廣東省糧食產業高質量發展現狀、潛力與對策

方偉

（1. 廣東省農業科學院農業經濟與信息研究所 廣東廣州 510640；2. 農業農村部華南都市農業重點實驗室 廣東廣州 510640）

農業高質量發展是關乎我國現代化建設的大戰略，應堅持實施質量興農戰略、堅定不移走質量興農之路[1]。2001 年我國糧食流通體制改革將廣東、浙江、福建、海南、北京、天津、上海7個省/直轄市劃定為糧食主銷區，主銷區糧食生產責任一度被忽視。隨著近年國際和國內形勢的變化，主銷區種糧責任再度被提上日程，2019 年中央一號文件首次提出“壓實主銷區和產銷平衡區穩定糧食生產責任”；2020 年《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》、2022 年中央一號文均明確提出了主銷區糧食生產責任；2023 年中央一號文要求“各省（自治區、直轄市）都要穩住面積、主攻單產、力爭多增產”。廣東是全國最大的糧食主銷區，臨近港澳，地處經濟發達地區，是傳統的雙季稻主產區，糧食“穩面積、穩產量”面臨越來越大的社會經濟壓力。現實情況觀測顯示，近10 年，廣東糧食種植呈現“面積微減，單產微增”狀態。未來廣東糧食生產責任履行將面臨更為復雜的形勢，在“穩面積、穩產量”基本責任基礎上實現糧食產業高質量發展將面臨越來越大的壓力。系統分析廣東省糧食生產現狀、問題短板，分析土地潛力、勞動潛力、技術潛力、市場潛力和政策潛力等，為廣東糧食產業高質量發展提供理論支撐。

1 當前廣東省糧食產業面臨形勢

1.1 糧食產量和面積逐漸趨穩

十三五期間，廣東省年平均糧食產量1 238.10萬t，年平均糧食播種面積217.99 萬hm2，均有微漲，整體處于平穩狀態。2021 年廣東糧食產量達到近9 年最高水平，早稻單產達到近22 年來最高水平。以縣域為單位觀測近20 年情況，發現廣東省122 個縣（市、區）糧食種植呈現“加強與消減”并行狀態，其中處于種植面積“加強”的縣（市、區）僅占30%，有40%的縣（市、區）糧食種植處于“消減”趨勢。處于加強的縣（市、區）主要集中于粵西茂名、湛江一帶，處于縮減的縣（市、區）主要集中于珠三角區域，粵北韶關、清遠、梅州一帶糧食種植相對穩定[2]。

1.2 耕地條件逐步得到改善

“十三五”期間，廣東新增、恢復灌溉面積6.34 萬hm2，改善灌溉面積16.73 萬hm2。2021年廣東省發布《廣東省農田整治提升行動方案（2021—2025 年）》以及《2021 年廣東省糧食生產行動方案》，推進撂荒耕地復耕復種，堅決遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”，保證種植糧食面積不減少，對撂荒耕地復耕實行雙指標考核。2021 年，廣東新增高標準農田10.73 萬hm2、撂荒耕地復耕復種5.73 萬hm2、墾造水田0.35 萬hm2。

1.3 糧食種植呈現區域集中趨勢

糧食生產縣域統計數據顯示，產糧大縣在保障廣東糧食種植穩定中發揮了主力軍作用，且呈現愈發集中趨勢[3]。以水稻為例，產量排名前20位的生產縣，其產量占全省比重從 2000 年的40%，增加到2020 年的50%。深入縣域內部了解發現，處于高度集中的糧食生產縣域，其土地、勞動和資本產出效率與其他縣域相差卻不大，未體現集聚效率、優化效應，“非效率集中”特征明顯。省內產糧大縣處于專業化生產趨勢的仍然較少，處于生產自給型或非專業型趨勢的居多，急需提升產糧重點縣域的產業效率[3]。

1.4 糧食品牌化發展趨勢凸顯

截至2021 年底，廣東共有8 個地方的大米獲得國家地理標志保護產品。2018—2021 年，廣東省共建設水稻產業園23 個，有力推進了廣東糧食生產、加工、流通和質量安全標準體系建設，推進了綠色、有機、地理標志保護、生態原產地產品保護認證，創建了區域公用品牌和企業產品品牌。如，惠州市惠城區絲苗米產業園的“水中鯉”“長生道”“東江矮陂”“禾宜佳”等絲苗米品牌逐漸打響。梅州市興寧市絲苗米產業園涌現出“富裕香米”“綠旺絲苗”“齊昌紅”“金谷”“家旺”等一批較具名氣的特色品牌，品牌效益逐步凸顯。

2 廣東省糧食產業高質量面臨困境

雖然近年來廣東省糧食產量及種植開始回穩，但糧食生產實際面臨著較為突出的內生動力問題，一方面，由經濟效益主導的農業結構調整仍在持續；另一方面，糧食需求快速增長導致產需缺口日漸增大，糧食“穩面積、穩產量”面臨壓力也在不斷增加。

2.1 主糧比較收益依然低下

近年來化肥、農藥、種子等主要農業生產資料價格持續上漲，種植成本居高不下。2021 年，廣東早稻和晚稻總成本分別為1.95 萬和2.01 萬元/hm2，較全國平均水平高0.27 萬元，水稻成本利潤率低于全國平均水平，盈利能力并不樂觀，農民種糧積極性較差，降低了糧食生產能力。此外，由于農戶種糧規模較小，無法形成產業化、規模化效應；種植水稻利潤相比于甜玉米、馬鈴薯和蔬菜而言較低，最終抑制農業生產的積極性，降低了糧食生產能力。另一方面，大量青壯年勞動力外出務工，工資水平相比種田效益高，務農者基本為50 歲左右的老人和婦女，勞力結構以弱勢群體為主，部分農民轉移就業后，不耕地也不愿流轉土地。

2.2 糧食生產資源未實現有效配置

從糧食生產自然資源來看，廣東粵西地區日照充沛，土地平坦，連片地塊較多，水稻生產先天條件良好，是廣東省糧食生產的重點布局區域。但2021 年，粵西地區耕地有效灌溉面積占耕地面積比例為58.5%，其中以湛江地區最低（49.7%），低于全省18 個百分點，糧食生產資源遠沒有實現有效的配置。

2.3 規模化、機械化生產水平不高

廣東省糧食種植以小規模農戶為主，糧食種植遠遠沒有達到規模經濟的效應水平，農機數量少，農機服務費高，農機社會化服務無法滿足小規模農戶的需求。以廣東雷州東西洋地區為例，目前直播稻仍以人工撒播為主，機收仍需依靠農機跨區作業完成，時常出現水稻成熟后不能及時收割、雨后倒伏發芽減產的情況。此外，社會化服務組織還比較少，也不夠強大，服務的專業化水平較低。如廣東湛江地區現有農機專業合作社55 個，但大部分資產不夠強大，擁有的農機數量不多，農機品種不齊全，服務項目比較單一，服務范圍和面積小；尤其以統防統治、烘干為代表的農業社會化服務嚴重不足。

2.4 整體離高質量水平有差距

廣東省內仍有不少地方的水稻種植還處于低效傳統狀態。以粵西為例，素有“廣東第一田”之稱的雷州東西洋水稻種植區，仍以高產型品種為主，由于品質不高，90%以上賣給烘干廠，而烘干廠則將絕大部分稻谷賣給國家糧食儲備庫；由于優質不優價，農戶采用優質水稻品種意愿不高，導致當地稻谷以較低價格流向廣西，部分稻谷被廣西當做指標“收儲”；田間種植方面“大肥大水”粗放栽培管理方式依然盛行，機械化、規模化生產水平不高，糧食生產效率較低。推進全省糧食產業高質量發展依然面臨不小的挑戰，需進一步對其具體構成進行差異性分析，以獲得更加科學和有實踐意義的認識[4]。

3 廣東省保障糧食產業高質量發展的潛力點

3.1 土地潛力

提升現有耕地地力和撂荒地整治是當前推進廣東糧食產業高質量發展的主要土地潛力點。根據第三次全國土地普查，目前廣東的耕地面積190.19萬hm2，水田137.41 萬hm2，另有草地23.85 萬hm2、園地132.47 萬hm2、林地1 079.25 萬hm2。早、晚兩造水稻的播種面積理論上共可以達到274.83 萬hm2。2021 年，廣東糧食播種面積達到221.30 萬hm2。但從實際耕地利用角度來講，目前糧食擴種潛力幾乎接近天花板，截至2021 年底，廣東高標準農田建設已超過166.67 萬hm2，剩下未開展建設的地塊大多交通不便或者是分布零散的“插花地”，繼續推進建設難度陡增，高標準農田增加潛力有限。而高標準農田建設是全面落實“藏糧于地”戰略的重要抓手，是推動農業轉型升級的有效手段，是確保國家糧食安全的戰略性舉措[5-6]。因此，未來重點是加強對高標準農田的保護利用，切實加強建后管護，并結合高標準農田建設和保護做好土壤改良，加強高標準農田后續培肥，著力提升耕地質量。地處粵西沿海的湛江、茂名與粵北山區的清遠、韶關是未來廣東糧食種植土地潛力挖掘的重點區域。另外，在全省范圍內開展撂荒耕地整治，恢復和新增耕地，也是挖掘糧食種植土地潛力途徑之一；通過全面撂荒耕地整治，預計會有3.33 萬hm2左右的新增潛力。

3.2 勞動潛力

勞動力的非農轉移是不可逆轉的趨勢，如何將有知識、有文化的新農人吸引到糧食生產領域，對廣東糧食產業高質量發展尤為重要。廣東自2020 年開始推進農業生產托管服務，幫助農戶解決“不會干、干不好、干了不劃算”等問題；截至2022 年3 月底，廣東已完成6.63 萬hm2托管服務協辦任務。城鎮化為農村居民提供更多非農就業機會，小農戶生產轉向“兼業種糧”，植保、機耕等農業社會化服務的覆蓋范圍擴大，促進小農戶與現代農業的有效銜接。促進農民種糧收入提高，確保有利可圖，是將種糧行為由國家號召轉化為農民自發行動的內生動力，這就需要扶持政策的合理制定及有效落地，通過政策干預引導勞動要素的投入增加。

3.3 科技潛力

提升單產、擴大優質食味型優質稻面積和補齊機械化短板是當前廣東糧食產業高質量發展的科技潛力點。通過不斷挖掘農業科技潛力，加強技術突破和跨越式升級，從而加速廣東省糧食產業向精準化、數字化、智能化轉型升級[7]。廣東省目前雙季稻每公頃僅11 985 kg，全省年單產5 000 kg/hm2以下的稻田約有133.33 萬hm2，在宜栽地區加強推廣高產品種，配合良法，全省單產還有挖掘潛力。以粵西為例，目前湛江和陽江水稻每公頃（單造）產量分別為5 355 和5 250 kg，比茂名的6 105 kg 分別低了750 和855 kg，主要是當地水稻技術資源沒有實現最佳配置，這也正是通過技術推廣實現增產的潛力所在。另外，通過科技增加食味型、增香型水稻選育品種數量和推廣面積也還有不少潛力。機械種植、機械烘干仍然是廣東省水稻生產全程機械化發展中的最大短板，也是未來提升糧食產業高質量發展的最大潛力板。

3.4 市場潛力

依托粵港澳大灣區的市場優勢，探索糧食“優質優價”市場機制，具有巨大現實優勢和潛力。城鄉居民對高品質農產品新需求的提出，將不斷促進糧食作物品種培優、品質提升、品牌打造和標準化生產，提升糧食價值創造和市場競爭能力[8]。目前，廣東珠三角地區的超市大米產品已經呈現多樣化，優質大米成為主流，大米產品細分明顯，大米品牌和原料米品質對最終產品價格影響顯著。港、澳對廣東農產品需求也在逐年提升，廣東作為灣區“米袋子”，擁有一批集糧油儲備、糧油食品加工、糧食中轉物流、糧食電子交易等功能于一體的綜合性糧油食品市場，對率先探索“優質優價”市場機制具有優勢和潛力，有助于實現糧食產業質量與產量并重，既豐富米袋又激發農戶生產潛能。

3.5 政策潛力

支持政策逐漸從“惠農”向“強農”過渡，補貼目標逐步從“穩產增產”向“提質增效”過渡，既是當前廣東糧食產業高質量發展的政策需求，也是進一步發揮政策作用的潛力點和著力點。面對全省糧食種植整體涉及面廣、省內微觀區域差異大和高質化發展需求越來越迫切的形勢，未來政策的潛力點主要是提質增效和“有的放矢”，包括增加對省內產糧重點區域的重點扶持政策，提升品牌化、規模化、社會化服務水平，重點支持農業基礎設施等方面的建設，注重政策和補貼的綜合功能，以支持“地力保護”“藏糧于地”的政策為主，提高土地的持續利用能力[9]。

4 對策建議

4.1 加強耕地保護與提升，筑牢糧食安全基礎防線

落實“長牙齒”的硬措施保護耕地，高質量推進全省高標準農田建設后續任務，建設一批真正高產穩產、旱澇保收的高標準農田。將土壤改良作為高標準農田建設的一項重要內容，加強高標準農田后續培肥，著力提升耕地質量，嚴格落實管護責任，健全管護機制，鼓勵各地引入商業保險，開展高標項目金融保險創新試點。推進撂荒地復耕復墾，堅決糾正制止耕地非農化、非糧化現象，因地制宜有序推進糧食復耕復種。

4.2 推進區域差異化發展，優化糧食生產區域功能布局

珠三角以種植優質常規稻為主，重點建設大型稻米加工廠，加強產銷銜接，配套先進加工設備，生產高檔次的優質稻米；將粵西地區建設為良田連片、水利良好、稻企集聚、適度規模經營的粵糧生產重鎮，打造廣東糧倉中流砥柱；將粵東、粵北地區建設為品質優良、綠色有機、效益突出、具品牌特色的優質稻米生產重鎮，依靠科技進步提高糧食單產，開發中檔次的優質稻米品牌。積極建設全省優質稻、馬鈴薯和鮮食玉米糧食產業帶，重點依托40 個產糧大縣，打造水稻優勢產業帶；積極開展粵東、粵西地區的冬種馬鈴薯和鮮食玉米種植，打造“稻-稻-薯”“稻-稻-玉米”的三熟輪作模式，建設旱糧產業帶。

4.3 推進關鍵環節機械化，打破種糧主要靠人力的困境

立足推進種植機械化，兼顧田間管理和干燥機械化，重點推動水稻種植環節機械化，推進土地宜機化整治，鼓勵具備條件的農戶自行開展土地整理工作，為機械化生產經營提供保障，加強農機和農藝融合集成技術推廣，以機械化種植為重點，適度發展機械化育插秧，探索在產糧大縣開展機種(機直播或機插秧)示范點，推動生產全程機械化；在省內糧食種植面積相對集中鎮，依托當地專業合作社或龍頭企業建設一批糧食烘干中心，進行水稻機械化烘干示范，開展代烘干服務，培育水稻烘干專業合作社，實現集中連片種植區烘干服務全覆蓋。通過不斷提升糧食產業機械化水平，打破種田主要靠人力的困境。

4.4 創新經營體制機制，提升糧食產業整體效率

創新土地流轉機制，推進適度規模經營，積極探索“土地托管”“土地股份合作”等新型土地流轉模式，推動適度規模經營；支持和培育各地規模化農業經營戶和家庭農村等經營主體，充分利用農村內在力量，減少農地流轉中的交易成本，促進農業地適度規模經營。推動糧食生產全過程社會化服務體系建設，培育各類專業服務主體，幫助小農戶與現代農業的有機銜接，彌補農村勞動力流失缺口。

4.5 培優高質量發展元素，打造主銷區糧食高質量發展樣板

以絲苗米品種為核心，繼續加強品種選育、示范和產業化，篩選出符合不同地區的拳頭品種，在打造“廣東絲苗米”省級區域公用品牌背景下，不斷推出各地區域公用品牌。做優、做強、做實絲苗米現代農業產業園，持續推進糧食省級現代農業產業園建設，探索創建糧食產業現代化示范區，挖掘區域特色和潛力，打造不同主題的現代化示范區和主銷區糧食產業高質量發展樣板。

4.6 加大龍頭帶動扶持力度，帶動當地糧食產業升級發展

加大龍頭帶動扶持力度，扶持有條件的企業提升稻米加工工藝和品質，逐漸形成區域龍頭企業，帶動當地糧食產業升級發展。支持糧食生產龍頭企業產購儲加銷全鏈條建設，帶動小農戶參與生產，并分享全產業鏈效益，樹立一批高產高效種糧致富典型，調動農民生產積極性[10]。