事業(yè)單位編外用工問題及對策

傅真慧

事業(yè)單位改革重組使得部門工作職能和責(zé)任不斷增加。在控制編制總量、核定編制只減不增政策情況下，為保障單位正常運轉(zhuǎn)和工作順利開展，很多事業(yè)單位采取編外用工方式緩解人力資源緊張難題，但在實際管理過程中卻存在著一些問題和矛盾。本文以某公路事業(yè)發(fā)展中心為例，對編外人員管理現(xiàn)狀進行調(diào)研，分析編外用工存在的問題及原因，針對性提出對策建議，以期能讓編外人員“人盡其才”，不斷完善編外用工隊伍建設(shè)，提升公共服務(wù)水平，同時為其他事業(yè)單位編外用工提供借鑒。

事業(yè)單位改革不斷深化，而改革主要目的是實現(xiàn)“減員增效”。一方面，國家編制總量控制要求編制人員數(shù)量“只減不增”，而另一方面，單位職責(zé)增加使得公共服務(wù)事項“只增不減”，這就造成了事業(yè)單位的編制短缺現(xiàn)象。

某市公路事業(yè)發(fā)展中心由原市公路處、市高速公路建設(shè)指揮部等多家單位合并重組而成，改革完成后，公路部門工作職能和責(zé)任不斷增加，加之公開招聘工作停滯多年，致使人員出現(xiàn)嚴重短缺，人員老化問題嚴重影響公路事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。編外用工在一定程度上緩解了人力短缺的難題，但在用工過程中也出現(xiàn)了一些問題。本文擬對編外人員管理中存在的問題進行分析，有針對性地提出對策建議。完善編外用工管理工作和制度建設(shè)，對推進單位的可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展具有一定的現(xiàn)實意義。

一、編外用工的概念和形式

（一）編外用工的概念

編制外的人員不屬于編制管理范疇，因而不適用編制管理的有關(guān)政策，官方指導(dǎo)性文件中尚無對“編外人員”進行權(quán)威定義。編內(nèi)人員依照《事業(yè)單位人事管理條例》進行管理，編外人員則是未納入國家編制管理范疇的工作人員?，F(xiàn)階段，我國事業(yè)單位大多依據(jù)《勞動合同法》與編外人員確定勞動關(guān)系、簽訂勞動合同。

編外用工的費用支出有些由地方政府財政承擔(dān)，有些由單位自收自支。隨著編外人員承擔(dān)的公共服務(wù)內(nèi)容不斷擴大，再加上編外人員與編內(nèi)人員管理模式不一致，導(dǎo)致管理上存在一定的復(fù)雜性。

（二）編外用工的范圍和形式

編外用工存在于機關(guān)事業(yè)單位，是機關(guān)事業(yè)單位用工的補充形式。編外人員主要從事補充性、臨時性、輔助性工作，涉及執(zhí)法監(jiān)督、行政管理、人事、檔案、財務(wù)等關(guān)鍵性崗位不得使用編外用工。

編外用工形式主要分為直接簽訂勞動合同、勞務(wù)派遣、政府購買服務(wù)、服務(wù)外包、政府購買公益性崗位、臨時聘用、退休返聘等。直接簽訂聘用合同，是指用人單位與雇傭人員直接簽訂勞動合同的用工；勞務(wù)派遣，是指由勞務(wù)派遣單位與派遣人員訂立勞動合同，將其派往其他用工單位，用工單位即指機關(guān)事業(yè)單位；政府購買服務(wù)，是指政府把直接向社會提供的一部分公共服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，以購買的方式交由具備條件的社會力量承擔(dān)，政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用；服務(wù)外包，是指事業(yè)單位將專業(yè)之外的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)給具有專業(yè)資質(zhì)的專門單位承擔(dān)，從而減少成本；政府購買公益性崗位，指政府出資以保障社會公共利益和促進就業(yè)困難人員就業(yè)，目的是提供非營利性公共管理和社會公益性服務(wù)崗位；臨時聘用，是指其他為完成短期工作任務(wù)，臨時未簽訂勞動合同等用人。

二、 現(xiàn)有編外人員具體情況及問題分析

（一）編外用工的必要性

目前，某市公路事業(yè)發(fā)展中心實際事業(yè)在編人數(shù)高于核定編制數(shù)，屬改制后超編運行單位，但其中工勤人員達22%，50歲以上職工占總?cè)藬?shù)的一半，結(jié)構(gòu)不合理和人員老化問題嚴重。事業(yè)單位改革重組后，公路部門的職責(zé)進一步增加，加之多年未有新鮮血液注入，人員短缺情況十分突出，不利于公路事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。編外用工在一定程度上緩解了人力短缺的難題，目前編外用工全部采取勞務(wù)派遣形式。

（二）編外人員的具體情況分析

截至2022年底，某市公路事業(yè)發(fā)展中心編外用工近30人，主要集中在路網(wǎng)運行維護、設(shè)備設(shè)施維護、后勤服務(wù)等輔助性崗位。40歲以下占比超過70%，年齡結(jié)構(gòu)較為合理。大學(xué)本科及以上學(xué)歷占比高達67%，中共黨員約占總?cè)藬?shù)的1/3，人員整體文化程度較高，學(xué)歷條件較為優(yōu)秀，這也為工作的順利開展提供了支持。在工作年限方面，工作10年以上人員占比約45%，工作5—10年人員占比約39%，工作5年以內(nèi)人員占比約16%，編外用工隊伍相對穩(wěn)定，是單位正常平穩(wěn)運轉(zhuǎn)不可或缺的力量。

（三）編外人員管理中存在的問題

1.編外人員資金保障難以維系

公路系統(tǒng)原為自收自支性質(zhì)事業(yè)單位，在編人員經(jīng)費來源為稅費改革后燃油稅切塊資金，然而自燃油稅改革以來經(jīng)費始終沒有增加，因物價上漲和通脹等多重因素影響，目前事業(yè)在編人員經(jīng)費已不能滿足單位正常運轉(zhuǎn)，更無力承擔(dān)編外人員的工資福利，只能靠自籌資金維系。隨著機構(gòu)改革的進一步深化、經(jīng)費渠道的改變，編外人員工資等相關(guān)費用將面臨無處可籌的局面。

2.編外人員超過核定限額

目前機關(guān)事業(yè)單位編外用工采取限額申報形式，根據(jù)編制數(shù)核定編外用工額度。截至2022年底，公路事業(yè)發(fā)展中心實有編外人員超過核定限額，數(shù)名超額編外人員需要進行妥善安置。

3.編外人員職業(yè)發(fā)展受限

相比編內(nèi)人員，編外用工的管理制度較為簡單粗放，激勵機制并不健全。編外人員在薪資待遇、員工福利和職稱評聘等方面缺乏階梯式上升空間，職業(yè)發(fā)展受到諸多限制。編制內(nèi)外待遇不同帶來的落差，加之工作能力和文化素質(zhì)的不足，編外人員在履職盡責(zé)過程中容易出現(xiàn)工作態(tài)度敷衍、責(zé)任心不強、懈怠推諉等行為，對事業(yè)單位的服務(wù)質(zhì)量和公眾形象造成不良影響。

4.編外人員流動性大

受諸多因素影響，編外人員的流動性較大，編外人員通常被看作是“臨時工”，收入待遇、社會地位等都較低。許多編外人員自感游離于體制之外，缺乏對職業(yè)的認同感和歸屬感，他們僅僅把當(dāng)前的工作作為一個過渡，將更多的時間和精力放在進入體制內(nèi)考試或是尋找薪資待遇高的工作，這致使編外人員的離職率較高、組織忠誠度較低、穩(wěn)定性較差，編外用工陷入“招聘－離職－再招聘－再離職”的惡性循環(huán)之中，導(dǎo)致單位的日常工作難以穩(wěn)定開展，造成資源浪費。

三、完善編外用工的對策建議

（一）加強頂層設(shè)計，完善編外用工制度

編外人員管理和資金保障產(chǎn)生問題，很大原因是上級主管部門頂層設(shè)計的缺失，上級部門對編外用工的管理缺失、責(zé)任不明確、相關(guān)規(guī)章制度不健全，缺少主要牽頭部門和統(tǒng)一管理機制。在編外資金保障上存在缺陷，鑒于公路事業(yè)發(fā)展中心經(jīng)費渠道的特殊性，建議在年度預(yù)算中將編外用工人員經(jīng)費納入財政預(yù)算。

（二）恪守限額制度要求，合理控制編外用工數(shù)量

根據(jù)限額申報制度要求，積極采取措施，減少超額用工數(shù)量，同時積極傾聽編外人員心聲，保障其合法權(quán)利和合理訴求。通過自然減員、服務(wù)外包等方式，嚴格控制編外用工數(shù)量，確保只減不增，逐步達到規(guī)定的限額數(shù)量。

（三）建立合理薪酬體系，調(diào)動工作積極性

對于編內(nèi)編外人員收入差距過大、“同工不同酬”的問題，建立健全合理的編外人員薪酬標準體系。基于單位的實際財政情況，根據(jù)崗位職責(zé)和人員學(xué)歷等特點，制定一套完備的編外人員工資標準。參照事業(yè)單位薪酬體系，探索編外人員的工資結(jié)構(gòu)，避免出現(xiàn)“做多做少一個樣，做好做壞一個樣”情況的發(fā)生，切實調(diào)動編外人員工作的積極性。

（四）健全考核評價制度，獎懲張弛有度

現(xiàn)有考核指標大多流于形式，考核標準和各項指標有所欠缺，因此，要明確考核的量化指標，切實提升考核的科學(xué)性和透明度，健全考核制度。通過平時考核和年底考核相結(jié)合的方式，對編外人員的履職情況進行全面系統(tǒng)地評估，對考核優(yōu)秀人員，要進行相應(yīng)的表彰和物質(zhì)獎勵；對考核不合格人員，要及時了解其工作態(tài)度和工作狀況，反饋考核結(jié)果，督促調(diào)整；對多次考核不合格人員，要進行勸勉談話，情節(jié)嚴重的解除勞動關(guān)系。通過采取“正面激勵為主，負面激勵為輔”的獎懲模式，確保編外人員考核制度發(fā)揮效能。同時暢通監(jiān)督渠道，保障編外人員合法權(quán)益，接受公眾監(jiān)督，保障考核公開、公平、公正，以提升編外人員對單位的忠誠度和歸屬感，有助于工作穩(wěn)定有序地開展和實施。

（五）探索用工新機制，提升隊伍穩(wěn)定性

提升編外人員隊伍穩(wěn)定性，除了滿足其薪資待遇等物質(zhì)方面訴求，還要關(guān)心關(guān)注其精神方面的需求。一方面要發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，將黨員身份編外人員納入單位黨組織，共同開展黨內(nèi)組織生活，增強其歸屬感。挖掘工作積極主動、認真負責(zé)的優(yōu)秀人才加入黨組織。同時，充分發(fā)揮單位工會的價值和作用，主動吸納編外人員進入工會，定期組織文體活動，淡化“編制”概念，傾聽編外人員心聲，切實解決其實際困難。通過多樣化活動，加強編內(nèi)外人員的溝通和交流，提升單位的凝聚力，形成友好和諧的工作氛圍。

針對人員嚴重短缺困境，積極探索用工新機制?，F(xiàn)階段，人工智能、數(shù)字化以及網(wǎng)絡(luò)化的不斷發(fā)展為事業(yè)單位的人力資源短缺提供了新的補償策略。通過數(shù)智賦能，對一些技術(shù)難度低、重復(fù)性高的工作進行改造，運用人工智能代替人力，提升工作效率，節(jié)省人力成本。但是，數(shù)字化改造也要因地制宜，根據(jù)單位實際情況進行合理化升級，避免出現(xiàn)高投入、低產(chǎn)出等過度數(shù)字化現(xiàn)象，增加工作負擔(dān)。

發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，推進公共服務(wù)市場化。一方面，對于保安、保潔以及食堂等后勤保障崗位，采用服務(wù)外包用工方式，與有資質(zhì)且信譽良好的外包服務(wù)公司簽訂協(xié)議，降低管理成本。另一方面，對于一些非核心但有一定技術(shù)要求的崗位，如設(shè)備硬件維護等，可以通過向有資質(zhì)的技術(shù)服務(wù)企業(yè)或者外包公司購買服務(wù)，由其根據(jù)實際工作需要，委派適量且合規(guī)的技術(shù)人員協(xié)助工作。促使勞動關(guān)系由用人單位到用工單位轉(zhuǎn)變，避免用工的法律風(fēng)險，同時節(jié)省用工成本和人力成本，從而滿足對編制人員總量的限額要求。

結(jié)語：

事業(yè)單位改革重組使得部門工作職責(zé)增加，加之編制總量控制，編外人員已經(jīng)成為政府部門不可或缺的輔助性力量。編外用工的規(guī)范化改革不是一蹴而就的，需要直面編外人員管理中所暴露出的問題和困難，加強頂層設(shè)計，完善用工制度；恪守限額制度要求，合理控制超編人員數(shù)量；建立合理薪酬制度，健全考核制度；提升隊伍穩(wěn)定性，探索用工新機制。保障編外人員的合法權(quán)益，提升職業(yè)的認同感和歸屬感，最終逐步解決編外人員面臨的各項難題，推進編外用工隊伍的科學(xué)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。