社會主導(dǎo)模式下拆除重建型城市更新策略

摘要：在存量發(fā)展的城市中，拆除重建型城市更新是城市建設(shè)的重點，助推城市經(jīng)濟增長。從政治環(huán)境、技術(shù)理論、多方利益、成本風(fēng)險等角度梳理和分析社會主導(dǎo)模式下拆除重建型城市更新存在的問題，并針對性提出優(yōu)化策略，以期為我國拆除重建型城市更新實踐提供理論參考。

關(guān)鍵詞：社會主導(dǎo)； 拆除重建； 城市更新； 策略

中國分類號：TU984.11+4A

［定稿日期］2022-07-17

［作者簡介］李旅（1987—），男，碩士，工程師，注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師，研究方向為城鄉(xiāng)規(guī)劃，建筑設(shè)計。

0 引言

隨著中國城鎮(zhèn)化率不斷提高，中國城鎮(zhèn)化速度逐漸放緩，城市建設(shè)由無序增量發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榱夹源媪堪l(fā)展，城市更新成為城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)動力［1］。國家“十四五”規(guī)劃將城市更新提升到國家戰(zhàn)略地位，成為國家經(jīng)濟建設(shè)的政策新風(fēng)口。在城市更新活動中，拆除重建型城市更新是城市經(jīng)濟增長的優(yōu)質(zhì)渠道。

國內(nèi)關(guān)于城市更新的理論研究很多，早期研究理論重點主要集中于老舊小區(qū)環(huán)境提升、歷史文化街區(qū)設(shè)施完善等方向，近年來國內(nèi)學(xué)者開始研究舊城環(huán)境提升、舊廠房改造再利用等方向，缺少對于拆除重建型城市更新的理論研究［8］。同時，由于城市更新涉及公共利益及個人利益，多數(shù)城市更新活動的助推者是政府，但是政府作為城市更新主體存在很多局限性，并不能激發(fā)城市更新活動對城市經(jīng)濟發(fā)展的價值，因此，城市更新在嘗試逐漸走向運營主體多元化的社會主導(dǎo)模式。

本文通過拆除重建型城市更新的相關(guān)文獻查閱，闡述主體不同的城市更新模式及趨勢，梳理和分析社會主導(dǎo)模式下拆除重建型城市更新存在的問題，提出相應(yīng)的優(yōu)化策略，以期為城市更新活動建設(shè)出“近者悅，遠者來”的城市提供思路。

1 拆除重建型城市更新的定義和趨勢

1.1 拆除重建型城市更新的定義

國內(nèi)學(xué)者對于城市更新的定義有不同角度的闡述，陳占祥［2］提出城市更新是城市新陳代謝，是自然發(fā)展的規(guī)律；吳良鏞［3］提出城市更新是在城市文脈保護基礎(chǔ)上，對城市空間進行改造和功能優(yōu)化；陽建強［4］提出城市更新是為了阻止城市城區(qū)衰敗，對城市經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和城市功能提升。

國內(nèi)學(xué)者對城市更新的定義未形成統(tǒng)一的定義，但目的都是對城市不合理的城市空間進行整治、改造或拆除，使得城市功能提升或城市空間重建，以滿足時代經(jīng)濟發(fā)展的需求。根據(jù)對現(xiàn)有城市空間改變程度的不同，可以將城市更新劃分為不同類型，本文探討的類型是拆除重建型城市更新。拆除重建型城市更新是對城市區(qū)域內(nèi)不滿足城市經(jīng)濟發(fā)展要求的物質(zhì)空間進行拆除，并按照城市功能需求進行重新，以滿足城市經(jīng)濟發(fā)展需求。

在國家新一輪空間規(guī)劃政策下，大城市已經(jīng)進入了速度放緩的發(fā)展道路，以良性的存量發(fā)展替代粗獷的增量發(fā)展。拆除重建可以為城市經(jīng)濟發(fā)展提供大量的土地供應(yīng)，解決城市建設(shè)空間受限問題，并為老城區(qū)帶來了土地價值提升、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、城市功能完善等正的外部效應(yīng)。正是如此，如何有效地推進拆除重建型城市更新項目落地是值得探討的問題［5］。

1.2 拆除重建型城市更新的模式及趨勢

依據(jù)城市更新中主體的不同，可將拆除重建型城市更新模式分為2類：一是政府主導(dǎo)模式，譬如北京市城市更新；二是，社會主導(dǎo)模式，譬如深圳市城市更新。目前，城市更新的主體主要還是政府主導(dǎo)居多，也暴露了很多問題。從物權(quán)上來說，單一的政府主體推進效率不高；從財力來說，不計成本的財政投入使得城市更新不可持續(xù)；從機制來說，政府職能崗位缺位。因此，各地政府開始傾向于多方參與的社會主導(dǎo)模式，城市更新的主體變得多元化和復(fù)合化，城市更新的資金吸納社會資本，金融產(chǎn)品支持力度大，城市更新的利益鏈可以呈現(xiàn)閉環(huán)的趨勢。

2 社會主導(dǎo)模式下拆除重建型城市更新及困境

在社會主導(dǎo)模式下拆除重建型城市更新模式中，政府負責城市更新規(guī)則的制定和監(jiān)督，運營單位聯(lián)合金融機構(gòu)和建設(shè)單位，在政府制定的城市更新規(guī)則下完成城市更新片區(qū)的土地收儲、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、總共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)運營等具體實施內(nèi)容，整個城市更新過程中需吸納社會公眾的意見，并接受政府和社會公眾的監(jiān)督（圖1）。城市更新最終呈現(xiàn)出的建設(shè)成果既要滿足政府對更新片區(qū)振興的要求，又要兼顧社會公眾的公共利益，還得使得企業(yè)的利益最大化。所以，社會主導(dǎo)模式下拆除重建型城市更新必須在政府制定的規(guī)則下，統(tǒng)籌好整個片區(qū)的拆除和重建工作，協(xié)調(diào)好城市更新中涉及的多方利益。

在社會主導(dǎo)模式下拆除重建型城市更新中，企業(yè)可以作為主導(dǎo)者，其優(yōu)勢在于具備豐富的項目操盤經(jīng)驗和優(yōu)秀的專業(yè)人才隊伍，擁有多渠道的融資通道，愿意承擔一定的投資風(fēng)險；其劣勢在于容易忽視公共利益去追求企業(yè)利益，欠缺相關(guān)政府政策的執(zhí)行力。通過對拆除重建型城市更新相關(guān)研究梳理和分析，可歸納出4個方面問題：

（1）制度不健全。由于拆遷安置完全市場化，而且無章可循，導(dǎo)致拆遷工作出現(xiàn)釘子戶［6］。

（2）技術(shù)不成熟。城市更新制定的實施方案和既定的法定規(guī)劃存在博弈，造成項目設(shè)計工作推進程序迂回。

（3）利益不均衡。開發(fā)企業(yè)過于追求利益最大化，忽視公共利益，使得城市更新的品質(zhì)得不到提升。

（4）成本難控制。項目推進成本不可控制，給城市更新工作推進增加難度，企業(yè)不愿意進入。

3 社會主導(dǎo)模式下拆除重建型城市更新策略

3.1 完善地方法規(guī)體系

3.1.1 完善地方法規(guī)制度

區(qū)域劃定、土地征用、項目啟動和推進、規(guī)劃調(diào)整、容積率調(diào)整、工程建設(shè)等工作內(nèi)容不可避免會涉及到民法中的產(chǎn)權(quán)保護，需要行政行為干預(yù)行政相對人的財權(quán)和產(chǎn)權(quán)，使得權(quán)力義務(wù)關(guān)系發(fā)生變動［7］。鑒于國內(nèi)既有民法和行政法并未單獨針對城市更新來調(diào)整相應(yīng)的內(nèi)容，國家層面暫未專門制定城市更新的法律，建議地方政府制定專門城市更新地方規(guī)章或條例，完善地方法規(guī)體系，明確城市更新的基本原則。

3.1.2 制定政策保障措施

針對拆除重建型城市更新中涉及到的難點和問題，制定相應(yīng)的保障措施，保障和規(guī)范城市更新中各主體的利益，確保合法性和公平性。在制度不完善的大環(huán)境中，營造寬松的政策環(huán)境，明確企業(yè)退出機制，吸引企業(yè)參與到城市更新工作中。針對片區(qū)拆遷工作，明確強制實施條件，杜絕“少數(shù)交易”影響更新工作的推進和帶來交易成本的提升。譬如深圳提出“雙95”，“專有部分面積和物業(yè)權(quán)利人人數(shù)占比均不低于95%”即可啟動“強制拆遷”手段。

3.2 完善城市規(guī)劃體系

3.2.1 制定城市更新專項規(guī)劃

拆除重建型城市更新片區(qū)現(xiàn)狀情況復(fù)雜、規(guī)劃影響因素較多，規(guī)劃控制指標既要滿足物質(zhì)空間規(guī)劃要求，又要滿足片區(qū)經(jīng)濟自平衡需求。因此，在傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃體系中，應(yīng)分析更新片區(qū)的現(xiàn)狀和訴求，增加一個拆除重建型城市更新的專項規(guī)劃，用于指導(dǎo)相關(guān)規(guī)劃指標的控制和具體詳細規(guī)劃的規(guī)范［8］。

建筑論壇與建筑設(shè)計李旅： 社會主導(dǎo)模式下拆除重建型城市更新策略

3.2.2 專項規(guī)劃融入法定規(guī)劃

依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，城市更新專項規(guī)劃不是法定規(guī)劃，而是對片區(qū)拆除重建的一個規(guī)劃專題研究。文獻［9］提出城市更新專項規(guī)劃應(yīng)與法定規(guī)劃相銜接，主要體現(xiàn)在剛性指標控制和引導(dǎo)性指標控制。關(guān)于專項規(guī)劃與法定規(guī)劃的關(guān)系，有2種處理方案：一是經(jīng)政府部門批準的專項規(guī)劃可替代控制性詳細規(guī)劃；二是專項規(guī)劃具體內(nèi)容反作用于控制性詳細規(guī)劃，根據(jù)專項規(guī)劃具體內(nèi)容，調(diào)整控制性詳細規(guī)劃內(nèi)容。

3.3 構(gòu)建多方參與機制

3.3.1 構(gòu)建政府企業(yè)平臺

由于拆除重建型城市更新項目體量大、資金需求大、利益協(xié)調(diào)難，區(qū)域城投公司可以和引進企業(yè)合股成立城市更新項目運營公司，負責整個城市更新片區(qū)土地收儲、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)運營等工作。城投公司作為政府方的代表，爭取政府層面的政策支持，發(fā)揮國有企業(yè)資源整合優(yōu)勢，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、社區(qū)和居民等多元主體之間的利益關(guān)系。企業(yè)作為社會資本的代表，做好外部資本的招商引資和運營建設(shè)等工作，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的活力，實現(xiàn)投入產(chǎn)出效益。

3.3.2 推廣公眾參與制度

公眾參與是指普通公民對公共利益決策或涉及自己利益的決策享受知情權(quán)，并可以對決策方案提出意見，監(jiān)督社會決策方案實施的過程。近年來，眾多學(xué)者對于公眾參與制度的理論研究主要停留在保障政府程序上的聽證制度［10］。而在城市更新項目運營中，除了保障居民應(yīng)有的聽證制度之外，可以嘗試讓居民參與到城市更新的過程中。在拆遷工作之前需要做好需求調(diào)研、意愿征集、拆遷方案協(xié)商和監(jiān)督等工作；在城市更新過程中需要做好工程建設(shè)方案的公示工作，使得片區(qū)利益相關(guān)者有知情權(quán)，并聽取利益相關(guān)的意見和建議；在片區(qū)建成后需保障利益相關(guān)者的收益權(quán)，使得居民的公共利益不受侵害。

3.4 完善成本風(fēng)險管控

3.4.1 管理機制提升

政府應(yīng)該制定城市更新項目并聯(lián)審批制度，提升政府審批效率。并聯(lián)審批制度將涉及城市更新項目審批的各部門聯(lián)合到一塊，就城市更新項目審批流程簡化，推行“一站式服務(wù)”，縮短項目政府審批時間，降低項目政府審查成本［11］。提升項目領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)決策能力，降低決策成本，提高項目推進效率。拆除重建型城市更新項目前期決策和規(guī)劃階段為了防范風(fēng)險，需投入巨大的人力和資金用于決策方案研究［12］。

3.4.2 信用制度建立

政府、企業(yè)和公眾之間沒有信用會加大城市更新交易成本，需要通過協(xié)商和保障措施才能促成交易。從企業(yè)信用能力、經(jīng)營能力和履約能力來建立企業(yè)評價體系，收集和篩選信用良好的企業(yè)，搭建透明的信用信息平臺。在城市更新中選取資金雄厚、實力強悍、履約能力強的開發(fā)企業(yè)，能夠承受城市更新過程中的風(fēng)險，有利于城市更新活動的可持續(xù)推進。

4 結(jié)束語

中國已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化中后期階段，城市發(fā)展速度逐步減緩。城市更新活動是城市發(fā)展自我優(yōu)化的絕佳路徑，也是我國“十四五”規(guī)劃國家層面政策新風(fēng)口。為了彌補國內(nèi)社會主導(dǎo)模式下拆除重建型城市更新理論研究的欠缺，本文通過文獻研究法和項目經(jīng)驗，闡述了拆除重建型城市更新的定義及趨勢，分析社會主導(dǎo)模式下拆除重建型城市更新存在的問題，提出相應(yīng)的城市更新策略，為當下拆除重建型城市更新活動提供思路。

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