可持續導向下的城市更新模式的困境與對策

摘 要：城市更新是對城市內部的綜合整治，會根據各地區實際情況因地制宜地開展改造工作，制定專門的改造方案，從而提升城市的功能品質。城市更新與城市發展變遷息息相關，也是城市發展規律的一種體現，應從可持續發展的角度出發，保證城市更新價值，實現城市環境、資源和經濟的協調發展。有關部門需要完善相關政策，注重文化導向，充分展示城市空間的延展性，優化城市功能，形成多方主體參與建設的發展新模式。城市更新模式比較多，但在實施過程中存在一定約束，影響城市更新效果。基于此，本文主要對可持續導向下的城市更新模式的困境與對策進行了分析，以期推動城市整體的可持續發展建設。

關鍵詞：城市更新模式；存量資產；可持續導向；功能優化

城市更新屬于一項惠民工程，不但可以推動社會發展，也能夠保障與維護民眾利益，但城市更新過程中存在較多風險，更新模式實施面臨著較多困境，從而會對城市的更新發展產生影響，不利于各項政策的有效實施。城市更新行動是現代社會發展建設中的重要內容，在優化城市空間和提升城市品質方面起到重要作用，應明確城市更新模式實施路徑與方向，完善具體策略，確保能夠改善當前城市發展中存在的問題，為城市居民構建良好的生活條件。要以城市可持續發展為目標，探索城市發展新路徑，這對城市整體的高質量發展有著重要意義。

一、城市更新模式的困境分析

（一）多方主體存在利益沖突

1.政府部門具有復雜的利益訴求

城市更新發展中多方主體的利益訴求不同，在進行城市規劃建設的過程中也會產生利益沖突，這就會對城市更新造成一定限制，影響更新目標達成。由于城市資源配置交易過程中利益格局發生改變，又因受到以往城市發展問題的影響，導致各方主體的參與積極性不足，無法助力城市更新發展。政府部門的利益訴求相對復雜，其重視城市更新發展過程中的整體效益，通過對土地資源合理規劃協調公眾與企業利益。政府需要注重對財政資金投入的管控，應從可持續發展的角度出發，將政府補貼與引入社會資本作為主要的資金投入方式，為城市更新可持續創造良好條件。目前城市更新項目需要多部門共同參與，整個過程應做到協調配合，但事實上還存在聯動能力不足的問題。

2.企業過度謀求經濟利益

企業參與城市更新有利于各類資源的高效利用，優化城市存量空間，還能夠在一定程度上增強地區活力，但若不注重對企業利益空間的有效規制，存在企業過度謀求經濟利益的情況，很容易出現損害公共利益的情況。在政府引導下，許多國有企業會與政府部門建立協調發展機制，促進城市更新目標達成，而一些民營企業存在投入成本高和運營風險大的問題，在城市更新中的動力不足，還容易對城市發展造成阻礙，若沒有結合市場情況制定合理方案，則會影響更新目標達成。

3.居民訴求更加多元化

城市更新過程中會涉及產權變更問題，這與居民的切身利益密切相關，而且新時期居民訴求具有多元化特點，如提高住房質量和完善公共設施等，而且許多產權主體對于一些項目的補償款重視度較高，也會與其他主體產生博弈沖突。居民目前比較注重自身訴求，要求擁有更新決策的知情權與參與權，社區組織居民參與各項更新活動，維護自身權益，但是實際沒有充分發揮社區的相關職能，從而影響公眾的參與效果。另外，城市中的流動人口比較多，但是群體利益沒有受到有關部門重視。

（二）經濟效益與公眾利益不協調

在城市更新模式實施過程中，對于公共利益的界定不清晰，有些以維護公共利益為目標的更新改造項目在規劃設計方面不合理，過分注重短期效益，不重視長期發展。有些地區為了招商引資，對城市空間沒有進行合理規劃，導致空間肌理遭到破壞。相關政策的導向性不強，城市更新較為單一，對城市更新利益沒有進行全面評估，資本整合不完善，公眾的參與度不足。而且公共空間的開發路徑比較少，導致空間供給不足，影響空間的多樣性建設。部分地區房地產行業在城市發展中占據著資源開發利用的主導位置，經常會出現開發不合理的情況，這就會導致城市空間混亂，無法保證空間功能，影響城市整體協調發展。

（三）社會資本參與度不足

1.阻礙社會資本參與的因素

城市更新發展過程中資源存量比較多，主體較為多元，資源開發利用收益需要多方主體共享分配，而且會根據項目開展需求對存量進行靈活開發與利用，但具體實施過程中會受到較多限制。許多社會資本會選擇一些利潤空間比較大的項目，留給公眾一些無法妥善處理的項目，雖然擁有政府補貼，但也無法滿足實際需求，還容易影響其他項目開展，導致資金支持不到位，從而限制城市的健康持續的發展。另外，城市資本參與城市更新時也存在較多困難，這也是阻礙社會資本參與的重要因素。

2.社會資本參與城市更新的難點

第一，在實際進行項目工程建設的過程中需要注重風貌保護，這在一定程度上增加了平衡發展的難度，而且受到開發模式和建設形式的限制，無法保證項目投資收益，還經常會出現協調沖突；第二，供地資源存在不確定性，進行項目建設時與有關部門的協調難度比較大，而且還會受到法律的限制，若規劃協調不合理容易存在違法情況；第三，項目建設資金籌集難度比較大，融資成本高，由于缺乏相關政策支持，導致社會資本參與度不足；第四，目前許多城市中的專項補貼與項目工程建設實際不相符，相關優惠政策的細則不明確，導致投資周期比較長，投資回報得不到保障，這也會對社會資本參與城市更新建設的積極性產生影響。

二、可持續導向下的城市更新模式對策

（一）清晰多元主體權責利

1.政府發揮引導者作用，平衡各方利益

政府需要做好各項公共事務的處理與規劃，結合城市更新發展需要完善相關法規機制，健全政策制度，確保能夠為各項資源開發利用項目提供有力支持，要能賦予市場權益，協調好公平與效率之間的關系，促進政府有效治理，為市場有序運作創造良好條件。政府還應處理好短期效益與長期收益之間的關系，做好經濟收益規劃，將社會效益放在首要位置。同時，要立足于城市發展實際做好統籌規劃工作，對城市存量資源進行合理分配，細化各項權責，設定剛性原則，從而實現對城市更新的有效管控。

2.激發市場主體參與熱情，引導企業踐行社會責任

當前時代發展環境中，在可持續導向下，城市更新對于開發項目的品質提出了較高要求，不同性質的企業都需要具有社會責任感，能夠從城市整體發展建設的角度出發積極踐行社會責任，為城市更新提供助力，從而形成良好的更新發展空間，有利于城市功能提升。政府部門在這一過程中需要發揮自身引導作用，讓企業能夠以城市可持續發展為目標積極開展更新活動，但也需要注重對各方主體的權益保護，清晰權力邊界，做好監督管理工作，以此實現對城市規劃的科學引導。另外，應完善城市開發建設細則，并實現權責的合理劃分，通過市場契約對空間成本進行有效管控，保證市場環境公平、合理，從而協調和平衡好各方利益關系。

3.提高居民參與能力，健全公共參與機制

城市更新模式在實施過程中需要多方主體共同參與，能夠實現協調合作，這就需要提高居民的參與能力，確保能夠滿足居民的多種訴求。要整合多方力量提高社區的主觀能動性，實現對多種利益的有機平衡，健全公共參與機制，從而得到居民的認同。具體進行項目開發、編制和實施過程中，都需要讓社會公眾參與進來，并保證他們享有話語權，改善以往公眾象征性參與的情況，使得社會公眾參與項目規劃全過程。應基于公眾參與情況建立監督反饋機制，注重對居民參與能力的培養，了解社區居民的真正需求，使他們能夠主動參與。

（二）構建更新協調機制

1.建立科學完善的存量規劃體系

在城市更新發展過程中應注重存量資源規劃管理，結合城市存量實際情況，完善相關規劃體系，應保證與城市可持續發展相協調，并能夠與各部門規劃建設實現有效銜接。要清晰城市更新價值目標導向，確定存量規劃方法，完善制度機制，在此基礎上繪制更新藍圖，確保能夠為后續城市更新提供有效指導。在存量規劃過程中應注重利益的充分協調，做好引導和約束工作，規范主體行為，保證產權分配合理。同時，要整合各類信息資源，注重融合共享，為多部門的聯合作業打好基礎。對于不同程度的更新項目都需要清晰規劃流程，完善更新政策，可以本地實際情況出發，結合現實需求確定發展方向，將其作為存量規劃的參考標準，并實現各項決策的有效實施和權力下放，充分發揮社區職能，推動社區自動改造，從而實現多方面資源的合理利用。

2.建立多方利益協調機制

為促進城市更新模式的充分實施，還需要協調好政府、企業、居民和公眾等主體的關系，并進行利益的合理劃分，通過建立多方利益協調機制的方式加強各主體之間的聯系，從而形成共生伙伴關系，為后續城市更新項目開展創造良好條件。政府部門在其中應發揮引導作用，能夠從協調多種關系的角度出發建立專門的對話平臺，加強多方主體之間的聯系，同時也要完善溝通機制，注重政策宣傳，從而提高社會公眾對于相關政策的了解程度和接納程度。還要搭建企業參與平臺，讓多類型企業參與到城市建設活動當中，更新建設資金，為社會資本規范參與創造條件。由于多方主體之間容易產生利益沖突，所以需要建立相關協調工作組，做好各方利益協調工作，確保能夠保障多方利益。另外，要對城市更新項目和產業內容進行持續更新，并做好分類改造工作，根據項目類型做好相關引導，使適合的社會資本參與其中，有利于城市的多元化發展建設。還要建立更新產業聯盟，吸引更多主體參與，做好組織規劃，激發多方參與熱情。

（三）吸引更多社會資本參與

1.構建投資平臺，完善融資體系

根據城市更新建設需要建立投融資平臺，能夠為多方主體參與創造良好條件，同時也能夠促進各方資本合作。應建立多方共同參與的投融資機制，更新和完善投融資模式，注重多種模式的積極探索。由于城市更新項目的建設周期比較長，而且存在較大的投資風險，應整合多方力量共同參與。不同投資主體承擔風險的能力不同，通過相關平臺建設可以充分發揮不同主體的優勢作用，通過利益捆綁的方式實現利益共享和風險共擔，這種方式能夠在一定程度上降低企業自身的風險，也可以減輕投資壓力。通常會根據不同更新項目進行開發主體捆綁，實現多方力量的優勢整合，有利于項目建設工作順利開展，降低投資風險。

2.拓展融資渠道，完善相關政策體系

要想吸引更多社會資本參與，還應拓寬投融資機制，拓展融資渠道，使得社會的資本可以通過不同形式參與到城市更新項目當中。有關部門應制定和完善鼓勵社會資本參與的相關政策，優化更新項目實施細則，并針對不同的投資主體構建完善的融資模式，使其可以積極參與。同時，要加強對更新資金的科學管理，政府部門應發揮示范效應，吸引各類資本參與，從而擴大融資規模，更新項目資金。可通過設立專項資金的方式，確定投資主體，其中政府財政資金發揮示范引導作用，用于吸引更多資金；地方國企和經驗豐富的開發商作為實施主體，保證更新項目有序運作；注重引入規模較大的投資主體，為項目建設提供資金支持；將非銀金融機構作為短期資金參與主體，并將銀行作為貸款機構，保障城市更新建設資金充足，促進不同區域的改造優化，以此提高城市功能，推動城市協調發展。

結語

可持續導向下的城市更新模式應清晰主體權責，界定公共利益，做好城市存量規劃管理工作，整個過程中需要協調好城市發展與公眾利益之間的關系，同時也要社會主體參與進來，拓寬融資渠道，確保能夠為城市更新打好基礎。同時，要清晰城市更新的思維邏輯和政策導向，并充分考慮后續階段城市整體的發展需要，建立彈性的城市更新模式，將韌性的管理理念在各項創新工作中體現出來，擴大操作空間，同時也要充分發揮政策驅動和市場主導作用，通過擴大參與范圍的方式為城市更新發展提供助力，確保更新模式滿足新時期城市發展需要和未來建設需求，保障城市更新實踐效果。

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