財政視角下規范預算管理一體化系統建設的建議

陳懋璐

全面實現預算管理一體化任重道遠，現仍面臨著許多有待解決的問題。預算管理一體化建設是當前財政預算管理的重點工作。積極做好謀劃儲備，建立健全工作機制，是全力推進預算管理一體化目標任務落地的重要手段。有關部門和單位應以“一體化”作為指導思想，做實、做細相關工作，有效提高預算管理水平。

一、預算管理一體化概述

（一）預算管理一體化的內涵

預算管理一體化的核心在于統一。借助現代信息技術，通過一體化系統平臺，嵌入統一的管理規則，對預算業務進行控制，有助于提高預算管理的標準化、規范化。通過一體化系統平臺，能夠實現信息自動記錄，實時反饋監控信息，保證預算管理各環節的明確性、清晰度，客觀反映預算管理全動態流程，提高對預算管理的控制效果。

（二）推進預算管理一體化的意義

制度與技術的有機結合是實現預算管理一體化的重要抓手。有關部門和單位需加強預算管理自動化建設，保證能夠完成預期的預算管理目標，提高預算管理標準化、規范化。具體而言，一體化規范系統建設主要體現為：

1.政府預算管理一體化。政府部門需建立有效的銜接機制，對財政預算管理進行統一安排，統籌規劃，保證預算方案的真實性、有效性。借助上下級銜接機制，客觀反映預算資源撥付、分配及使用，糾正預算資源不均衡，實現公共服務均等化的目標。

2.部門預算管理一體化。預算部門需結合預算編制、預算執行的具體辦法，將各項收入全部納入單位預算，未納入預算的收入不得安排支出，合理分配、使用財政撥款及存量資金，確保重點項目建設支出資金足額，實現資源的優化配置。

3.預算過程管理一體化。預算管理具有預見性特點，是政府采購預算、執行預算和報告預算的有效結合。將預算執行結果及形成的資產情況應用于年度預算編制中，推動預算管理各環節與績效管理深度融合，實現預算全過程閉環管理。

4.預算項目全生命周期管理一體化。項目作為預算管理各環節的基本單元，有關部門應提高重視，根據項目庫實際情況，實行全生命周期管理。借力預算項目庫綜合信息優勢，實現長期支出、政府償債支出、跨年度支出項目的有機結合，建立跨年度預算平衡機制。

5.財政數據管理一體化。在預算管理一體化中，各級財政數據應按照相關標準與規范，進行數據傳輸、對接，落實相關部門的管理職責。加強對資產管理、會計核算等財政數據整合，保證各單位之間能夠實現數據共享，對標全國財務數據的統一規范，實現全國預算指標一體化、信息化。

二、預算管理一體化規范系統建設的必然性分析

在預算管理一體化規范系統的建設中，涉及的內容眾多，應當以統一標準為支撐，堅持以下幾點原則：一是預算管理一體化的實施應在相關法律法規約束下，嚴格落實新預算法，有效推進預算管理一體化工作。二是預算制度應在目標、問題和結果為導向的基礎上制定，實現透明、規范、科學和標準的制度體系。借助現代化的管理模式，總結相關經驗，梳理各環節流程，細化標準。針對其中存在的與一體化規范系統建設不符的環節，協調優化，夯實有關部門和單位的預算管理主體責任，保證預算管理的最終效果。

三、預算管理一體化規范系統建設的思路分析

（一）預算信息公開、透明

按照“誰編制，誰公開”的原則，進一步明確“政府-部門-單位”各環節預算公開的主體責任。預算管理信息全部納入預算公開的范圍，實現預算公開全覆蓋。全面優化公開方式，依托一體化系統填報預算公開信息，啟用預算管理一體化系統編制部門預算。部門預算公開數據實現系統自動取數，閉環管理確保數據準確性，減少財務人員手工錄入的工作負擔，有效推進各項支付改革穩步開展，成效顯著。

（二）預算執行約束有力

科學、規范、透明的預算制度是搭建預算管理一體化體系的重要根基。要推動預算制度數字化，依托現代信息技術，助力實現預算管理現代化。各地財政部門需積極探索財政資金管理新模式，構建“兩監督四分離”風控機制，推行“三級會議”制度，嚴把“政策、紀律、審核”三道關，保障財政人員和資金“雙安全”，實現財務審核權限分離和財政資金全程監督。各預算部門和單位作為預算執行的責任主體，應強化制度學習，加強內控管理，明晰支付流程，及時發現和反饋問題。財政部門應主動提升服務效能，明確崗位職責，加強業務指導，細化工作措施，增強服務意識，強化核算風險防控，規范資金安全和內部控制行為，完善軟件功能，及時解決焦點和難點問題，保證財政資金全程監督管理。

（三）支出標準需合理

預算支出標準在預算管理過程中得到廣泛應用，例如人員定額標準、公用經費標準、差旅費標準、公務接待費標準、資產配置標準等。近年來，我國財政收入規模不斷擴大，而支出需求的增長更快，致使財政收支矛盾不斷激化。因此，各地政府陸續出臺相關措施，力圖實現預算支出標準合理化，進而提高預算支出資金績效。財政部門需會同有關部門按程序制定支出標準，根據經濟社會發展、國家政策變化、履職需要等情況動態調整和完善支出標準，逐步建立健全由法定標準、固定標準、暫定標準構成的支出標準體系以及基本公共服務保障、“三保”縣級保障等重點領域支出標準，硬化對預算編制和預算執行的約束。實施預算支出標準指標體系建設的動態管理，讓預算支出標準與物價波動相掛鉤，及時發現問題，科學合理調整，避免背離實際需求。同時，完善預算支出績效評價體系建設，確定財政支出責任范圍和政府兜底責任邊界。落實預算支出標準指標體系建設的主體責任，有助于提高部門在預算支出標準體系建設方面的執行力，形成科學高效的激勵模式。

（四）全面綜合編制預算

完善預算管理制度是預算管理工作有效開展的重要前提。政府部門需要結合單位實際情況，健全執行監管體系，設立專門的機構或成立專項工作小組，加強對財務管理的監督工作，劃分各部門、各崗位的預算管理職責，做到權責清晰。按照全面預算編制要求，統籌協調、科學謀劃、抓緊落實，形成有理有據、科學合理的全面預算指標，不斷提高預算資金使用效率。編制部分重大項目支出前，預算部門應當從科學決策的角度出發，處理好實際投入與預期效益之間的關系，以投資成本作為主要依據，做好對市場的研究工作，精準分析、驗證，確定準確的投入資金估算值。層層壓實責任，積極謀劃好各項可控工作，有效應對不確定性的風險和挑戰，嚴格把控全面預算編制各環節，形成有理有據、科學合理的全面預算指標。在預算監督過程中，若存在違規操作，不僅需要糾正、整改錯誤事項，還需要對相關責任人追責，并按照規章制度給予相應處罰，杜絕以權謀私，有力保障監督工作落實到位，提升制度貫徹力度，提高新預算法的威懾力。

四、完善預算管理一體化規范系統建設的建議

（一）構建專業人才隊伍

借助政府編制和立法機關審批的強制力，財政預算能夠有效反映政府部門在自然年度內的收支情況。借助公共財政預算的全局性，工作人員能夠更清楚地了解政府活動的時間及范圍，有的放矢地落實政策，提升財政資金的靶向性。因此，政府部門應站在優化資源配置的角度，加大會計人員培訓力度，打造專業的預算管理人才隊伍。政府部門應高度重視，開展預算管理一體化專項學習，組織全體人員狠抓學習不放松，切實做到“人人學規范、改掉舊習慣，扔下老系統、融入一體化”。強化集中培訓，確保預算編制有序開展，組織各預算單位相關工作人員進行專題培訓，通過實操演練，強化實踐應用，為下一年度預算編制的正式啟動夯實基礎。通過與高校共建合作，加強對預算會計專業人才的培養，獲得高層次業務人才保障。同時，財務人員應加強學習新預算相關業務，不斷豐富自身的知識儲備，尤其是涉及政府采購、監察審計、內部控制、資產管理等方面的知識。構建較為全面的財務知識體系，緊跟時代發展步伐，積極轉變傳統預算管理思維方式。

（二）優化數據治理工作

財政數據本身作為一種資源，既是對信息的記錄，也是對信息的反映，因此應加強對財務數據的治理，保證數據信息質量和數據格式規范化。同時，要求各部門和單位轉變以往的數據治理模式，由“自有信息”向“共有信息”轉變，以實現信息共享，打破信息孤島，方便財政部門查詢使用，進一步明確資金使用和項目執行情況，按照資金支出管理制度，確定支出額度，保證現有資金能夠滿足項目支出需求。同時，加強對信息控制反饋功能的關注，完善追責機制，對信息缺失、信息失真以及信息操作失誤等問題，追責相關責任人，消除資金管理中的潛在風險因素。適當、合理地利用前端數據，結合預算部門的職能，制定科學的項目投資估算及資金籌措計劃，深入分析成本收益、歷史支出，評估項目的經濟收益和可靠度，并加強全過程預算績效管理，規避資金管理風險，優化數據治理工作。

（三）做好預算管理銜接

上下級預算的可靠、有效銜接是保證預算管理一體化實現的重要途徑。為實現各類銜接的匯總，實時把控各級主體的預算編制、預算執行情況，需做好以下兩點工作：

1.實現轉移支付預算有效銜接。在上下級預算之間，可按照新預算法的相關規定和要求，明確轉移支付的預算數，自下而上，編寫預算，保證轉移支付全面納入預算管理，在制定轉移支付收支管理制度時，應著重考慮其特殊性。

2.做好對轉移支付項目的動態跟蹤。完善資金支付的動態監控，實現對轉移支付項目的全程記錄，保證資金來源、去向清晰明確。借助預算管理一體化平臺，財務人員能夠實時掌握財政資金運行中產生的全部信息，如資金撥付、分配、使用，從而避免資金挪用、占用、擠占等亂象發生。

（四）健全管理機制

健全預算管理機制是保證預算編制與預算執行順利進行的前提，也是實現全生命周期管理的可靠手段。因此，政府部門應將項目庫作為重中之重，預算支出以項目形式納入項目庫。在完善業務需求、夯實數據標準的基礎上，明確各方責任，加快系統開發實施，實現項目全生命周期管理，構建預算資金形成資產的全鏈條管理機制，牢牢把控項目源頭，全面提升預算資金管理精細化。同時，各有關預算部門還應做好項目的評審、申報工作。財政部門需加強審核把關，通過后及時儲備入庫。如此一來，可以進一步提高項目評審的合理性、有效性。

另外，在預算編制過程中，應當將項目作為前提，做到無項目不支出，合理分配資金。工作人員應加強對預算項目的實際調研，按照不同項目的重要性合理安排調研順序，做好相關數據信息收集、整合的存檔工作。完善跨年度預算平衡機制，針對跨年度、大規模項目支出，需提前預判分析，明確項目分解情況，提高對預算支出預測的準確性。經財政部門審核后，綜合不同年度的項目制度情況，開展年度預算，并納入預算編制。運用動態化方式反映預算管理信息，細化預算編制、預算執行、預算報表，保證其全面落實至基層管理單元和項目預算。動態化的信息記錄有助于實現預算管理及時有效。

（五）優化管理信息系統

隨著計算機、網絡等新型技術的興起，現代社會生活方式和理念發生了極大改變。因此，財政部門需要與時俱進，積極應對信息時代帶來的變化，改進自身運作模式，優化現有財務信息系統。加強信息化建設，實現會計信息系統的穩定、可靠，為政府財務人員的工作帶來便利，提高會計信息數據的準確性，為政府部門的決策提供有效保障，達到從財務會計向預算會計的跨越式轉變。同時，在優化信息管理系統的基礎上，政府部門也應重視其他因素的影響，促使現有系統與其他系統進行有效銜接，提高財務管理信息的共享性。

結語：

就實踐而言，著力做好預算管理一體化規范系統的建設，必須推進預算管理信息建設相關規則和標準的統一，制定科學、合理的預算管理目標，在現行法律法規的指導下，統籌兼顧、分步實施，保證各項工作能夠順利開展。高質量推進預算管理一體化系統建設是當前和今后一個時期貫徹落實財政部、省財政廳決策部署的一項極為重要也十分緊迫的任務。各地要充分認識到工作的長期性、艱巨性，堅持聚焦目標任務，奮力攻堅克難。