地方國有資本運(yùn)營公司改革發(fā)展路徑探析

[摘 要]當(dāng)前，作為深化國資國企改革的重要內(nèi)容和戰(zhàn)略舉措，國有資本運(yùn)營公司改革進(jìn)入進(jìn)一步深化階段。本文通過對上海、浙江等地試點(diǎn)企業(yè)的運(yùn)營模式、成功經(jīng)驗(yàn)以及存在的共性問題進(jìn)行總結(jié)分析，就下一步地方國有資本運(yùn)營公司改革發(fā)展提出了建議。

[關(guān)鍵詞]國企改革；兩類公司改革試點(diǎn)；地方國有資本運(yùn)營公司

推動國有資本運(yùn)營公司改革是深化國資國企改革的重要舉措，是新發(fā)展階段推動國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求和重要手段。

自黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“組建若干國有資本運(yùn)營公司”以來，地方層面從頂層設(shè)計(jì)、功能定位、授權(quán)機(jī)制等方面進(jìn)行了深入探索實(shí)踐，國有資本運(yùn)營公司改革試點(diǎn)工作取得顯著成效。其中，上海、浙江等地率先探索形成了比較有代表性的運(yùn)營模式和經(jīng)驗(yàn)。同時，也顯現(xiàn)出一些突出問題，亟須在深化改革中予以解決。

立足當(dāng)下，著眼未來，本文通過對各地典型的運(yùn)營模式和經(jīng)驗(yàn)、存在的共性問題進(jìn)行總結(jié)分析，對進(jìn)一步深化國有資本運(yùn)營公司改革，提出意見和建議。

一、運(yùn)營模式分析

據(jù)公開資料統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國共設(shè)立了44家省級層面國有資本運(yùn)營公司，資產(chǎn)總額近11.9萬億元，凈資產(chǎn)接近4萬億元。其中，33家為單一型、11家為混合型（運(yùn)營與投資型）、9家為新設(shè)成立，其他均為改組設(shè)立（包括直接改組、合并改組及吸收改組）。在授權(quán)方式上，除山西省外，其他地方國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)均采用間接授權(quán)模式，授予國有資本運(yùn)營公司部分出資人職責(zé)，有23家已取得外部主體信用評級，其中AAA企業(yè)13家、AA+企業(yè)8家、AA企業(yè)2家。

從地方國有資本運(yùn)營公司改革試點(diǎn)情況來看，上海、浙江等率先探索形成了比較有代表性的運(yùn)營模式，為其他地方提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。

（一）上海國際集團(tuán)有限公司

1.試點(diǎn)情況：2014年，上海國際成為全市兩大國有資本運(yùn)營平臺之一，也是全國首批國有資本運(yùn)營試點(diǎn)單位。2022 年榮登南方財(cái)經(jīng)智庫發(fā)布的“國有資本運(yùn)營公司高質(zhì)量發(fā)展評價綜合榜單 Top10”榜首，榮獲融資中國2021年度“中國最佳機(jī)構(gòu)投資人Top10”。

2.運(yùn)營模式：以市場化、專業(yè)化、國際化、法治化手段，推動國有資本的騰挪流轉(zhuǎn)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)了國有資本功能發(fā)揮及國有資本形態(tài)的轉(zhuǎn)化；通過創(chuàng)新基金運(yùn)作模式，引導(dǎo)社會資本“脫虛入實(shí)”，發(fā)揮了國有資本聚集放大效應(yīng)，培育了戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

3.試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：構(gòu)建了頂層國資流動平臺投資決策委員會，統(tǒng)籌規(guī)劃決策金融資產(chǎn)配置的結(jié)構(gòu)與進(jìn)退方向；公司層面建立了分層決策的治理模式，董事會設(shè)置了國有資本運(yùn)營委員會，作為授權(quán)的國有資本運(yùn)營業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，提高了決策效率和質(zhì)量；經(jīng)營層設(shè)立了資本管理委員會、投資管理委員會和風(fēng)險管理委員會，輔助經(jīng)營層決策，提高經(jīng)營效率和市場反應(yīng)能力。

（二）浙江省國有資本運(yùn)營公司

1.試點(diǎn)情況：2014年，被納入全國首批國有資本運(yùn)營公司試點(diǎn)單位。2017年，正式改組設(shè)立，是浙江省唯一省級國有資本運(yùn)營平臺。

2.運(yùn)營模式：立足“資源配置、資本運(yùn)作、戰(zhàn)略投資”三大功能定位，探索建立了“3333”模式，即遵循三大理念、探索三大機(jī)制、做強(qiáng)三大平臺、突出三大服務(wù)，逐步形成黨建引領(lǐng)、治理規(guī)范、分類授權(quán)、市場化激勵、多元化格局的發(fā)展模式。

3.試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：在職業(yè)經(jīng)理人改革、授權(quán)經(jīng)營機(jī)制、打造基金群、服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)立省市國資運(yùn)營聯(lián)盟平臺等方面，通過試體制、試機(jī)制、試模式，國資運(yùn)營平臺的“浙江模式”逐步成型。目前，已經(jīng)從試點(diǎn)之初的“服務(wù)改革”的1.0版向“服務(wù)發(fā)展”的2.0版轉(zhuǎn)型升級，為地方改革提供了借鑒樣本。

二、共性問題分析

（一）體制機(jī)制尚需完善

傳統(tǒng)國企的績效考核機(jī)制難以適應(yīng)國有資本運(yùn)營公司的特殊性，需要進(jìn)一步探索完善符合其業(yè)務(wù)特點(diǎn)的考核分配機(jī)制，不斷提升其內(nèi)生動力。

同時，資本運(yùn)營公司的商業(yè)模式及運(yùn)營機(jī)制較傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)具有更大的不確定性，建立有針對性的容錯機(jī)制，能有效提升國有資本運(yùn)營公司的創(chuàng)新、創(chuàng)造力。

（二）授權(quán)放權(quán)力度尚顯不足

截至目前，除了山西省采用“直接授權(quán)”模式之外，其他地方均采用“間接授權(quán)”模式，且大部分地區(qū)依舊是由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接行使股東權(quán)利，與國家對其功能定位相比，授權(quán)放權(quán)尚顯不足。

（三）“隔離層”作用發(fā)揮不足

多數(shù)地方國有資本運(yùn)營公司改制后，仍采用原有母子公司的管控模式，對不同投資主體的企業(yè)，行使出資人或股東職責(zé)，缺乏按國有資本運(yùn)營公司特性的分類管理手段，分子公司管理缺位、越位或錯位的情況依然存在，“隔離層”的作用未有效發(fā)揮。

（四）商業(yè)模式尚需探索完善

1.混業(yè)經(jīng)營依然存在。部分地方國有資本投資、運(yùn)營公司混合經(jīng)營，或依舊進(jìn)行實(shí)業(yè)、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營，投資、運(yùn)營及產(chǎn)業(yè)集團(tuán)混合經(jīng)營情況依然存在，部分地區(qū)較為突出。

2.改制前業(yè)務(wù)模式仍占主導(dǎo)。部分地方資本運(yùn)營公司，除了完成更名，其業(yè)務(wù)模式較改組前未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，未發(fā)揮其推動國有資本的騰挪流轉(zhuǎn)和有序進(jìn)退功能，導(dǎo)致包袱越背越重。

3.資產(chǎn)規(guī)模與定位不匹配。一些地方資本運(yùn)營公司功能定位范圍較廣，承擔(dān)功能性職責(zé)較多，但受制于自身規(guī)模小、資本運(yùn)營能力弱以及專業(yè)人才匱乏等，無法承擔(dān)其功能定位。

（五）資本運(yùn)營能力亟待提升

44家地方國有資本運(yùn)營公司中，僅有8家為新設(shè)成立。大部分地方國有資本運(yùn)營公司仍擅長改制前的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營，在其功能定位的股權(quán)運(yùn)作、基金投資、產(chǎn)業(yè)培育、資本運(yùn)作、資產(chǎn)盤活等方面的能力較弱，專業(yè)人才不足。

（六）風(fēng)險管控能力有待加強(qiáng)

無論從資本運(yùn)營公司的功能定位，還是其承擔(dān)的財(cái)務(wù)性投資人的角色，都帶有“類金融”公司的特性，且股權(quán)運(yùn)作、基金投資、資本運(yùn)營以及不良資產(chǎn)處置的業(yè)務(wù)定位，導(dǎo)致多頭監(jiān)管，這就要求其應(yīng)具有較高的風(fēng)險管控能力，但多數(shù)地方資本運(yùn)營公司的風(fēng)險管控能力亟待加強(qiáng)，降低發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的可能性。

三、意見和建議

（一）完善體制機(jī)制

1.建立與功能定位相匹配的市場化選人用人機(jī)制及薪酬體系。地方政府及國資監(jiān)管部門應(yīng)給予其在工資總額、市場化選聘、薪酬及激勵等方面充分的靈活性和自主權(quán)，配強(qiáng)配齊適合其業(yè)務(wù)特點(diǎn)的專業(yè)董事隊(duì)伍，不斷提高專業(yè)化運(yùn)營能力、決策能力及抗風(fēng)險能力，釋放企業(yè)內(nèi)生動力。

2.構(gòu)建與其功能定位匹配的績效考核評價體系。綜合考慮其業(yè)務(wù)特點(diǎn)及投資周期建立適應(yīng)其規(guī)律及特點(diǎn)的評價體系，發(fā)揮考核“指揮棒”的導(dǎo)向作用。

3.建立完善適合其業(yè)務(wù)特點(diǎn)的容錯機(jī)制，資本運(yùn)營公司承擔(dān)“試體制、試機(jī)制、試模式”的改革任務(wù)，面臨創(chuàng)新壓力大、決策風(fēng)險高、資產(chǎn)盤活難的困境，本著發(fā)揚(yáng)企業(yè)家精神及鼓勵創(chuàng)新的原則，準(zhǔn)確把握“三個區(qū)分開來”，建立健全容錯糾錯機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)行結(jié)果及應(yīng)用。

（二）探索授權(quán)機(jī)制

國有資本運(yùn)營公司試點(diǎn)改革已進(jìn)入深水區(qū)，探索建立科學(xué)、明晰的授權(quán)經(jīng)營機(jī)制，合理界定國有資本的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的邊界，制定專門針對資本運(yùn)營公司的監(jiān)管清單和責(zé)任清單，形成差別化監(jiān)管，通過動態(tài)調(diào)整機(jī)制，探索形成以管資本為主的國資監(jiān)管授權(quán)經(jīng)營機(jī)制。

（三）提升資本運(yùn)營能力

國有資本運(yùn)營公司運(yùn)作的主體就是資本，其職責(zé)是提高國有資本運(yùn)營效率和資本回報(bào)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。因此，應(yīng)著力培養(yǎng)懂資本運(yùn)營、資產(chǎn)管理、基金運(yùn)作、法律風(fēng)控及金融服務(wù)等方面的高素質(zhì)人才隊(duì)伍，不斷提升其資本運(yùn)營能力，發(fā)揮國有資本運(yùn)營公司價值發(fā)現(xiàn)、價值提升、價值挖掘及價值實(shí)現(xiàn)的功能，推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大。

（四）完善風(fēng)險管控體系

國有資本運(yùn)營公司不聚焦特定產(chǎn)業(yè)、不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營的特點(diǎn)，注定其業(yè)務(wù)受內(nèi)外環(huán)境的影響較高。因此，應(yīng)不斷完善風(fēng)險管理體系，針對業(yè)務(wù)模式涵蓋領(lǐng)域多、培育周期長、投資風(fēng)險大、可復(fù)制經(jīng)驗(yàn)少等特點(diǎn)，需要不斷完善風(fēng)險隔離機(jī)制及風(fēng)險管理審核監(jiān)督機(jī)制，將風(fēng)險、內(nèi)控、法律及合規(guī)嵌入其業(yè)務(wù)的全生命周期，持續(xù)提升風(fēng)險管控能力，防止風(fēng)險外溢。

（五）制定相關(guān)支持政策

國有資本運(yùn)營公司承擔(dān)著優(yōu)化國有資本布局，實(shí)現(xiàn)國有資本騰挪流轉(zhuǎn)、有序進(jìn)退，推動國資國企戰(zhàn)略性重組，盤活低效、無效資產(chǎn)等職責(zé)使命，應(yīng)制定與之相配套的支持政策，降低其在上市股權(quán)運(yùn)作、國有資本有序進(jìn)退及僵尸企業(yè)出清等方面存在的制度瓶頸與障礙。

編輯/車玉龍 統(tǒng)籌/晨光

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