四川省水電工程移民安置竣工驗(yàn)收關(guān)鍵問題及對策研究

鄭萍偉，崔洪梅，石昕川，李家明

(中國電建集團(tuán)成都勘測設(shè)計研究院有限公司，四川 成都 610072)

0 引 言

四川省素有“千河之省”的美稱，大小河流約1 400條，全省水電資源技術(shù)可開發(fā)量約1.48億kW，約占全國水電資源總量的20%[1-2]，水電開發(fā)主要集中在金沙江、雅礱江、大渡河、岷江、嘉陵江五大流域，是我國“西電東送”工程重要的輸出端[3]。根據(jù)《四川省“十四五”電力發(fā)展規(guī)劃》，“十四五”期間四川省將重點(diǎn)推進(jìn)金沙江、雅礱江、大渡河“三江”水電基地建設(shè)，預(yù)計到2025年全省水電裝機(jī)容量將達(dá)到10 500萬kW。四川省眾多水電工程的開發(fā)建設(shè)也造就了移民大省的地位，建設(shè)征地涉及21個市(州)，規(guī)劃搬遷安置人口和生產(chǎn)安置人口均突破100萬人，建設(shè)征地呈現(xiàn)出“范圍廣、移民多、任務(wù)重、責(zé)任大”的特點(diǎn)。

移民安置工作是水電工程建設(shè)的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性工作，移民安置竣工驗(yàn)收是水電工程竣工驗(yàn)收的前提條件和重要組成部分[4]，既是保障移民合法權(quán)益、水電工程順利運(yùn)行、庫區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的重要手段，又是檢驗(yàn)移民安置實(shí)施效果和質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)[5]。目前，四川省僅龍頭石、江邊、官地等極少數(shù)大型水電工程已完成建設(shè)征地移民安置竣工驗(yàn)收工作，其他早已蓄水發(fā)電如二灘水電站、溪洛渡水電站、瀑布溝水電站、錦屏一級水電站等水電工程均未完成此項工作。因此，四川省水電工程建設(shè)進(jìn)入承上啟下的關(guān)鍵階段，一方面，繼續(xù)推進(jìn)崗?fù)小⒉_等水電工程核準(zhǔn)開工建設(shè)；另一方面，有序推進(jìn)已建設(shè)完成水電工程移民安置竣工驗(yàn)收工作，解決好水電工程移民安置竣工驗(yàn)收中的卡脖子問題，又好又快地推進(jìn)移民安置竣工驗(yàn)收工作。

鑒于此，文章在已有研究基礎(chǔ)上[6]，結(jié)合已開展移民安置竣工驗(yàn)收工作的項目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出水電工程移民安置竣工驗(yàn)收研究框架，梳理出移民安置竣工驗(yàn)收存在的主要問題，篩選出制約移民安置竣工驗(yàn)收工作推進(jìn)的關(guān)鍵問題，針對性地提出解決措施與建議。

1 研究框架

文章基于四川省已建水電工程移民安置竣工驗(yàn)收工作現(xiàn)狀及總體情況，提出移民安置竣工驗(yàn)收研究整體框架。首先，聚焦于移民竣工驗(yàn)收工作內(nèi)容，從驗(yàn)收依據(jù)、驗(yàn)收范圍和文件、驗(yàn)收內(nèi)容和條件、驗(yàn)收組織和程序、驗(yàn)收項目管理5個方面歸納總結(jié)出移民竣工驗(yàn)收過程中存在的主要問題；其次，針對主要問題進(jìn)行分類分析，提出關(guān)鍵問題的認(rèn)定依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，梳理出移民安置竣工驗(yàn)收中的關(guān)鍵問題；最后，根據(jù)所篩選的關(guān)鍵問題有針對性地提出解決問題的措施與建議，從而提高移民安置竣工驗(yàn)收工作效率。研究框架見圖1。

圖1 研究框架

2 主要問題

目前，四川省采用常規(guī)水電裝機(jī)技術(shù)開發(fā)的大中型水電工程較多，受歷史遺留問題及新老問題相互交織等因素影響，大量水電工程項目移民安置竣工驗(yàn)收難以滿足國家、省、行業(yè)現(xiàn)行的驗(yàn)收管理要求，現(xiàn)階段通過移民安置竣工驗(yàn)收的大中型水電工程很少，反映出移民安置竣工驗(yàn)收過程中仍存在諸多問題。根據(jù)移民安置竣工驗(yàn)收實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合《四川省扶貧開發(fā)局關(guān)于印發(fā)〈四川省大中型水利水電工程移民安置驗(yàn)收管理辦法(2018年修訂)〉的通知》和《水電工程建設(shè)征地移民安置驗(yàn)收規(guī)范》相關(guān)規(guī)定，文章從驗(yàn)收依據(jù)、驗(yàn)收范圍和文件、驗(yàn)收內(nèi)容和條件、驗(yàn)收組織和程序、驗(yàn)收項目管理5個方面全面梳理了移民安置竣工驗(yàn)收工作存在的48項主要問題，尤其是針對驗(yàn)收內(nèi)容和條件進(jìn)行了重點(diǎn)梳理，問題清單見表1。

表1 移民安置竣工驗(yàn)收主要問題清單

3 關(guān)鍵問題

3.1 關(guān)鍵問題認(rèn)定依據(jù)

關(guān)鍵問題是指達(dá)到預(yù)期目標(biāo)過程中最為重要的制約性問題，關(guān)鍵問題展開研究能夠抓住事物的主要矛盾，提高研究工作的效率。移民安置竣工驗(yàn)收中的關(guān)鍵問題是指直接影響移民安置竣工驗(yàn)收工作成敗的制約性因素，從移民安置竣工驗(yàn)收關(guān)鍵問題著手研究解決問題的處理措施，對于推動移民安置竣工驗(yàn)收工作具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

結(jié)合已有研究[7]，基于移民安置竣工驗(yàn)收主要問題梳理結(jié)果，提出關(guān)鍵問題的認(rèn)定依據(jù)，即根據(jù)問題的性質(zhì)及問題的影響程度2個維度衡量問題的重要性。移民安置竣工驗(yàn)收關(guān)鍵問題分析評價見表2。

表2 移民安置竣工驗(yàn)收關(guān)鍵問題分析評價

基于對移民安置竣工驗(yàn)收關(guān)鍵問題的分析，建立關(guān)鍵問題認(rèn)定矩陣[7]。以問題性質(zhì)為橫軸，問題影響程度為縱軸，將問題定義為一般問題和關(guān)鍵問題，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)見圖2。

圖2 關(guān)鍵問題認(rèn)定矩陣

3.2 關(guān)鍵問題梳理

基于四川省已完成移民安置工作、基本具備竣工驗(yàn)收條件和已完成竣工驗(yàn)收的水電工程項目實(shí)際情況以及移民安置竣工驗(yàn)收進(jìn)度進(jìn)行分析，對照上述主要問題清單進(jìn)行逐項分析，結(jié)合表2和圖2對移民安置竣工驗(yàn)收主要問題進(jìn)行篩選，最終從移民安置竣工驗(yàn)收48項主要問題中篩選出13項關(guān)鍵問題(詳見表3)，便于更好地推進(jìn)移民安置竣工驗(yàn)收工作。

4 措施與建議

4.1 驗(yàn)收依據(jù)方面

(1)不同階段移民政策對于移民安置竣工驗(yàn)收要求不同，《國家計委關(guān)于印發(fā)水電工程建設(shè)征地移民工作暫行管理方法的通知》(計基礎(chǔ)〔2002〕2623號)以及《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)〔2006〕17號)的出臺對于指導(dǎo)移民安置竣工驗(yàn)收工作具有重要意義。因此，建議從移民安置規(guī)劃設(shè)計文件角度將移民安置竣工驗(yàn)收項目分為1991年5月之前、1991年5月至2006年9月、2006年9月以后3個階段。針對1991年5月前已完成移民安置未開展移民驗(yàn)收的項目，采取非必要不開展驗(yàn)收和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)一次性解決原則進(jìn)行處理；1991年5月至2006年9月間完成移民安置未開展移民驗(yàn)收的項目采取規(guī)范開展驗(yàn)收和簡化驗(yàn)收原則進(jìn)行處理；2006年9月以后完成移民安置未開展移民驗(yàn)收的項目采取將批準(zhǔn)的實(shí)施規(guī)劃或者規(guī)劃調(diào)整報告作為驗(yàn)收依據(jù)或編制移民安置驗(yàn)收專題報告作為驗(yàn)收依據(jù)方法進(jìn)行處理。

(2)地方政府、項目法人、設(shè)計、監(jiān)理和評估單位等各方對于是否應(yīng)該在竣工驗(yàn)收前編制規(guī)劃調(diào)整報告仍存在一定爭議，規(guī)劃報告與設(shè)計變更相結(jié)合和規(guī)劃調(diào)整報告2個方式解決移民安置竣工驗(yàn)收的依據(jù)問題均存在優(yōu)劣勢。因此，建議從以下2個方面進(jìn)行處理：一是不開展規(guī)劃調(diào)整報告編制，通過編制設(shè)計變更匯總報告，編制竣工驗(yàn)收專題報告，地方政府出具承諾文件和補(bǔ)充說明等方式滿足移民安置竣工驗(yàn)收需要。二是編制規(guī)劃調(diào)整報告，由地方人民政府和項目法人共同商量確定規(guī)劃調(diào)整報告編制的時間，規(guī)劃調(diào)整報告編制時應(yīng)補(bǔ)充說明實(shí)施階段對原規(guī)劃報告進(jìn)行了調(diào)整的內(nèi)容，避免對移民安置實(shí)施進(jìn)行簡單匯總。

4.2 驗(yàn)收范圍和文件方面

(1)大中型水電工程水庫新增影響區(qū)具有普遍性，工程建設(shè)期資金是否富余直接影響到新增影響區(qū)的處理階段和方式。在解決新增影響區(qū)是否納入驗(yàn)收范圍時，應(yīng)綜合各項工程基本情況及影響區(qū)群眾的生產(chǎn)生活情況進(jìn)行判定，避免“一刀切”，宜從移民安置竣工驗(yàn)收前完成新增影響區(qū)處理和不完成新增影響區(qū)處理2個方向進(jìn)行解決。一是移民安置竣工驗(yàn)收前完成新增影響區(qū)處理，即在移民安置竣工驗(yàn)收前對已發(fā)生的新增影響區(qū)全部按規(guī)劃完成處理，最大程度保護(hù)移民群眾的合法權(quán)益。二是竣工驗(yàn)收前不完成新增影響區(qū)處理，即已審批新增影響區(qū)移民安置規(guī)劃的完成處理，其他納入運(yùn)行期處理，緩解項目法人建設(shè)期的投資壓力，更好地推進(jìn)竣工驗(yàn)收工作。

(2)移民資金是建設(shè)征地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的重要經(jīng)濟(jì)保障，關(guān)乎移民安置效果。同時，移民資金作為一項特殊的專項資金，實(shí)行“專戶、專賬、專人”保管，然而，現(xiàn)階段移民行業(yè)擠占、挪用、套取移民資金的違法違規(guī)情形時有發(fā)生，因此，建議從確保移民管理的合法規(guī)范性角度出發(fā)，在竣工驗(yàn)收時全面開展移民資金的檢查，資金檢查盡可能由專門的審計單位進(jìn)行，過程中可充分發(fā)揮政府和綜合監(jiān)理單位作用，由政府和綜合監(jiān)理單位開展資金清核。

4.3 驗(yàn)收內(nèi)容和條件方面

(1)建設(shè)征地是移民安置的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到移民安置工作是否順利，建設(shè)征地手續(xù)辦理與移民安置不存在相互制約關(guān)系。建議從移民安置驗(yàn)收是否檢查建設(shè)征地手續(xù)2個方面解決土地批復(fù)與土地征收相關(guān)數(shù)據(jù)的銜接問題。一是由移民管理機(jī)構(gòu)自行檢查建設(shè)征地手續(xù)辦理情況，并在驗(yàn)收委員會報告中進(jìn)行闡述說明。二是移民安置驗(yàn)收不檢查建設(shè)征地手續(xù)辦理，將土地驗(yàn)收作為工程的專項驗(yàn)收或?qū)⑼恋厥掷m(xù)納入主體工程驗(yàn)收內(nèi)容。

(2)移民單項工程是移民安置工作的重要組成部分，現(xiàn)行的移民安置驗(yàn)收規(guī)范要求移民單項工程完成竣工驗(yàn)收并完成移交[8]。因此，建議結(jié)合各地移民單項驗(yàn)收及移交工作的實(shí)際，按照項目不同的類型，根據(jù)移民單項工程的驗(yàn)收要求采取分類方式進(jìn)行處理，滿足竣工驗(yàn)收要求。

(3)企事業(yè)單位處理是移民安置工作的重要組成部分，按照現(xiàn)行的驗(yàn)收規(guī)定，企事業(yè)單位需按規(guī)劃進(jìn)行處理，并辦理相應(yīng)手續(xù)。企事業(yè)單位處理的實(shí)質(zhì)是移民安置實(shí)施問題，建議按照防護(hù)處理、遷建處理、一次性補(bǔ)償處理3種類型從實(shí)施角度推動解決企事業(yè)單位處理竣工驗(yàn)收問題。

(4)移民資金是移民安置工作重要的經(jīng)濟(jì)保障，在竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)各方爭議焦點(diǎn)在于土地剩余兩費(fèi)和結(jié)余資金的處理。根據(jù)目前各方達(dá)成的共識，建議土地剩余兩費(fèi)可由村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)分配管理或按結(jié)余資金處理；結(jié)余資金處理應(yīng)編制結(jié)余資金使用方案或按年度提出結(jié)余資金使用計劃，經(jīng)審批后實(shí)施。

(5)移民竣工驗(yàn)收對后期扶持政策最突出的影響就是后期扶持人口的核定，后期扶持人口的核定工作應(yīng)在移民安置竣工驗(yàn)收前全部完成，后期扶持項目和資金管理與移民安置竣工驗(yàn)收的關(guān)系并不密切。因此，從移民安置規(guī)劃執(zhí)行角度，建議后期扶持政策落實(shí)情況應(yīng)檢查以下2個方面，一是后期扶持人口核定是否已全部完成并做到“應(yīng)核盡核”；二是后期扶持相關(guān)規(guī)劃是否已按照相關(guān)規(guī)定組織編制并審批工作。

(6)農(nóng)村移民安置是移民安置驗(yàn)收的重點(diǎn)，主要存在集中安置點(diǎn)的建設(shè)用地手續(xù)辦理和移民生產(chǎn)生活水平恢復(fù)難評估2個難點(diǎn)問題。建議按照相關(guān)要求及時辦理集中安置點(diǎn)建設(shè)征地手續(xù)，做好對移民生產(chǎn)生活水平的跟蹤評估，確保移民生活水平較搬遷前有所提高。

(7)移民檔案涉及的資料時間跨度大、種類繁多，為提高檔案檢查工作效率，建議移民檔案檢查人員可先行開展現(xiàn)場檢查，檢查宜以抽查為主，注重檢查檔案收集的全面性。同時，有關(guān)各方在移民安置竣工驗(yàn)收前應(yīng)將各自職責(zé)范圍的檔案資料及時報縣級移民管理機(jī)構(gòu)匯總。

4.4 驗(yàn)收組織和程序方面

水電工程移民安置驗(yàn)收分為自驗(yàn)和驗(yàn)收，主要包括以下2個思路：一是建議移民安置竣工驗(yàn)收應(yīng)組織專家組作為獨(dú)立第三方，并增設(shè)驗(yàn)收技術(shù)服務(wù)單位，保證技術(shù)服務(wù)貫穿于移民安置竣工驗(yàn)收全過程。二是建議移民安置竣工驗(yàn)收程序采取自上而下方式，即項目法人向與其簽訂移民安置協(xié)議的移民管理機(jī)構(gòu)提出申請，移民管理機(jī)構(gòu)向相應(yīng)的人民政府報送驗(yàn)收工作計劃，相應(yīng)的人民政府審核后印發(fā)移民安置驗(yàn)收工作計劃作為驗(yàn)收工作開展的依據(jù)，并將驗(yàn)收工作情況納入各級政府的績效考核范圍。

4.5 驗(yàn)收項目管理方面

移民安置竣工驗(yàn)收過程中，項目法人與地方政府存在不同的利益訴求，部分矛盾難以通過普通的溝通協(xié)調(diào)進(jìn)行調(diào)和。因此，建議驗(yàn)收項目管理應(yīng)完善強(qiáng)制開展竣工驗(yàn)收的政策要求，激勵有關(guān)各方的驗(yàn)收積極性，完善移民竣工驗(yàn)收的技術(shù)要求。

5 結(jié) 語

四川省作為水電工程建設(shè)的“排頭兵”，水電工程建設(shè)與移民安置均取得了舉世矚目的成就，即將引來水電工程建設(shè)征地移民安置竣工驗(yàn)收高峰期和關(guān)鍵期。推進(jìn)移民安置竣工驗(yàn)收工作面臨諸多難題，亟待所有水電移民規(guī)劃人發(fā)揮集體智慧共同探索解決。文章為解決移民安置竣工驗(yàn)收問題進(jìn)行了有益地探索，為切實(shí)推進(jìn)水電工程移民安置竣工驗(yàn)收工作提供參考和依據(jù)。