鄉村振興背景下全域土地綜合整治實施路徑

摘要：全域土地綜合整治不僅可以促進鄉村振興戰略實施和生態文明建設，還能助力海南自由貿易港建設。本研究以儋州市為例，結合試點區社會經濟條件、產業發展現狀和方向、土地利用情況，從鄉村振興視角分析全域土地綜合整治的實施路徑。當前，要統籌推進農用地整治、村莊整治、生態保護修復和工業用地整治，堅持規劃先行、有序推進，形成農田連片與村莊集聚的土地保護新格局，構建生態宜居與集約高效的農村土地利用空間結構，促進鄉村振興，助推儋（州）洋（浦）一體化高水平建設。

關鍵詞：全域土地綜合整治；鄉村振興；儋洋一體化

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2023）06-00-04

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2023.06.028

Implementation Path of Comprehensive Land Consolidation in the Whole Region under the Background of Rural Revitalization

——Taking Danzhou City as an Example

WU Shumei

（Hainan Guoyuan Institute of Land and Mineral Survey Planning amp; Design， Haikou 570203， China）

Abstract： Comprehensive land consolidation in the whole region can not only promote the implementation of rural revitalization strategy and ecological civilization construction， but also assist in the construction of Hainan Free Trade Port. Taking Danzhou City as an example， this study analyzes the implementation path of comprehensive land consolidation in the whole region from the perspective of rural revitalization， taking into account the socio-economic conditions， industrial development status and direction， and land use situation of the pilot area. At present， it is necessary to coordinate and promote the rectification of agricultural land， village rectification， ecological protection and restoration， and industrial land rectification， adhere to the principle of planning first and orderly promotion， form a new pattern of land protection where farmland is connected and villages gather， build an ecological livable and intensive and efficient rural land use spatial structure， promote rural revitalization， and promote the high-level construction of Danzhou-Yangpu integration.

Keywords： comprehensive land consolidation in the whole region; rural revitalization; Danzhou-Yangpu integration

按照鄉村振興戰略“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，儋州市開展全域土地綜合整治試點。儋州市立足于試點區自然資源本底、國土空間利用現狀和經濟社會發展階段，以推動國土空間規劃落地實施為目標，以統籌推進農用地整治、村莊整治、生態保護修復、工業用地整治為重點，落實耕地數量、質量、生態“三位一體”保護和高質量發展要求[1-3]，實現全域生產、生活與生態的布局優化、品質提升和環境改善，打造具有辨識度的重大標志性成果。

1 試點區概況

試點區位于儋州市主城區西北約40 km處，西距洋浦經濟開發區約15 km。北臨北部灣大道，南至中和鎮區及東坡書院，東南至海南環島高鐵，中和鎮鎮區距離海南環島高速公路約7 km，區位優勢突出，具有“海上絲綢之路”對外貿易門戶，海南西部中心城市和港產城園示范區的“后花園”重要功能定位。試點區總面積為3 097.685 3 hm2，涉及8個行政村。

1.1 社會經濟條件

試點區涉及中和鎮和新州鎮，總人口為23 890人，

60%外出務工。常住人口多為老人、小孩，以散工和務農為主。區域以農業為主，農作物品種較多，但農業產業規模較小，農民人均收入低。試點區農村人均可支配收入約為12 000元，低于2020年儋州市農村居民人均可支配收入16 818元的平均水平。

1.2 產業發展現狀及方向

試點區以種植業與濱海養殖業為主，主要產品為芹菜梗、大芋頭、黃豆、玉米、苦瓜、螃蟹、海蝦等。試點區利用資源優勢，大力發展海洋漁業經濟。深海捕撈和海水養殖產業已經成為新州鎮第一產業的重要組成部分，成為拉動鎮內經濟發展、農民增收的主要引擎之一。但隨著生態環境修復的日益重視，新州鎮漁業經濟需要尋求新的發展路徑。同時，試點區周邊農業初具規模，正在形成“以產帶園，以園帶村，以村興園”的發展格局，發展以現代農業產業園引領鄉村振興的先行先試典范。近年來依托東坡文化元素和千年古城優勢，加速升級古鎮古街新面貌，把一二三產業融合，以旅為先，走農旅結合發展之路。

1.3 土地利用情況

根據儋州市2020年變更調查成果數據，整治區總面積為971.604 4 hm2。其中，農用地面積為659.585 2 hm2，占整治區總面積的67.89%；建設用地面積為297.997 3 hm2，占整治區總面積的30.67%；未利用地面積為14.021 9 hm2，占整治區總面積的1.44%。試點區耕地面積為1 342.497 2 hm2，其中水田面積1 041.120 9 hm2，旱地面積301.376 3 hm2。試點區現狀耕地坡度相對平緩，以0°～2°為主，面積為1 314.182 5 hm2。現狀旱地主要分布在北門江右岸的平坦地塊。通過分析，試點區耕地的平均質量等別為6.09等，耕地質量水平較高，11等耕地主要分布在新州鎮藍田村周邊。

2 試點區存在的問題

2.1 生產空間方面

試點區經濟發展水平相對滯后，農民收入水平較低。試點區只有七里村、黃江村、黃江新村、黃玉村有超過50萬元的集體經濟收入，其他村莊經濟基礎十分薄弱。農業以種植業和漁業養殖為主，產品附加值較低。農產品附加值也相對較低，試點區以種植水稻、花生、蔬菜和養殖魚、螃蟹等為主，農民就業機會較少，農田拋荒較為嚴重，同時農業缺乏特色，規模小而散，基礎設施配套不足。

2.2 生活空間方面

2.2.1 農村基礎設施落后，一宅多戶問題突出，村建筑風貌老舊

試點區涉及8個行政村，目前僅七里村已經進行美麗鄉村建設，村內休閑空間較好，但其他村莊村容村貌較差，建設落后，老舊建筑較多，影響村莊風貌。缺少休閑空間，集鎮的公共服務設施輻射半徑較小；缺少垃圾分類處理、污水處理終端、公廁等衛生設施，生態環境問題較為突出；村莊道路兩旁大多雜亂無章，土地裸露，雜草叢生，缺乏公共休閑綠地。

2.2.2 文化旅游發展水平較低，資源未得到有效挖掘

試點區自然資源、人文資源較為豐富，但缺乏一定的整合力度，難以形成共勢，同時文化旅游資源缺乏品牌知名度和核心旅游產品，難以形成具有大規模影響力的旅游目的地。文化與旅游的特色結合不夠，現階段尚未充分挖掘出具有儋州特色的文化資源，同時旅游配套基礎設施也比較匱乏，缺少基本的配套設施，游客體驗不佳。

2.3 生態空間方面

2.3.1 海岸帶低效過度利用，海洋生物棲息地趨于破碎化

儋州市新英灣軟體動物和蟹類的種類數、平均棲息密度和平均生物量等指標處于中等水平，但是前期調查發現，當地村民存在大面積開挖灘涂養殖沙蟲等行為，嚴重干擾、破壞了底棲動物的生存空間。

2.3.2 大面積圍塘養殖，破壞生態環境

新英灣周邊社區的傳統資源利用方式主要有池塘養殖、灘涂養殖、海鴨養殖、近海捕撈和貝類采集等，這些活動對港灣生態系統造成負面影響，其中以海水養殖活動的負面影響最大。儋州市紅樹林分布區周邊大都屬于人口密集的居民區或魚蝦養殖塘，在人口密集的居民區排灌系統不規范，生活生產污水不經處理直接排放到紅樹林地，生活垃圾隨意丟棄于紅樹林中，造成環境污染，影響紅樹林的正常生長，甚至導致其退化死亡。

2.4 空間格局方面

試點區生產、生活、生態空間布局基本合理[4-5]，但需要進一步優化。生產空間內耕地和林地相對集中連片，集約程度較高，但生產效率較低，且有零散的林地、未利用地、建設用地穿插在耕地中間，耕地集中連片程度需要進一步提高；生活空間內村莊一宅多戶的現象較為突出，部分村莊公共配套設施缺乏，建設用地的集約節約利用程度需要進一步提高；生態空間內海洋生態安全受外來物種入侵、海岸帶污染、海洋生態棲息地破碎化的問題較為突出，同時大面積的圍塘養殖影響試點區的紅樹林生態資源，生態空間內的生態環境質量需要進一步提升。

3 試點目標任務

通過合理開發后備資源，優化調整永久基本農田，加強耕地保護，解決耕地分布碎片化問題，實現耕地集中連片，打造農業特色鮮明的田園示范區；通過儋州灣海洋生態修復、北門江生態修復治理，解決試點區生態問題，實現生態空間優化、生態質量提升，打造人與自然和諧共生的生態養生地；通過村莊分類引導，拓展發展空間，解決建設用地利用低效、空間布局無序發展的問題，實現村莊土地利用集約、產業集聚發展，打造城鄉統籌發展的魅力產業鎮；通過挖掘東坡文化、玉蕊花帶等歷史、自然資源，解決試點區資源利用不充分的問題，實現試點區文化復興，打造具有儋州特色東坡文脈的古韻活力城。最終形成農田連片與村莊集聚的土地保護新格局，構建生態宜居與集約高效的土地利用空間結構，助推鄉村振興，打造“一軸、一帶、兩廊、三區、一心、多點”的空間格局。

4 項目建設內容

4.1 農用地整理

試點區內農用地整理項目共有5個，分別為中和鎮長村村耕地開墾項目、中和鎮五里村耕地開墾項目、中和鎮五里-方雅耕地開墾項目、中和鎮黃江村旱改水土地整治項目、中和鎮黃江村旱改水土地整治項目。總投資為26 920.29萬元，其中耕地開墾總規模為240.735 5 hm2，墾造耕地項目可新增加耕地面積114.304 3 hm2，旱地改水田項目規模

為186.652 5 hm2。

4.2 建設用地復墾

建設用地復墾的主要對象是農村宅基地、工業用地以及礦山用地。農村宅基地和工業用地平整后，結余建設用地指標的利用有利于試點區內產業項目的落地，從而助推產業結構的轉型升級。礦山用地復墾有利于盤活試點區資源，實現鄉村振興，同時為鄉村生態修復助力，實現產業的可持續、綠色、高質量發展。拆舊區總面積為123.762 1 hm2，預計復墾為耕地的面積為1.787 3 hm2，復墾為林地的面積為121.974 8 hm2。

試點區內建設用地復墾項目總規模為123.762 1 hm2，工程總投資為3 807.16萬元。

4.3 鄉村整治提升

試點區擬實施新建路面、管網、綠化以及其他配套附屬設施等基礎設施建設，此次鄉村整治提升項目共有14個，有助于實現農村基礎設施提檔升級，助推鄉村振興，工程總投資為49 573.59萬元。

4.4 鄉村生態保護修復

試點區擬實施的生態修復工程項目有3個，分別為北門江出海口右岸段整治工程（中和橋至益鄉橋）、儋州灣海洋生態保護修復項目和茅坡澇河綜合整治工程項目，工程總投資為41 395萬元。其中，儋州灣海洋生態保護修復項目主要采用政府投資、社會投資兩種投資方式，項目現已獲得中央補助資金1億元。

4.5 鄉村歷史文化保護

試點區主要對七里村文化展示廳進行保護。七里村是一個有1 300年歷史的古老村莊。村里的玉蕊古樹群是全國保留最為完好的玉蕊古樹群。除了有玉蕊古樹，七里村還處于革命老區，紅色旅游資源豐富。要杜絕違反保護規劃和村莊規劃的建設行為，嚴格篩選專業的開發團隊對該片區的歷史文化資源進行保護性開發，賦予歷史文化資源新的生命力，并結合數字化體驗項目建設，保護傳統文脈。

4.6 產業布局和引入

試點區以一二三產業高度融合為發展模式，整合各方資源，打造“熱帶特色高效農業+生態文化旅游+田園生活”的農文旅產業融合發展示范區。通過土地流轉，引入大型農業開發企業，發展現代農業、觀光農業和生態農業，創造農民就業機會，同時發展特色農業、高附加值農業，優化供給側結構；延伸產業鏈，加快配套建設；集聚農業生產先進要素，“百畝成塊，千畝連片，萬畝布局”，建設現代化特色農業產業園，實現適當規模化發展，規避市場風險，形成“一帶、兩心、五分區”的整體產業空間結構。

5 組織實施保障

5.1 組織保障措施

成立全域土地綜合整治試點工作領導小組，以儋州市政府為主導，相關職能部門分管領導負責全域實施各項工作，領導小組辦公室統一領導、指導、協調和監督考核全域土地綜合整治試點項目，同時組建項目推進專班，負責具體工作協調事務，落實全域土地綜合整治領導小組的各項要求，下設政策研究組、計劃制定組、資金統籌組及協調推進組四個小組。從規劃、建設、管理到經營，自始至終都要建立農民民主參與機制。加強價值宣傳和文化營銷，讓公眾深入了解、積極支持、主動參與“美麗儋州”行動。要形成各領域專家、普通居民與政府組成的多元決策主體，提高各項行動開展的普適性和認同感。

5.2 指標保障措施

一是林地調優。按照“總量控制、封閉運行、臺賬管理”的原則，建立林業用地布局優化指標賬冊，對林地指標的取得和使用進行嚴格管理，確保范圍內林地數量不減少，布局有優化，森林覆蓋率有所增加。二是永久基本農田調優。按照“總體穩定、布局優化、嚴格管控”的要求，優化調整永久基本農田。調整后，試點區內永久基本農田達到“面積有增加、質量有提高、生態有改善、布局更優化”的狀態。土地整治工程多采用空心磚、生態溝渠等，規劃發展生態精品農業，保障生物多樣性，提高生態功能。調整后，永久基本農田連片度進一步提升，布局實現整體優化。三是耕地占補平衡。根據相關規定，耕地占補平衡實行耕地數量、水田規模和糧食產能三類指標核銷制。四是規劃空間流量平衡。通過拆舊（擬復墾為農用地的建設用地）和建新（擬用于村民安置和保障新產業新業態發展）等措施，在保證試點區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，城鄉建設用地布局更合理的目標。

5.3 生態保障措施

合理配套田間灌排基礎設施，優化農田林網格局，加強河道治理，能有效提高水土保持、水源涵養和防蓄洪能力，使生態環境、水土結構、田間生產小氣候得到明顯改善，形成良性循環的生態系統。后期管護需要精心設計，落實管護經費，明確責任主體和責任人，強化責任考核。各類土地整治項目在施工過程中要采取有效措施，防止水土流失。各建設項目要提高施工人員的環保意識，有次序分片動工，避免破壞村域內生態景觀而影響區域風貌。

5.4 項目監管措施

依托儋州市政府作為全域土地整治項目實施主體的優勢，實現土地整治項目從前期潛力篩選、地形測繪、規劃設計、工程施工、竣工驗收、報備入庫的全過程監管。從主要措施來看，要建立項目實施臺賬，實現項目進度與質量保障齊頭并進；建立群眾監督機制，廣泛聽取農民意見，充分尊重農民意愿，切實維護農民的合法權益；建立分工明確、責任明晰的機制，確保全域土地綜合整治與生態修復工程的有序開展、規范運作；實施新技術的應用及標準化管理，對立項、設計、變更、招標、實施、監理、工程、預決算、驗收檔案資料進行標準管理。

6 結語

按照“山水林田湖草沙是生命共同體”的系統思想，儋州市通過全域規劃、整體設計、全要素治理，統籌推進試點區新增耕地、耕地提質改造等農用地綜合整治，建設用地復墾、低效用地再開發等農村建設用地整治，北門江流域治理、儋州灣海洋生態修復等生態環境整治修復工程，實現試點區全域生產、生活、生態的布局優化、品質提升和環境改善，打造具有辨識度的重大標志性成果。

參考文獻

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