南非頒布《土地法院法》專門解決土地糾紛

余利明 孫伯龍

土地法院是根據(jù)《土地權(quán)利歸還法》設(shè)立的一個(gè)公平法院，具有高等法院的地位，在其管轄范圍內(nèi)的事項(xiàng)上擁有權(quán)威、固有權(quán)力和地位。

1652年荷蘭殖民者登陸開普敦，建立了其在南非的第一個(gè)殖民地（圖為開普敦） （圖/視覺中國）

2023年9月16日，南非共和國（以下簡稱“南非”）總統(tǒng)馬塔梅拉·西里爾·拉馬福薩正式簽署了《土地法院法》，意味著南非將設(shè)立專門解決土地糾紛的常設(shè)法院。南非內(nèi)閣在一份聲明中指出，該法案將“解決《土地權(quán)利歸還法》實(shí)施中存在的問題，如土地索賠案件積壓和爭議糾紛銜接不暢等，（土地法院）將為實(shí)施土地改革計(jì)劃做出巨大貢獻(xiàn)”。

南非土地制度的歷史因素

南非的土地分配不公問題可以追溯到該國的殖民地時(shí)期。在1909年之前，南非大致被分割成四塊殖民地，其中布爾人（荷蘭殖民者后裔，在荷蘭語中意為“農(nóng)場主、農(nóng)民”）統(tǒng)治奧蘭治自由邦和德蘭士瓦，英國殖民者則統(tǒng)治開普和納塔爾。由于殖民者的文化差異，這兩個(gè)地區(qū)的統(tǒng)治方式不盡相同，對應(yīng)地形成了多種土地制度。

1652年荷蘭殖民者登陸開普敦，建立了其在南非的第一個(gè)殖民地，此后來到這里的白人后裔形成了布爾人。布爾人的經(jīng)濟(jì)來源主要是農(nóng)業(yè)，因此對土地高度依賴。但是他們大多并不親自務(wù)農(nóng)，而是將土地租給非洲原住民耕種，形成了佃農(nóng)制度。同時(shí)，布爾人使用的“羅馬-荷蘭習(xí)慣法”保護(hù)土地所有者的利益而輕視土地使用者的利益，導(dǎo)致布爾人留給非洲原住民的保留地面積十分狹小。

到了19世紀(jì)晚期，英國人和布爾人之間發(fā)生了兩次戰(zhàn)爭，經(jīng)過曠日持久的激烈戰(zhàn)斗，英國勉強(qiáng)贏下了這場戰(zhàn)爭，布爾人則形成了一個(gè)民族。隨著全球反殖民化浪潮的掀起，英國人和布爾人達(dá)成和解，1909年英國議會頒行《南非法案》，南非白人開始制定支持種族隔離政策的法律，如：1913年《原住民土地法》引入了種族差異，并首次正式限制了黑人土地所有權(quán)。1936年頒布的《原住民信托和土地法案》限制黑人購買或占用土地。

1948年布爾政黨首次組成內(nèi)閣，布爾人認(rèn)為如果允許土地自由流轉(zhuǎn)，勞動力自由流動，那么人口不到20%的白人遲早會淪為弱勢群體。于是，當(dāng)局采取了更加嚴(yán)厲的種族隔離政策，以確保南非白人的特權(quán)地位。1951年的《群體區(qū)域法案》被稱為“第二波”驅(qū)逐，當(dāng)時(shí)的政府強(qiáng)行將黑人、有色人種和亞洲人從指定的“白人地區(qū)”驅(qū)逐出去。1959年，南非政府頒布《班圖自治法》，該法案規(guī)定，只有一小部分土地留給占人口大多數(shù)的黑人，在班圖斯坦的自治區(qū)黑人只能向政府租賃土地，不能擁有土地產(chǎn)權(quán)。20世紀(jì)60年代至20世紀(jì)80年代初，一系列的土地法令將南非80%的土地劃給了少數(shù)白人，近350萬名黑人被迫搬離了他們擁有多年的土地，或搬到遠(yuǎn)離工作地點(diǎn)的未開發(fā)地區(qū)。

新南非政府推進(jìn)土地改革

1990年，德克勒克總統(tǒng)廢除了南非《人口登記法》在內(nèi)的大批種族隔離法令。1994年曼德拉組建新南非政府。南非在曼德拉的領(lǐng)導(dǎo)下有計(jì)劃地進(jìn)行土地改革，包含3項(xiàng)明確的內(nèi)容：土地歸還、產(chǎn)權(quán)改革和土地再分配。新政府力圖改變不對等的土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)，并將被非法掠奪的土地還給黑人，以順應(yīng)社會發(fā)展和伸張正義的要求。1994年南非先后出臺了包括《土地權(quán)利歸還法》《土地改革（勞務(wù)租戶）法》和《延長保有權(quán)保障法》等法律。其中，《土地權(quán)利歸還法》規(guī)定要把1913年《原住民土地法》實(shí)行以來被強(qiáng)行剝奪的黑人土地重新歸還給黑人。為了確保改革有序?qū)嵤?，南非政府設(shè)立土地賠償法院，該法院專門處理因南非土地改革舉措引起的權(quán)屬糾紛和土地歸還案件中的各類法律問題。該法院以專員辦公室轉(zhuǎn)介的方式，直接通過索賠人或受影響的土地所有者處理糾紛案件，并確保將土地歸還給滿足法定要求的人。

根據(jù)《土地權(quán)利歸還法》規(guī)定，土地索賠法院擁有專屬管轄權(quán)，可以裁決有關(guān)歸還被剝奪土地的索賠的各種問題。但是現(xiàn)實(shí)情況是，土地歸還過程所需的時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)期：自1998年提出索賠的第一個(gè)截止日期以來，土地索賠委員會已經(jīng)解決了超過83000起索賠案件，但是也積壓了近5000份土地索賠案件，這些索賠案件可以追溯到當(dāng)時(shí)的1998年期限。土地索賠委員會主席馬格瓦尼謝近期表示：“土地索賠法院是作為一個(gè)專門用于處理歸還土地的索賠的法院，設(shè)立具有臨時(shí)性。然而，土地歸還過程曠日持久，至今仍未完成……由于缺乏常任法官主持法庭審理的案件，也沒有常任席位，造成土地歸還索賠處理緩慢且積壓，導(dǎo)致土地索賠人的不滿?！?/p>

法案備忘錄和咨詢小組的報(bào)告也指出：案件積壓的一個(gè)主要原因是土地索償法庭沒有常任法官，也沒有足夠的人員和專業(yè)能力來及時(shí)高效地處理土地索賠；另一個(gè)原因是，對土地索賠法院判決的上訴只能由南非最高法院（SCA）裁決。實(shí)際上，向南非最高法院提出的上訴可能需要更長時(shí)間才能完成。為了解決這些問題，2021年南非政府提出制定“土地法院法”，并建議廢除土地索賠法院，代之以專門的土地法院和土地上訴法院。這一法案通過后，將專門處理與土地權(quán)利和土地索賠有關(guān)的所有問題，加快南非落實(shí)“土地改革和農(nóng)業(yè)總統(tǒng)顧問小組”2019年報(bào)告中的多條建議。

《土地法院法》的五大亮點(diǎn)

據(jù)悉，南非《土地法院法》共計(jì)6章、38條，規(guī)定了土地法院的設(shè)立、組成、管轄權(quán)，法庭訴訟和上訴程序，以及總則等內(nèi)容。該法有五大亮點(diǎn)：

一是，設(shè)立專門的常設(shè)土地法院，取代原有臨時(shí)設(shè)立的土地索賠法院。根據(jù)該法案，土地法院將擁有與高等法院類似的地位和權(quán)力，這也將有助于制定有關(guān)土地歸還和土地權(quán)利的判例法。

二是，該法案強(qiáng)調(diào)替代性爭議解決方式。南非總統(tǒng)發(fā)言人文森特·馬格文亞指出“法案對土地法院的行政和司法職能以及調(diào)解程序做出了規(guī)定”。例如，一項(xiàng)條款將授權(quán)法官院長決定案件應(yīng)該通過調(diào)解或仲裁而不是在公開法庭上解決。如果法官認(rèn)為適當(dāng)，他們還將有權(quán)隨時(shí)暫停聽證會將案件提交調(diào)解或仲裁。這為在通常的法庭程序之外裁決的案件提供了一種更便宜、更快捷的替代方案。

三是，該法案強(qiáng)調(diào)讓土地法院向公眾開放。該法允許司法部部長（與首席大法官協(xié)商）指定舉行聽證會的地點(diǎn)；法官將有權(quán)將案件轉(zhuǎn)介給法律援助機(jī)構(gòu)，以便為無代理人的一方提供免費(fèi)律師；議會必須為法律援助提供足夠的財(cái)政資金，以確保當(dāng)事人能夠在案件中有專業(yè)的律師代理人。

四是，該法案賦予土地法院調(diào)查權(quán)。根據(jù)該法案，審理法官有權(quán)要求土地權(quán)歸還委員會對土地糾紛案件展開調(diào)查，并就糾紛事實(shí)向法院提供報(bào)告。

五是，該法案保留了部分土地索賠法院訴訟程序中的條款。例如，土地法院可以接受通常不會被法庭采納的證據(jù)、傳聞證據(jù)或人類學(xué)家、歷史學(xué)家關(guān)于土地剝奪的專家證據(jù)。又如，土地法院保留命令州政府向土地索賠人支付賠償金，或規(guī)定恢復(fù)被剝奪土地之前必須滿足的條件的權(quán)力。

（作者余利明、孫伯龍單位分別系杭州市民政局政策法規(guī)處、杭州師范大學(xué)）

編輯：黃靈? yeshzhwu@foxmail.com