蘇 無錫 214011）

十八大以來，國家高度關注老年人，在黨和政府的大力推進下，我國老年體育在參與度、場地設施、組織網絡以及生活滿意度等方面得到了明顯提高。但是，我們也應清楚地認識到當前老年體育發展面臨的諸多問題和挑戰。如受重視程度不夠、城鄉發展不平衡和體育服務供給不足等問題，這些問題的存在制約了老年體育的健康發展。為應對人口老齡化的社會現實，切實提高服務供給，促進人民健康，2016 年中共中央、國務院印發了《“健康中國2030”規劃綱要》[1]（以下簡稱《綱要》）。無錫作為全國最早進入人口老齡化的城市之一，截止2021 年5 月，“無錫市常住人口中六十歲及以上老年人口占比已達19.75%”[2]。因此，在健康中國背景下針對無錫社會現實，通過調查了解無錫市老年體育服務供給現狀，把握存在的問題，提出優化策略，切實提高老年體育服務供給水平，促進老年體育健康發展是一項重要課題。

1 健康中國與老年體育服務供給

《綱要》的頒布從政策上保障了老年體育服務供給，是老年體育服務發展一個難得的機遇，而老年體育服務供給的完善，有效地推動了老年體育的發展，為健康中國戰略目標的達成奠定了基礎。健康是每一個公民的追求，是民之本。但隨著經濟社會發展，在面對城鎮化、人口老齡化的社會現實，人民的健康受到了挑戰。為應對這些挑戰以及體育服務供給總體不足等問題，2016 年國家頒布了《綱要》。其明確指出：要制定老年群體的體質健康干預計劃，完善公共服務體系，促進健康服務能力，提高人均健康壽命，到2030 年人均預期壽命達到79.0 歲[3]。第七次全國人口普查顯示“我國六十歲及以上人口比重相比第六次全國人口普查上升5.44個百分點,六十五歲及以上比重上升4.63 個百分點”[4]。面對人口老齡化加重的趨勢，積極推動老年體育發展，促進老年人身體健康，是面對人口老齡化的有效方法。而完善老年體育服務供給，是推動老年體育發展的保障基礎。

2 無錫市老年體育服務供給的現狀

運用文獻資料法和實地考察法對無錫市老年體育服務供給現狀展開研究。通過文獻資料法收集相關政策、法規和文件資料，并對體育局、社區及老年人進行走訪，旨在從政策、場地設施、經費、健身指導和體育活動等五個方面的供給揭示無錫市老年體育服務供給的現狀。

2.1 政策供給

政策供給是確保老年體育服務供給與需求均衡發展的重要保障[5]。在走訪中了解到，為完善老年人體育工作，保障老年體育健康發展，在國家及省相關政策的基礎上，結合無錫本地實際，2015 年1 月20 日無錫市政府辦公室印發了《關于加強全市老年人體育工作的實施意見》[6]，明確“加強組織建設、統籌設施建設、加大活動扶持、提供多元服務、實行健身優惠等五個方面的重點工作以及完善工作體系、保證經費投入、建立評估制度等三個方面的保障措施”。為規范政府購買體育服務行為，發揮多元主體供給，激發社會力量參與的積極性，提升體育服務的質量和水平，進而加快體育服務體系建設。2021 年4 月6 日無錫市體育局、無錫市財政局聯合出臺了《無錫市政府購買公共體育服務實施辦法》[7]。2021 年7 月1 日無錫市政府辦公室出臺了《無錫體育強市建設實施方案》，明確指出：要提升體育服務體系，深入推進六個身邊工程建設，推進城市、農村體育服務建設以及區域、人群均衡發展，加強基礎設施建設，滿足人民群眾健身需求，完善組織架構，豐富賽事活動，加強老年人等重點人群體質健康干預[8]。以上相關政策的出臺不僅為無錫老年體育服務提供了政策保障，也更加推動了老年體育的健康發展。

2.2 場地設施供給

場地設施是老年群眾開展體育活動、促進身體健康的必要條件和重要保障[9]。在走訪中了解到，無錫市十三五期間，注重體育服務體系示范區的創建，市、市（縣）區兩級全部創成省級示范區，人均體育場地面積達3.54平方米。2019年完成環古運河健身步道功能提升、貢湖灣彩虹步道、西蠡湖公共室外健身設施等為民辦實事項目。2020年全市新增公共體育面積達100萬平方米，新建改建體育公園20個，主城區新建更新公共健身器材設施300余件（套）。2021年建成2.3公里貢湖灣濕地公園錫馬體驗步道，完成利用城區94塊閑置地建設193個公共體育設施項目。雖然在場地設施建設方面取得了顯著成效，但目前老年體育場地設施仍存在一些問題：一是體育公共場地設施布局結構還不夠合理，農村體育鍛煉場地設施依然缺乏；二是老年專屬健身場地設施缺乏，不能滿足老年體育需求，老年人在小區空地、籃球場、附近廣場鍛煉依然是普遍現象；三是面向老年人的場地設施開放程度還不夠。

2.3 經費供給

體育經費是確保老年體育健康發展的重要保障[10]。近年來雖然無錫市大力倡導社會力量參與體育服務，但目前還是以政府財政支出為主要供給形式。2017年無錫市首次向社會購買體育服務，截止2022年已連續6年保持了每年向社會購買老年體育服務不少于50萬元（見表1），6年共355萬元，這有效促進了無錫市老年體育的健康發展。但同時也存在一些問題，如社會資金投資老年體育熱情不高，向社會力量購買老年體育服務沒有隨著國民經濟的發展和財政收入的增長而逐步增加，老年體育服務購買占比不高等問題。

表1 無錫市2017-2022年向社會力量購買公共體育服務情況（單位：萬元）

2.4 健身指導供給

社會體育指導員是宣傳、指導、組織和管理老年人從事體育鍛煉的主要群體[11]，更是優化老年體育服務供給的重要環節。《無錫市“十四五”體育發展規劃》明確提出，到“十四五”末每千人擁有指導員達到4.5 人。雖然無錫市指導員數量在近幾年有了飛越的發展，其制定的指標也遠高于全省到“十四五”末，千人擁有社會體育指導員達3.6 人的平均水平。但通過實地走訪發現存在以下問題：一是社會體育指導員服務區域分布不均，主要集中在城市社區，一些偏遠農村地區力量還相對缺乏；二是社會體育指導員上崗服務率不高，服務質量還有待進一步加強；三是缺乏有效的對接平臺，社會體育指導員的力量未能有效下沉，致使指導服務作用未能得到發揮。

2.5 體育活動供給

體育活動供給是老年人從事體育的有效載體。2018 年全市健身氣功協會建設實現市、市（縣）區全覆蓋，全市健身氣功習練人數超過5 萬人。2019年舉辦全民健身、網民公益體育大會等一批全民健身活動。2020 年疫情期間推廣宅家運動計劃，開展線上賽事活動40 余項、參與市民超5 萬人次。2021年舉辦青少年部、職工部、老年部、殘疾人部和群眾體育部5 個部組、36 個競技大項的比賽，時間跨度達8 個月，參賽人數超17000 人，在全市形成周周有比賽、天天有活動的參賽熱潮。但具體來看還存在以下問題：（1）供給主體過分依賴政府，老年體育協會及社會組織輔助不足，社會力量參與嚴重缺乏；（2）體育活動供給很多，但老年體育活動供給不足，尤其是老年群體覆蓋范圍小；（3）農村老年體育活動供給有待進一步加強。

3 無錫市老年體育服務供給的困境

3.1 供給制度不完善，供給缺乏有效保障

供給制度的不完善，缺乏相應的執行細則，導致老年體育服務供給缺乏有效保障。近年來無錫市關于老年體育政策建設雖然取得了一定的成績，但相較競技體育和體育產業顯然還存在一定的差距。雖然出臺了《關于加強全市老年人體育工作的實施意見》，但政策只給出了重點工作及保障措施，缺乏相應的實施細則，導致政策難以落實。老年體育政策制定的主體應該包括體育、財政、民政等多個部門[12]。因此,在制定和執行的過程中各部門需要相互配合，打破行政壁壘，切實為老年體育服務供給提供有效政策保障。老年體育政策的制定更應讓老年群體參與其中，杜絕出現老年群體需求表達“路徑閉鎖”的現象[13]。

3.2 多元主體供給不足，供給社會效益不高

政府過多的“劃槳行為”，加之老年人體育消費意識的薄弱，導致老年體育服務供給的過程中社會力量參與意愿不高，供給社會效益不高。雖然2017 年無錫市首次向社會購買體育服務，之后也出臺了相關實施辦法。但受以往政府面對老年體育服務供給過多的“劃槳行為”的影響，政府對資源的壟斷過大，多方協同治理體制機制未能形成，市場和社會參與老年體育服務供給發展較為緩慢。政府購買體育服務也主要以賽事活動為主，加之老年體育消費意識薄弱，“花錢鍛煉”意愿不強，老年體育投入與產出不成正比，使市場和社會力量參與動力不足，社會效益不高。

3.3 供給與需求契合度不高，老年體育未得到有效保障

老年體育服務供給產品與老年體育切身需求契合度不高，導致老年人從事體育鍛煉未能得到有效保障。從供給形式的調研結果來看，場地設施、賽事活動供給多，信息宣傳、健身指導供給少，農村地區表現得尤為突出。在場地設施供給方面，雖然“十三五”期間無錫市深入推進六個身邊工程建設，大力推動體育場地設施建設，城鄉“10 分鐘體育健身圈”實現全覆蓋。但從實地調研來看，老年人在小區空地、籃球場、附近廣場鍛煉依然是普遍現象，尤其是農村地區老年鍛煉場地設施更加缺乏，已有設施也未能得到有效檢修與維護。另外，場地設施開放程度還不夠，老年群體受益有限。

3.4 注重硬件設施建設，忽視宣傳、指導等軟件提升

隨著“10 分鐘體育健身圈”實現城鄉的全覆蓋，無錫市在場地設施等硬件方面的供給有了較大的提升，但老年需求較高的健身指導、活動組織、體質監測以及健康知識普及等軟件供給還有待提升。近年由于老年人科學鍛煉常識不足、健身素養偏低，老年體育鍛煉意愿與健身指導需求矛盾凸顯。調研中老年人普遍希望社區能夠組織更多老年人喜聞樂見的體育活動，也更希望有專業的人員進行健康知識的普及及體育鍛煉的指導。因此在老年體育服務供給方面，不僅要注重場地設施的建設，更要注重健康知識的普及、健身的指導以及活動的組織，確保老年人能夠根據自身身體健康狀況科學制定運動處方，選擇合理的鍛煉內容。

4 無錫市老年體育服務供給的優化策略

4.1 完善供給政策體系，做好頂層設計

長期以來，老年體育工作未能得到地方政府的足夠重視，導致老年體育服務供給缺失[14]。首先，地方政府要樹立正確的老年體育服務供給價值理念，確立相應的老年體育服務供給指導原則和導向，引導各級政府及部門重視老年體育工作。其次，要緊緊圍繞貫徹落實國家關于老年體育工作的相關政策法規，結合無錫實際出臺配套的政策法規，形成自上而下的老年體育政策法規體系，并完善相應的實施細則，確保經費、場地、設施、人才、宣傳等保障措施。再次，橫向上要打破體育、民政、財政、宣傳等部門的行業壁壘，建立多部門合作機制，明確具體實施方案的責任部門，縱向上要對市（縣）區、鎮（街道）、村（社區）具體實施辦法及工作進行考核。

4.2 建立多元供給機制，明確供給主體架構

建立政府、市場、社會及家庭等多方參與的供給機制，明確政府、市場、社會及家庭在供給機制中的責任邊界。當前無錫老年體育服務供給整體水平還偏低。因此，要鼓勵市場、社會力量、家庭甚至個人參與到老年體育服務供給中，確立政府、市場、社會力量、家庭和個人的多方協同供給機構。根據公共服務的理論，多元主體進行協同合作時，要有清晰的權責劃分[15]。發揮政府的協調作用，市場的資源優勢，社會組織的示范作用，明確各類主體責任邊界，形成“政府是主導力量、市場是補充力量、社會組織是輔助力量、社區是載體、家庭及個人是基礎”的多元主體供給機制。

4.3 豐富老年體育服務產品供給，提高供給的精準性

堅持以需求為導向，豐富老年體育服務產品供給，提高供給的精確性。首先，要建立老年體育服務需求表達機制，通過民意調查、網絡平臺、熱線電話等形式，讓老年人在體育服務供給產品方面有知情權和決策權。其次，針對現有老年體育服務產品供給不豐富、精準性不高的問題，完善供給體系建設，明確宣教是前提、場地設施是基礎、賽事活動是平臺、健身指導是保障。通過開展健康、健身知識普及，提高老年專屬場地設施供給，加大社會體育指導員培訓力度及力量下沉，搭建賽事、健身、展示等交流平臺，從而滿足老年人日益增長的多元體育服務需求。