深圳市地籍調查成果質量檢查規(guī)則的探討

［關鍵詞］地籍調查；地籍總調查；成果質量檢查；深圳市

地籍是土地的“戶籍”，最初是為征稅而建立的土地的位置、界址、數(shù)量、權屬、用途等基本狀況的簿冊。隨著社會的發(fā)展，現(xiàn)代地籍的主要功能已轉變?yōu)楸Ｗo土地產(chǎn)權和課稅服務，服務于自然資源管理、城市建設管理決策等的基礎數(shù)據(jù)。

“深圳速度”有效支撐了深圳市快速城市化、經(jīng)濟飛速發(fā)展，然而快速城市化、土地管理機構改革變遷等，遺留了較多復雜的歷史遺留土地權屬問題，隨著保護土地產(chǎn)權，維護權利人權益理念的貫徹落實，土地歷史遺留問題處置的需求越來越大，如何理清深圳市復雜的土地權屬來源情況和實際使用現(xiàn)狀，成為了深圳市亟須解決的難題。2013年深圳市啟動了地籍總調查工作，由于是首次開展地籍總調查，深圳市土地權屬復雜，違法用地情況眾多，《地籍調查規(guī)程》難以支撐全覆蓋調查需求，所以，結合深圳權屬及現(xiàn)狀使用實際，研究深圳市的地籍調查技術標準及成果審核標準極為重要。本文是基于筆者多年的地籍調查成果質量檢查經(jīng)驗，探討形成深圳市地籍調查成果質量檢查規(guī)則，從而有效保障了地籍調查成果質量。

1. 現(xiàn)狀分析

1.1 工作背景

深圳市地籍總調查根據(jù)五個調查環(huán)節(jié)，形成了權屬文件整理成果、前期清查成果（含建筑物清查成果、界址清查成果）、預分宗成果以及宗地調查成果[1]。為保障地籍總調查成果的完整性、客觀性、準確性，深圳市地籍總調查在測繪產(chǎn)品檢驗要求的“三檢一驗”基礎上，增設“一監(jiān)理、兩查”，形成了“三檢（自檢互檢專檢）、一監(jiān)理、兩查（核查復查）、一驗收”的全過程質量控制體系，調查成果質量檢查涉及調查作業(yè)單位、監(jiān)理單位、核查復查單位以及自然資源主管部門等多個單位，逐級控制、層層把關（圖1）。

1.2 關鍵問題分析

深圳市地籍總調查構建了較全面、嚴格的地籍調查成果質量檢查體系，旨在通過各級部門和技術單位從管理和技術層面層層把好質量關，但該體系建立后，面臨的問題也不少。

一是多部門審核框架下，如何明確各部門的職責分工。

“三檢、一監(jiān)理、兩查、一驗收”的全過程質量控制體系，是地籍調查成果質量的有效保障，但涉及的質量檢查單位較多，包括調查作業(yè)單位、監(jiān)理單位、核查復查單位、自然資源主管部門，如果全部檢查單位及人員都按照100%檢查的要求，是否會影響調查工程總體進度？自然資源主管部門又是否有足夠的技術能力及手段支撐其開展詳查？各部門都按一個檢查要求開展質量控制顯然是不切實際的[2]，那么在多部門審核框架下，只有建立好地籍調查成果質量檢查工作機制，才能明確各部門的職責分工，厘清各部門的審核重點及內容。

二是如何統(tǒng)一規(guī)范成果質量檢查內容及技術要求。

由于深圳市是首次開展地籍總調查工作，多部門審核框架下，涉及的審核人員眾多，技術人員及審核人員對《深圳市地籍調查規(guī)程》的理解程度因人而異，如何統(tǒng)一規(guī)范成果質量檢查內容及技術要求尤為重要，需要基于規(guī)程進一步細化、規(guī)范調查成果各屬性字段填寫要求，統(tǒng)一成果檢查錯漏判定標準[3]，才能有效避免調查成果重復提交和退回修改，影響工程進度。

1.3 必要性分析

1.3.1 調查規(guī)則多且復雜，理解難度大

一是深圳市地籍總調查參照國家地籍調查框架，結合深圳市土地管理模式和快速城市化特性，進行了較多細化、拓展與創(chuàng)新，如工作流程新增“建筑物清查、界址清查、預分宗”環(huán)節(jié)；結合深圳市權屬與現(xiàn)狀的復雜情況，補充設計了“五類宗地”“三類人”“六種界”“三類點”等，調查規(guī)則相對新穎。

二是各調查環(huán)節(jié)成果涉及字段眾多（權屬文件整理涉及210個字段，建筑物清查涉及71個字段，界址清查涉及254個字段，預分宗及宗地調查成果各涉及325個字段）[4]，且不同環(huán)節(jié)、不同表格、不同字段之間環(huán)環(huán)相扣，存在一定的邏輯關聯(lián)。

1.3.2 調查涉及的人員眾多，能力參差不齊

承擔深圳市地籍總調查的測繪公司共計23家，調查作業(yè)及成果質量檢查人員接近500人，大多缺乏地籍調查工作經(jīng)驗，對深圳市復雜的土地管理制度、權屬資料演變等也不了解，作業(yè)人員技術水平參差不齊，對規(guī)則理解不到位的情況較多。

1.3.3 調查細化規(guī)則多且分散，理解不到位情況多

深圳市地籍總調查在國家地籍調查規(guī)程基礎上，制定并印發(fā)了《深圳市地籍調查規(guī)程》《深圳市地籍調查前期清查規(guī)則》《深圳市地籍調查底圖編制規(guī)則》《深圳市宗地代碼編制規(guī)則》等規(guī)程規(guī)定，對地籍總調查流程、內容、調查表填寫、宗地代碼編制、清查工作、底圖制定等均有詳細的規(guī)定。

后續(xù)在五年調查過程中，結合國家宗地代碼編制、坐標系調整等新規(guī)定，以及調查重點事項（如權利人認定、權屬文件整理、權利人標注等）、檢查發(fā)現(xiàn)的共性規(guī)則理解難點等，陸續(xù)補充下發(fā)了規(guī)則說明、若干意見等技術指導文件約30份，故調查過程中，調查作業(yè)人員須通讀并理解透徹所有技術文件，才能保證調查結果規(guī)范正確。

1.3.4 調查成果質量檢查量巨大，人工檢查難度大深圳市地籍總調查五個環(huán)節(jié)調查成果數(shù)量眾多（其中整理權屬文件超過10萬份，形成調查宗地超過7萬宗），涉及字段超過1000個，調查成果質量檢查量巨大。地籍總調查采用人工、機檢、人機交互式的檢查方法開展成果質量檢查工作，首先通過人工檢查成果的完整性，再通過機檢檢查數(shù)據(jù)庫成果規(guī)范性，最后通過人機交互方式對調查成果進行詳查[5]。

綜上，為有效保障地籍總調查成果質量，亟須形成統(tǒng)一、規(guī)范的各調查環(huán)節(jié)成果質量檢查規(guī)則，明確各環(huán)節(jié)調查成果的檢查項及檢查內容。以下為筆者結合多年的地籍總調查成果質量檢查經(jīng)驗，依托于各調查環(huán)節(jié)成果的字段屬性，結合各調查環(huán)節(jié)成果檢查流程及內容，突出審核重點以及易錯點提醒，可以作為各部門成果質量檢查的參考依據(jù)，從而保障成果檢查規(guī)范到位。

2. 規(guī)則設計

2.1 明確適用對象

地籍總調查成果質量檢查工作涉及調查作業(yè)單位、監(jiān)理單位、核查復查單位以及自然資源主管部門，本文提及地籍總調查質量檢查規(guī)則主要適用于調查作業(yè)單位開展自檢、互檢、專檢，以及監(jiān)理、核查復查單位開展成果詳查。

2.2 詳細設計

深圳市地籍總調查按調查環(huán)節(jié)分為權屬文件整理、前期清查、預分宗及宗地調查，質量檢查規(guī)則主要是針對各環(huán)節(jié)所形成的成果，結合成果字段、檢查順序、檢查內容等進行研究制定，其中，各環(huán)節(jié)成果檢查均需檢查調查作業(yè)單位“三檢”是否規(guī)范到位。

2.2.1 權屬文件整理成果

權屬文件整理環(huán)節(jié)主要是針對收集來的權屬文件資料進行整理，重點是核對下發(fā)的權屬文件數(shù)據(jù)庫與權屬文件掃描件的一致性[6]，從而糾正或補錄權屬文件信息，故質量檢查重點是檢查與掃描件的一致性，以及權屬文件整理結果的準確性（表1）。

2.2.2 前期清查成果

前期清查工作具體包括建筑物清查和界址清查，建筑物清查及界址清查工作一般是同時開展，主要是為了充分利用我市已有的建筑物普查、權屬批準文件等資料、成果，通過內業(yè)分析及實地踏勘，核對糾正或補充建筑物數(shù)據(jù)，以及界址線是否存在建筑物壓占、線交叉等情況。建筑物清查及界址清查工作的基礎是實地踏勘結果，即調查底圖上的實地核實情況標記，檢查重點是清查成果與調查底圖（即實地情況）的一致性[7]。故這兩個環(huán)節(jié)成果檢查前，需檢查調查底圖是否完整、規(guī)范，核對調查底圖標記與實地是否一致（表2）。

2.2.3 預分宗成果

預分宗是通過充分分析調查片區(qū)權屬批準情況及實地踏勘、初步調查結果，將調查片區(qū)初步劃分調查宗地，確定權利人的關鍵一步，故該環(huán)節(jié)檢查重點是權利人核實以及分宗的合理性（表3）。

2.2.4 宗地調查成果

宗地調查成果主要是各宗地的地籍調查表，包括宗地成果數(shù)據(jù)庫及宗地案卷成果，地籍調查表至少包含14個成果表格，涉及字段超過300個，檢查量巨大，且各成果之間潛在邏輯關系較多，成果質量檢查需充分考慮檢查順序合理、檢查內容完整問題[8]。由于地籍調查規(guī)程填表說明針對各字段屬性填寫有詳細規(guī)定，本次調查成果檢查規(guī)則主要是挖掘分析各成果表、各字段屬性之間存在的邏輯關聯(lián)關系，作為規(guī)程填表說明的補充（表4）。

2.3 優(yōu)勢分析

一是可操作性強，該檢查規(guī)則可直接用于指導成果質量檢查工作，根據(jù)各環(huán)節(jié)成果檢查內容逐項檢查，涉及機檢部分，可設置相應的機檢規(guī)則，提高檢查完整性及效率[9]。

二是針對性強，該檢查規(guī)則從實際的地籍調查成果質量檢查工作入手，結合各環(huán)節(jié)調查成果具體的字段屬性，突出檢查重點及檢查項，對成果質量檢查工作來說更具針對性、指導性。

3. 規(guī)則落實

3.1 生產(chǎn)/質檢軟件合一，統(tǒng)一檢查規(guī)則

深圳市地籍總調查設計研發(fā)了生產(chǎn)、質檢一體的軟件，筆者設計的成果檢查規(guī)則按照機檢規(guī)則設置要求，檢查對象為數(shù)據(jù)庫，能通過設置一定的邏輯機檢規(guī)則實現(xiàn)的，如地籍調查表內、表間字段的邏輯一致性檢查、填寫規(guī)范性等，均寫入軟件質檢規(guī)則中，數(shù)據(jù)庫通過機檢的調查成果方可提交檢查。

3.2 調整、優(yōu)化質量檢查流程

為從源頭提高成果質量，地籍總調查強抓調查作業(yè)單位“三檢”工作，在統(tǒng)一的軟件、統(tǒng)一的成果質量檢查規(guī)則基礎上，調整、優(yōu)化質量檢查流程：一是在生產(chǎn)軟件的專檢模塊中增加“宗地調查成果檢查單”（即上述宗地調查成果檢查內容表）；二是增加批次宗地成果邏輯機檢功能，即將上述宗地調查成果檢查內容表中“邏輯一致性”的內容設置為機檢內容。成果質量檢查前，需核對專檢“宗地調查成果檢查單”檢查情況以及邏輯機檢結果，通過兩項檢查的才可提交。

3.3加強培訓、旁站指導，保障規(guī)則理解、使用到位

調查過程中，成果檢查人員通過集中培訓、赴調查作業(yè)現(xiàn)場旁站指導等方式，與調查作業(yè)人員面對面，培訓講解成果檢查規(guī)則以及錯漏案例，讓調查作業(yè)人員對檢查規(guī)則的使用及內容充分理解，并在“三檢”工作中予以落實，從而有效地提高整體成果質量[10]。

4. 規(guī)則成效

深圳市地籍總調查規(guī)則新穎，內容細且復雜，地籍調查成果質量檢查規(guī)則從成果質量檢查工作入手，充分結合各環(huán)節(jié)成果的檢查流程、內容以及檢查過程中發(fā)現(xiàn)的難理解、易錯點，根據(jù)各環(huán)節(jié)成果的字段屬性結構、潛在的邏輯關聯(lián)等，形成了統(tǒng)一規(guī)范、有針對性的調查成果質量檢查規(guī)則，明確規(guī)定了調查作業(yè)單位自檢、互檢及專檢的檢查內容，可以從源頭保障了成果質量；也統(tǒng)一規(guī)范了成果檢查人員的檢查標準及要求，在地籍總調查成果質量檢查工作中起到了基礎、關鍵的指導作用。