農村宅基地制度改革研究進展與展望

關鍵詞：農村宅基地；改革；研究進展；文獻綜述；展望

農村宅基地制度是村莊制度的核心安排[1]，隨著農村改革的不斷深化、鄉村振興戰略的全面實施及農民市民化進程的加快推進，現行農村宅基地制度顯然已經不能適應新時代背景下中國農村轉型發展的需要。鑒于此，近年來有關農村宅基地制度改革的呼聲也越來越高[2]。農村宅基地制度改革事關農民切身利益，事關農村社會穩定和發展大局，是全面實施鄉村振興戰略背景下深化農村改革的重要內容。按照黨中央、國務院決策部署，2015 年1 月，在全國33 個縣（市、區）開展第一輪農村宅基地制度改革試點工作[3]。雖然第一輪農村宅基地制度改革試點工作取得了積極的進展，但農村宅基地制度中的深層次矛盾和問題依然存在。2018 年中央一號文件首次提出探索宅基地“三權分置”改革，為鄉村振興背景下深化農村宅基地制度改革、完善農村宅基地制度指明了方向[4]。為進一步推進農村宅基地制度創新，在上一輪改革基礎上拓展試點范圍、豐富試點內容，2020 年8 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村宅基地制度改革試點方案》，正式啟動新一輪農村宅基地制度改革試點工作。根據該方案，新一輪農村宅基地制度改革試點聚焦現行農村宅基地制度中的突出矛盾和主要問題，力爭在關鍵環節和重點領域取得重要進展，并取得相關制度創新成果。

文獻檢索表明，近年來國內學術界雖然結合農村宅基地制度改革試點政策及地方實踐探索，針對農村宅基地制度改革領域的相關理論與現實問題進行了探究，但針對中國農村宅基地制度改革研究進展與展望的成果鮮有報道，尤其是缺乏反映農村宅基地制度改革研究現狀與發展趨勢的綜述性研究成果。鑒于此，本文基于近年來中國知網收錄的相關研究成果，采用文獻分析與歸納概括等方法，重點從研究內容和研究方法兩個方面對國內農村宅基地制度改革研究進展進行系統梳理與總結，并結合新一輪農村宅基地制度改革試點背景，提出未來研究方向，以期為凝練今后重點研究領域和推進開展相關研究提供有益參考[5]。

1 研究的主要內容

從中國知網相關文獻檢索情況來看，自2015 年開展第一輪農村宅基地制度改革試點工作以來，學術界針對農村宅基地退出、宅基地有償使用、宅基地收益分配、宅基地“三權分置”改革及地方改革實踐探索等領域開展了相關研究，研究內容主要包括以下方面：

1.1 宅基地退出研究

文獻梳理結果顯示，學術界主要從農戶退出意愿、退出補償機制、退出實踐樣態三個方面展開研究。首先，關于農戶退出宅基地意愿的研究，研究發現，農戶自愿有償退出宅基地的意愿主要受到以下因素影響：一是受到農戶家庭年收入因素的影響，非農收入占比越高的家庭具有更為積極的未來預期，更傾向于退出[6]；二是農戶的小農保守思想在中老年人群中較為普遍，“落葉歸根”的情感觀、“房屋自有”的保障觀也存在著明顯的代際差異，年輕一代更看重宅基地的財產價值而非保障功能[7-8]；三是農民分化程度影響著宅基地退出意愿，純農型農戶相較于非農型農戶，更偏好宅基地自住而非退出[9]；四是受教育水平也在一定程度上影響農戶退出意愿，文化程度越高的農民更容易理解國家政策，對政策的響應程度更高[10]。此外，宅基地確權、農戶期望權益等因素也對退出意愿產生一定的正向促進作用[11]。還有學者對于農戶退出意愿的異質性進行了分析，發現在不同經濟發展水平地區和同一地區不同類型家庭背景下，農戶退出意愿的主導因素也存在一定差異[12-13]。

其次，關于宅基地退出補償機制的研究，有學者認為農戶退出宅基地后應獲得一筆補償款，補償范圍包括宅基地使用權補償和住宅及地上附屬物補償兩部分[14]。關于宅基地退出補償標準的制定，學界主流觀點認為農村宅基地退出的合理補償標準應基于邊際機會成本定價，有學者研究認為宅基地退出補償應采取貨幣補償和非貨幣補償相結合的方式，確保農民在退出宅基地中獲得合理的經濟補償[15-17]。

第三，關于宅基地退出實踐樣態的研究，學術界概括了資產置換、貨幣補償、指標置換、土地入股等退出模式[18]。從地域層面來看，東部發達地區多采用宅基地置換方式推進有償退出，如江蘇、浙江部分試點地區以宅基地制度改革為契機，探索宅基地置換商品房、置換統建住房等模式，保障了農民居住權及宅基地財產權[19]；中部傳統農區在宅基地退出過程中注重保障農民福利，如江西余江鼓勵農戶無償退出閑置宅基地，并對已進城落戶的農民賦予其一定期限的宅基地資格重獲權[20]；西部部分試點地區協同推進宅基地退出與易地扶貧搬遷工作，如四川瀘縣對退出宅基地且不再申請的農戶按住房結構及地上附屬物類型給予補償，并對貧困戶進行統一安置[21]。

1.2 宅基地有償使用研究

宅基地制度是農村的一項福利性制度，農民可以無償分配使用宅基地，但宅基地無償取得的屬性也帶來了閑置浪費、“一戶多宅”及超占多占等問題。宅基地有償使用能夠推進農村土地節約集約利用，顯化宅基地資產價值，有利于實現宅基地公平分配、高效利用[22]。宅基地有償使用作為深化農村宅基地制度改革的一項內容，近年來成為學術界關注的熱點。

通過現有文獻梳理，有學者認為應結合試點地區實際情況妥善解決宅基地利用的歷史遺留問題，建立有償使用與有償退出相結合的宅基地節約集約利用機制[23]。有學者研究指出應探索建立一定區域范圍內的宅基地跨集體配置與轉讓機制，擴大宅基地使用權轉讓范圍[24]。在上一輪與本輪宅基地制度改革中，各試點地區通過探索宅基地有償使用制度，既調節了存量宅基地統籌利用，實現了宅基地公平分配，也推進了宅基地歷史遺留問題化解。余永和[25] 通過對浙江義烏的考察，指出義烏基于“分區分類分檔”原則，針對超占和新增宅基地制定不同的收費標準并參照宅基地基準地價按戶收取有償使用費。李川[26] 基于四川瀘縣宅基地有償使用制度改革實踐，指出改革旨在解決宅基地“一戶多宅”、超占亂占等問題，且農民對宅基地有償使用大多持支持態度。

1.3 宅基地“三權分置”改革研究

通過對已有文獻進行分析，宅基地“三權分置”改革研究的重點主要圍繞落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權及放活宅基地使用權三個方面展開。具體包括：宅基地集體所有權作為一種自物權，是其他衍生權利的基礎。徐忠國等[27] 研究認為宅基地所有權具有完整的占有、使用、收益、處分權能；張勇[28] 研究認為農村集體經濟組織作為所有權的行使主體應強化宅基地分配、使用監督、收回再利用以及宅基地規劃等權能。宅基地資格權屬于成員權范疇，具有身份權能和財產權能雙重屬性。陳廣華等[29] 研究認為宅基地資格權的主要權能包括請求分配權、征收占用補償權、退出權和退出補償權能等；李謙[30] 研究認為依附于宅基地使用權的身份權能可以轉移至宅基地資格權，使用權讓渡后的宅基地資格權人，即村集體經濟組織成員，仍然享有宅基地利益分享權、取回權和退出權等一系列身份權能。宅基地使用權作為用益物權的一種，具有財產性屬性，王成等[31]研究認為宅基地使用權與資格權的分離，放寬了宅基地使用權交易范圍與交易方式的限制；韓文龍等[32] 研究認為應擴大宅基地使用權流轉范圍，從本集體經濟組織成員擴大至非本集體經濟組織成員；張勇等[33] 研究認為在宅基地使用權放活過程中，要兼顧農民的政治權益、社會權益和經濟權益，堅持農民主體地位，保障農民居住生計，提高農民財產收益。

1.4 宅基地收益分配研究

通過對已有文獻進行分析，關于宅基地收益分配的理論研究主要包括基于不同利益主體視角下的宅基地退出增值收益、宅基地流轉增值收益、宅基地入市增值收益等多個方面[34]。針對宅基地退出增值收益分配，苑韶峰等[35] 研究認為宅基地退出增值收益中各主體收益分配比例的高低具有明顯的區域差異性和城鄉梯度性，不同區域內城中村、近郊型村莊的農戶和集體增值收益分配比例較高，遠郊型、邊遠型村莊的政府和農戶分配比例較高，整體宅基地退出增值收益分配機制符合“按貢獻分配”的原則。對于宅基地流轉收益分配，朱從謀等[36] 研究發現，義烏市通過“集地券”改革實現了對流轉農戶的宅基地居住保障和社會保障功能價值損失進行補償。針對宅基地入市收益分配，李懷[37] 研究認為構建宅基地入市增值收益分配體系能夠有效解決各利益主體收益分配不均的現實問題。對于宅基地增減掛鉤收益分配，嚴金海[38] 研究認為宅基地增減掛鉤指標收益分配包括“縣—鄉”初級分配和“鄉—村”二次分配。關于宅基地收益分配的實踐探索研究，經濟發達的東部試點地區堅持公平與效率并重的邏輯，農民占有較高的收益分配比例。朱從謀等[36] 研究發現義烏“集地券”改革模式注重保護農民利益，政府、村集體和農戶的宅基地增值收益分配比例合理，農民獲得的補償收益遠高于征地。中西部試點地區在落實宅基地收益分配過程中，宅基地增值收益往往由政府和村集體共享，獲得的集體收入用于股份分紅和公共基礎設施建設，進而使農民獲利。郎秀云[39] 研究發現云南大理市銀橋村回收閑置宅基地入市產生的土地增值收益由農民參與分配，實現了農民的宅基地財產權。

1.5 宅基地制度改革的實踐樣態研究

自2015 年首輪宅基地制度改革試點工作開展以來，全國各地試點地區依據本地實際情況，因地制宜探索出不同的實踐樣態。從東部試點地區來看，馮娜娜等[40] 對義烏市探索的城鄉新社區集聚建設、舊村改造、新農村集聚建設三種模式進行了對比分析；李歡等[41] 對浙江德清改革實踐進行評價，研究認為結合村改居推進宅基地退出顯著提高了農民的社會福利水平。從中部試點地區來看，張軍濤等[42] 基于江西余江改革實踐，總結出落實宅基地集體所有權、保障農戶資格權、放活宅基地使用權的具體改革路徑，認為完善宅基地使用權流轉市場是深化“三權分置”改革的關鍵；張勇等[43] 以安徽省金寨縣為例，對貧困山區農戶搬遷政策與宅基地制度改革協同作用機制進行了探析。從西部試點地區來看，李川等[26]以四川省瀘縣為例，指出宅基地有償使用制度改革妥善解決了一戶多宅、超占亂占、閑置浪費等問題；楊慶媛等[44] 以成都市郫都區為例，提出構建農村集體經營性建設用地入市促進農民土地財產性收入增長長效機制的關鍵在于完善宅基地入市供給、放寬宅基地入市限制；黃礪等[45] 以貴州湄潭為例，指出在保障農戶居住的前提下通過宅基地“分割登記”入市拓寬了集體經營性建設用地入市范圍，有效促進了農村土地資源市場化配置。

2 主要研究方法

農村宅基地制度改革涉及范圍廣泛，學者們所采用的研究方法也較為豐富[3]。目前國內學術界對于農村宅基地制度改革研究涉及到的研究方法主要包括農村調研方法、統計分析與計量統計方法、案例分析與比較分析研究方法及其他研究方法。

2.1 農村調研方法

農村調研方法按照調查具體方式的不同可以分為問卷法、訪談法和觀察法等，是學術界開展研究時普遍采用的田野調查方法。自2015 年以來，學者們結合相關研究針對宅基地制度改革試點地區開展了大量的農村調研工作，具體包括：農戶宅基地退出意愿的內外部影響因素研究與異質性分析[8-12]，宅基地有償退出的績效評估研究[46-47]，宅基地使用權退出的權益結構變化研究[48]，農村閑置宅基地治理模式研究[49]，宅基地流轉的實踐路徑與制度回應研究[50]，宅基地制度改革與村民自治聯動機制構建研究[51]，農戶宅基地退出前后福利變化研究[52]，宅基地補償價值影響因素研究與空間異質性分析[53]，農戶宅基地有償使用的現實困境研究[26]，宅基地入市流轉機制構建研究[54] 等。

2.2 統計分析與計量分析方法

近年來，部分學者在相關研究中采用統計分析方法，通過對農戶開展問卷調查等獲取一手數據，并進行描述性統計分析，具體包括：農戶對改革政策的響應研究[55]，宅基地有償退出的福利保障研究[41，52，56]，宅基地有償退出與有償使用的預期收益研究[6]，宅基地使用權流轉的收益分配研究[36-38]，宅基地“三權分置”改革困境研究等。計量分析方法通常是在描述性統計分析的基礎上采用計量模型進行實證研究，例如采用Logistic 回歸模型[7，11]、Tobit 模型[57]、Probit 模型[55，58]、Logit 模型[12] 對農戶宅基地退出意愿影響因素、宅基地退出補償影響因素、宅基地退出方式行為選擇影響因素等進行實證分析。

2.3 案例分析與比較分析法

文獻檢索表明，案例分析與比較分析法已廣泛應用到農村宅基地制度改革研究領域中。例如，劉佳俊等[48] 基于烏魯木齊市安寧渠鎮的調研，研究提出在宅基地退出過程中，政府應統籌協調農戶再就業、養老保障等工作，切實合理保護農民權益；賈寧鳳等[59] 以山西省長子縣為例，研究發現農村閑置宅基地分布存在明顯區域差異和較強的空間集聚性；張軍濤等[60] 通過對江西省余江區進行調查，對宅基地制度改革中政策工具選擇與運用的邏輯進行了探析；朱大威等[12] 基于農戶問卷調查，提出分區域分階段開展漸進式改革；也有學者對試點地區的探索進行了比較分析，如張勇[61] 對比分析了金寨、義烏、平羅三地的宅基地有償退出機制；王志鋒等[62] 基于對義烏市與宜城市兩地的對比研究，認為經濟發達地區與傳統農業地區的改革側重點有明顯區別；吳郁玲等[56] 基于余江、金寨、宜城三地的農戶調查，認為農戶對宅基地退出的福利增進需求表現出鮮明的家庭異質性與區域異質性，提出應結合農民實際需求確定福利政策供給方向。

2.4 其他研究方法

從中國知網相關文獻分析入手，通過問卷調查、入戶訪談等方法開展農戶宅基地退出意愿研究是目前宅基地制度改革研究中重點關注的方向。有學者使用TAM-PR模型[63] 對重慶市農戶宅基地退出決策的影響機制進行研究。部分學者利用空間計量模型和社會互動模型[64] 對農村宅基地退出補償的農戶互動影響進行了測度，提出農戶在退出宅基地中應予以分類補償。另外，閆嘯等[10] 采用Meta 分析方法對農戶宅基地退出影響因素進行了實證研究，從異質性角度分析得出宅基地退出影響因素隨時間與空間變化作用強度也在變化。有學者采用PSM-MA模型[65] 來回答宅基地制度改革與農房閑置的關系，證明宅基地制度改革能有效降低農房閑置程度。CiteSpace 可視化分析常被用來描述某一特定主題的研究現狀、研究熱點與未來展望。如張文斌等[66] 通過文獻可視化分析研究認為農村宅基地制度改革主要聚焦于宅基地流轉問題、退出問題、管理問題等方面；張勇等[67] 使用CiteSpace可視化分析方法對宅基地“三權分置”領域研究進展進行了總結。

3 研究評述與未來重點研究方向

3.1 研究評述

國內學術界的大多數學者運用農村調研方法、統計分析與計量統計方法、案例分析與比較分析研究方法及其他研究方法對宅基地退出、宅基地有償使用、宅基地“三權分置”改革研究、宅基地收益分配和宅基地制度改革實踐樣態等進行了研究，取得了豐富的研究成果。但當前學界對于宅基地制度改革的研究仍存在不足之處，主要表現在以下幾個方面：

（1）已有的研究文獻主要從宅基地所有權行使主體、資格權權利內涵、理論闡釋、政策意蘊、實現形式和使用權流轉方式方面開展研究，缺乏對宅基地“三權”分置有效實現形式的研究。例如，已有文獻中針對如何完善宅基地集體所有權行使機制及宅基地資格權如何保留、重獲和固化的研究成果較少。

（2）目前針對不同的宅基地退出方式對應的補償機制的研究成果還較少。另外，對于宅基地有償使用的研究大多仍停留在有償使用的范圍、標準，有關宅基地擇位競價、宅基地跨村保障戶有所居等研究較少。

（3）已有研究大多關注的是宅基地使用權的流轉方式和流轉路徑，忽視了宅基地上的房屋流轉與利用，有關盤活利用農村閑置宅基地和閑置住宅發展鄉村新產業新業態的研究也較少。

（4）從現有文獻來看，缺乏對宅基地使用權及地上建筑物所有權主體農民權益的關注，研究宅基地退出和流轉前后農民福利變化的成果較少。另外，針對宅基地增值收益分配的理論和實踐研究也有待加強。

3.2 未來重點研究方向

綜合前文農村宅基地制度改革研究進展的評述，筆者認為，在實施鄉村振興戰略和深化農村改革背景下，農村宅基地制度改革應以處理好農民與土地的關系為主線，以保障農民基本居住權為前提，推進探索宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”有效實現形式，推動建立和完善依法取得、節約集約、權屬清晰、權能完整、流轉有序、管理規范的農村宅基地制度體系。鑒于此，筆者認為未來農村宅基地制度改革的重點研究方向包括：

（1）完善宅基地集體所有權行使機制研究

宅基地集體所有權是產生宅基地資格權和使用權的“本權”。未來研究重點包括：①加強研究宅基地集體所有權權利主體——農村集體經濟組織在宅基地分配使用、規劃管理、利用監督、收回處置等方面發揮的作用，“實化”宅基地集體所有權主體地位；②研究構建宅基地管理與監督的整體理論分析框架；③基于政策文本分析，研究構建多主體協同管理宅基地的運行機制。

（2）探索宅基地農戶資格權保障機制研究

宅基地資格權是農村集體經濟組織成員分配獲得宅基地的基礎，是集體成員參與宅基地收益分配的標志。因此，探索宅基地農戶資格權保障機制，旨在完善宅基地分配制度，保障集體經濟組織成員在宅基地制度改革過程中依法享有的居住權益和財產權益。未來研究重點包括：①基于成員權理論探究宅基地資格權的法律內涵和實現路徑；②采用對比研究的方法，分析宅基地格權保留機制、重獲機制和固化機制的具體內容、實施條件；③歸納總結試點地區針對不同區域實現農民戶有所居的改革做法、取得成效和存在問題。

（3）探索宅基地使用權流轉制度研究

構建宅基地使用權流轉機制，探索使用權出租、入股、入市、轉讓、互換、贈與等多種流轉路徑與方式，是深化宅基地制度改革的重要內容。因此，需要綜合考慮不同試點地區自然資源稟賦、社會經濟水平和資源環境承載能力等，建立一批可復制、能推廣的宅基地使用權流轉機制。未來研究重點包括：①探索研究不同宅基地使用權流轉方式下的管理政策以規范流轉行為；②研究探索盤活利用閑置宅基地和閑置住宅發展鄉村產業的支持政策與實施途徑；③研究支持農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的財政、金融政策；④采用比較研究方法，對比分析不同宅基地使用權流轉模式的實施條件、具體做法、取得成效、存在問題。

（4）探索宅基地自愿有償退出機制研究

探索宅基地自愿有償退出機制是實現土地資源節約集約利用及為鄉村振興提供用地保障的重要抓手，未來研究重點包括：①研究探索宅基地退出與集體經營性建設用地入市有效銜接的內在機理與實施路徑；②研究宅基地退出統籌利用機制，以保障農民建房、鄉村產業發展、農村公共設施和公益事業建設用地需求。

（5）探索宅基地有償使用制度研究

宅基地有償使用是實現宅基地分配公平、妥善解決歷史遺留問題的必然措施，是宅基地制度改革走向市場化的必由之路。因此，未來應積極探索宅基地有償使用制度，完善宅基地有償使用的頂層設計，研究重點包括：①以“分配公平、市場導向”為邏輯主線，研究構建宅基地有償使用的實施路徑及具體模式；②按照“是何、為何、如何”的研究脈絡，研究分析不同類型宅基地歷史遺留問題及解決對策；③基于“同地、同權、同價”的思路，研究構建宅基地“擇位競價”機制、宅基地跨村配置有償使用機制。

（6）健全宅基地收益分配機制研究

探索農民宅基地收益分配機制是農村宅基地制度改革的重要內容，要確保宅基地退出、流轉等收益主要由農民獲得，要讓集體成員長期分享宅基地增值收益。鑒于此，未來研究重點包括：①探究宅基地收益分配中政府、村集體和農戶三方主體內在關系，構建“政府—集體—農民”共同參與的收益分配共享機制；②從社會、政治、經濟角度探究宅基地收益分配機制形成機理，揭示多主體共享宅基地收益的必要性以及對社會經濟和社會治理的影響。