社會主導模式下拆除重建型城市更新策略

摘要：在存量發展的城市中，拆除重建型城市更新是城市建設的重點，助推城市經濟增長。從政治環境、技術理論、多方利益、成本風險等角度梳理和分析社會主導模式下拆除重建型城市更新存在的問題，并針對性提出優化策略，以期為我國拆除重建型城市更新實踐提供理論參考。

關鍵詞：社會主導； 拆除重建； 城市更新； 策略

中國分類號：TU984.11+4A

［定稿日期］2022-07-17

［作者簡介］李旅（1987—），男，碩士，工程師，注冊城鄉規劃師，研究方向為城鄉規劃，建筑設計。

0 引言

隨著中國城鎮化率不斷提高，中國城鎮化速度逐漸放緩，城市建設由無序增量發展轉變為良性存量發展，城市更新成為城市建設和經濟發展的持續動力［1］。國家“十四五”規劃將城市更新提升到國家戰略地位，成為國家經濟建設的政策新風口。在城市更新活動中，拆除重建型城市更新是城市經濟增長的優質渠道。

國內關于城市更新的理論研究很多，早期研究理論重點主要集中于老舊小區環境提升、歷史文化街區設施完善等方向，近年來國內學者開始研究舊城環境提升、舊廠房改造再利用等方向，缺少對于拆除重建型城市更新的理論研究［8］。同時，由于城市更新涉及公共利益及個人利益，多數城市更新活動的助推者是政府，但是政府作為城市更新主體存在很多局限性，并不能激發城市更新活動對城市經濟發展的價值，因此，城市更新在嘗試逐漸走向運營主體多元化的社會主導模式。

本文通過拆除重建型城市更新的相關文獻查閱，闡述主體不同的城市更新模式及趨勢，梳理和分析社會主導模式下拆除重建型城市更新存在的問題，提出相應的優化策略，以期為城市更新活動建設出“近者悅，遠者來”的城市提供思路。

1 拆除重建型城市更新的定義和趨勢

1.1 拆除重建型城市更新的定義

國內學者對于城市更新的定義有不同角度的闡述，陳占祥［2］提出城市更新是城市新陳代謝，是自然發展的規律；吳良鏞［3］提出城市更新是在城市文脈保護基礎上，對城市空間進行改造和功能優化；陽建強［4］提出城市更新是為了阻止城市城區衰敗，對城市經濟的產業結構優化和城市功能提升。

國內學者對城市更新的定義未形成統一的定義，但目的都是對城市不合理的城市空間進行整治、改造或拆除，使得城市功能提升或城市空間重建，以滿足時代經濟發展的需求。根據對現有城市空間改變程度的不同，可以將城市更新劃分為不同類型，本文探討的類型是拆除重建型城市更新。拆除重建型城市更新是對城市區域內不滿足城市經濟發展要求的物質空間進行拆除，并按照城市功能需求進行重新，以滿足城市經濟發展需求。

在國家新一輪空間規劃政策下，大城市已經進入了速度放緩的發展道路，以良性的存量發展替代粗獷的增量發展。拆除重建可以為城市經濟發展提供大量的土地供應，解決城市建設空間受限問題，并為老城區帶來了土地價值提升、產業結構優化、城市功能完善等正的外部效應。正是如此，如何有效地推進拆除重建型城市更新項目落地是值得探討的問題［5］。

1.2 拆除重建型城市更新的模式及趨勢

依據城市更新中主體的不同，可將拆除重建型城市更新模式分為2類：一是政府主導模式，譬如北京市城市更新；二是，社會主導模式，譬如深圳市城市更新。目前，城市更新的主體主要還是政府主導居多，也暴露了很多問題。從物權上來說，單一的政府主體推進效率不高；從財力來說，不計成本的財政投入使得城市更新不可持續；從機制來說，政府職能崗位缺位。因此，各地政府開始傾向于多方參與的社會主導模式，城市更新的主體變得多元化和復合化，城市更新的資金吸納社會資本，金融產品支持力度大，城市更新的利益鏈可以呈現閉環的趨勢。

2 社會主導模式下拆除重建型城市更新及困境

在社會主導模式下拆除重建型城市更新模式中，政府負責城市更新規則的制定和監督，運營單位聯合金融機構和建設單位，在政府制定的城市更新規則下完成城市更新片區的土地收儲、基礎設施建設、總共設施建設、產業開發運營等具體實施內容，整個城市更新過程中需吸納社會公眾的意見，并接受政府和社會公眾的監督（圖1）。城市更新最終呈現出的建設成果既要滿足政府對更新片區振興的要求，又要兼顧社會公眾的公共利益，還得使得企業的利益最大化。所以，社會主導模式下拆除重建型城市更新必須在政府制定的規則下，統籌好整個片區的拆除和重建工作，協調好城市更新中涉及的多方利益。

在社會主導模式下拆除重建型城市更新中，企業可以作為主導者，其優勢在于具備豐富的項目操盤經驗和優秀的專業人才隊伍，擁有多渠道的融資通道，愿意承擔一定的投資風險；其劣勢在于容易忽視公共利益去追求企業利益，欠缺相關政府政策的執行力。通過對拆除重建型城市更新相關研究梳理和分析，可歸納出4個方面問題：

（1）制度不健全。由于拆遷安置完全市場化，而且無章可循，導致拆遷工作出現釘子戶［6］。

（2）技術不成熟。城市更新制定的實施方案和既定的法定規劃存在博弈，造成項目設計工作推進程序迂回。

（3）利益不均衡。開發企業過于追求利益最大化，忽視公共利益，使得城市更新的品質得不到提升。

（4）成本難控制。項目推進成本不可控制，給城市更新工作推進增加難度，企業不愿意進入。

3 社會主導模式下拆除重建型城市更新策略

3.1 完善地方法規體系

3.1.1 完善地方法規制度

區域劃定、土地征用、項目啟動和推進、規劃調整、容積率調整、工程建設等工作內容不可避免會涉及到民法中的產權保護，需要行政行為干預行政相對人的財權和產權，使得權力義務關系發生變動［7］。鑒于國內既有民法和行政法并未單獨針對城市更新來調整相應的內容，國家層面暫未專門制定城市更新的法律，建議地方政府制定專門城市更新地方規章或條例，完善地方法規體系，明確城市更新的基本原則。

3.1.2 制定政策保障措施

針對拆除重建型城市更新中涉及到的難點和問題，制定相應的保障措施，保障和規范城市更新中各主體的利益，確保合法性和公平性。在制度不完善的大環境中，營造寬松的政策環境，明確企業退出機制，吸引企業參與到城市更新工作中。針對片區拆遷工作，明確強制實施條件，杜絕“少數交易”影響更新工作的推進和帶來交易成本的提升。譬如深圳提出“雙95”，“專有部分面積和物業權利人人數占比均不低于95%”即可啟動“強制拆遷”手段。

3.2 完善城市規劃體系

3.2.1 制定城市更新專項規劃

拆除重建型城市更新片區現狀情況復雜、規劃影響因素較多，規劃控制指標既要滿足物質空間規劃要求，又要滿足片區經濟自平衡需求。因此，在傳統的國土空間規劃體系中，應分析更新片區的現狀和訴求，增加一個拆除重建型城市更新的專項規劃，用于指導相關規劃指標的控制和具體詳細規劃的規范［8］。

建筑論壇與建筑設計李旅： 社會主導模式下拆除重建型城市更新策略

3.2.2 專項規劃融入法定規劃

依據城鄉規劃法，城市更新專項規劃不是法定規劃，而是對片區拆除重建的一個規劃專題研究。文獻［9］提出城市更新專項規劃應與法定規劃相銜接，主要體現在剛性指標控制和引導性指標控制。關于專項規劃與法定規劃的關系，有2種處理方案：一是經政府部門批準的專項規劃可替代控制性詳細規劃；二是專項規劃具體內容反作用于控制性詳細規劃，根據專項規劃具體內容，調整控制性詳細規劃內容。

3.3 構建多方參與機制

3.3.1 構建政府企業平臺

由于拆除重建型城市更新項目體量大、資金需求大、利益協調難，區域城投公司可以和引進企業合股成立城市更新項目運營公司，負責整個城市更新片區土地收儲、基礎設施建設、公共設施建設、產業開發運營等工作。城投公司作為政府方的代表，爭取政府層面的政策支持，發揮國有企業資源整合優勢，協調政府、企業、社區和居民等多元主體之間的利益關系。企業作為社會資本的代表，做好外部資本的招商引資和運營建設等工作，充分發揮市場經濟的活力，實現投入產出效益。

3.3.2 推廣公眾參與制度

公眾參與是指普通公民對公共利益決策或涉及自己利益的決策享受知情權，并可以對決策方案提出意見，監督社會決策方案實施的過程。近年來，眾多學者對于公眾參與制度的理論研究主要停留在保障政府程序上的聽證制度［10］。而在城市更新項目運營中，除了保障居民應有的聽證制度之外，可以嘗試讓居民參與到城市更新的過程中。在拆遷工作之前需要做好需求調研、意愿征集、拆遷方案協商和監督等工作；在城市更新過程中需要做好工程建設方案的公示工作，使得片區利益相關者有知情權，并聽取利益相關的意見和建議；在片區建成后需保障利益相關者的收益權，使得居民的公共利益不受侵害。

3.4 完善成本風險管控

3.4.1 管理機制提升

政府應該制定城市更新項目并聯審批制度，提升政府審批效率。并聯審批制度將涉及城市更新項目審批的各部門聯合到一塊，就城市更新項目審批流程簡化，推行“一站式服務”，縮短項目政府審批時間，降低項目政府審查成本［11］。提升項目領導機構決策能力，降低決策成本，提高項目推進效率。拆除重建型城市更新項目前期決策和規劃階段為了防范風險，需投入巨大的人力和資金用于決策方案研究［12］。

3.4.2 信用制度建立

政府、企業和公眾之間沒有信用會加大城市更新交易成本，需要通過協商和保障措施才能促成交易。從企業信用能力、經營能力和履約能力來建立企業評價體系，收集和篩選信用良好的企業，搭建透明的信用信息平臺。在城市更新中選取資金雄厚、實力強悍、履約能力強的開發企業，能夠承受城市更新過程中的風險，有利于城市更新活動的可持續推進。

4 結束語

中國已經進入城鎮化中后期階段，城市發展速度逐步減緩。城市更新活動是城市發展自我優化的絕佳路徑，也是我國“十四五”規劃國家層面政策新風口。為了彌補國內社會主導模式下拆除重建型城市更新理論研究的欠缺，本文通過文獻研究法和項目經驗，闡述了拆除重建型城市更新的定義及趨勢，分析社會主導模式下拆除重建型城市更新存在的問題，提出相應的城市更新策略，為當下拆除重建型城市更新活動提供思路。

參考文獻

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