國土空間分區分類用途管制規則研究

關鍵詞：用途管制；國土空間規劃；分區分類；管制規則

《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）提出：對所有國土空間分區分類實施用途管制；在城鎮開發邊界外的建設，實行“詳細規劃+ 規劃許可”和“約束指標+ 分區準入”的管制方式[1]。自2019 年全面啟動國土空間規劃編制工作以來，經過多年的相關技術探討與融合，各層級的國土空間規劃方案已基本定型，編制成果進入審批環節[2]。加強研究并盡快明確用途管制規則，對于有效實施國土空間規劃和規范開發保護秩序顯得急迫和重要。

1 分區與分類管制

1.1 分區管制

分區管制是按照一定標準，將國土空間劃分為若干不同區域，實行區域內一致、區域間差異的管制政策。國土空間分區分為兩類：一類是宏觀層面的主體功能區，屬于政策分區，根據社會經濟基礎、資源環境條件等，以提供主體產品的類型為基準，以縣級行政區為單元，劃分為城市化地區、農產品主產區、生態功能區[3]。另一類是中觀層面的規劃分區，屬于功能分區，以國土空間開發適宜性評價為依據、以承載的主導功能為導向，打破行政界線，劃分為城鎮空間、農業空間、生態空間，進一步細分為“生態保護區、生態控制區、農田保護區、鄉村發展區、城鎮發展區、海洋發展區、礦產能源發展區”7 個一級分區。主體功能區在全國和省級國土空間規劃中確定，其“管制”是通過“9+1”的政策體系，促進經濟、人口、資源環境空間均衡。規劃分區在市、縣級國土空間規劃中劃定，其“管制”主要是通過正負面清單、約束指標等對各類開發保護活動實行準入管理，運用審批和監管等手段實現規劃意圖，進一步落實主體功能區戰略。

1.2 分類管制

分類管制是依據詳細規劃，對不同的地類或要素進行管制，包括用途轉換和強度管制。用途轉換是指因開發保護活動實施的用途間的轉變，包括現狀非建設用地向規劃建設用地轉換，現狀建設用地向非建設用地轉換，以及現狀非建設用地之間的轉換。如城鄉建設需要將耕地轉為居住、工業、交通等建設用地，生態修復需要將坡度25°以上耕地轉為林地等。強度管控，即對土地承載的開發利用強度進行限制，包括建設用地開發強度和耕地、草地、水域等非建設用地利用強度。如居住用地需確定容積率、綠地率、建筑高度、建筑密度等；草地確定合理載畜量，防止過度放牧等。《若干意見》提出的“詳細規劃+ 規劃許可”屬于建設用地開發強度管控，非建設用地利用強度較為復雜，涉及多專業、多部門，現階段不具備納入詳細規劃的基礎。需要明確的是，改變總體規劃的規劃分區邊界，詳細規劃的建設用地地塊用途和強度，屬于規劃調整情形，不屬于分類管制范疇。如將規劃工業用地調整為居住、商業用地，應修改詳細規劃。

1.3 分區與分類關系

（1）分區管制是分類管制的補充，是不合理用途的有效管控手段

城鄉規劃、土地利用規劃均是按用途進行管制，國土空間規劃繼承了這一模式。但在鄉村地區，詳細規劃布局與資源型項目實際需求匹配較差，按用途管理往往需要頻繁調整規劃，不利于維護規劃的嚴肅性，并且時間長、成本高；分區管制有一些明顯的優點，如交易社會成本低、靈活性高。實行“分區準入+ 詳細規劃”管理，有利于發揮各自優勢，共同進行管制。

（2）分區管制在項目準入階段發揮作用，分類管制在審批許可階段發揮作用

各類建設項目從意向階段轉入選址選線階段，首先應符合分區準入要求，不符合的將不被允許進入，既是對規劃編制環節不合理用途的糾正，也是對實施環節不合理項目的把關。允許進入的建設項目，符合詳細規劃，可按程序辦理用途轉換審批，核發規劃許可；若不符合詳細規劃，應先開展規劃選址論證，明確空間位置、用地規模和規劃條件等，論證通過后再辦理用途轉換審批和規劃許可。

2 研究對象和理論基礎

2.1 研究對象

考慮到“三調”未覆蓋全部海洋（以0 m 等深線作為陸海分界線），其現狀和規劃基礎較弱，同時海洋具有相對獨立性。此外，《若干意見》將分區準入范圍界定在城鎮開發邊界外，本文重點研究陸域范圍農業和生態空間管制規則。

2.2 理論基礎

國土空間用途管制源于習近平生態文明思想，體現為以人為本、人與自然和諧為核心的生態理念和以綠色為導向的生態發展觀。2015 年印發的《生態文明體制改革總體方案》首次明確提出“將用途管制擴大到所有自然生態空間”，由原國土資源部牽頭健全國土空間用途管制制度。此后經歷了自然生態空間用途管制試點、機構改革等，土地用途管制擴大、延伸到國土空間用途管制[4]。

綠水青山就是金山銀山。闡述了經濟發展和生態環境保護的關系，指明了實現發展和保護協同共生的新路徑[5]。自然資源是發展生態產業的基礎，把生態環境優勢轉化為生態農業、生態工業、生態旅游、健康休閑等生態經濟的優勢，那么綠水青山也就變成了金山銀山。分區管制規則要嚴格保護生態空間和生態要素，嚴禁不合理的開發建設對自然資源和景觀的破壞；又要考慮人民群眾對美麗生態的需求，給予政策彈性，允許必要的建設項目進入，促進生態資源向生態價值轉化，提供更多優質生態產品。

山水林田湖草是統一的自然系統，是相互依存、緊密聯系的生命共同體[6]。用途管制必須遵循自然規律，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞。國土空間的各類開發保護活動，最終表現為各類用途間的相互轉換。要堅持系統觀念，因地制宜，尊重規律，以空間功能引導用途轉換，以用途促進功能提升，推動實現生態空間秀美、農業空間高效、城鎮空間宜居。

3 管制規則研究

3.1 生態與農業空間特征

（1）主導功能不同，地類差異較大

農業空間以提供農產品為主，兼具生態功能。土地類型主要為耕地、園地和服務農業生產的坑塘、溝渠、農村道路等，以及長期以來形成的農村居民點，產業結構以農業、畜牧業、漁業為主，農業人口較多，農村居民點量大面廣。生態空間以提供生態產品和服務為主，地類主要為林地、水域（河湖庫）、草地、濕地、未利用地等，兼有少量的耕地、坑塘等，產業結構以旅游業、林業為主，人口稀少，生態功能重要，生態環境敏感脆弱。

（2）開發強度不高，建設用地布局分散

第三次全國國土調查結果顯示，全國建設用地總量40.87×104 km2，城鎮用地10.33×104 km2，分別約占國土面積的4.26%、1.08%。根據“三調”數據和“三區三線”劃定規則測算，全國城鎮空間約占國土面積的3%，生態空間約占70%，農業空間約占27%。生態空間開發強度（生態空間現狀建設用地占生態空間面積比例）不超過1%，農業空間開發強度在5% 左右，建設用地呈單幅面積小、布局分散特點。

（3）用地需求不大，精確落位較難

不同于城鎮空間“集中、集約、緊湊”，生態和農業空間的建設具有“分散、低密度、低強度”特征。近年來，鄉村地區新產業新業態發展雖然對建設用地表現出需求旺盛態勢，但用地總量不大，其用地需求主要來自當地優勢資源開發利用形成的產業導入，在無明確的開發主體前，村莊規劃的產業用地布局來自規劃師的美好愿景，一旦開發主體進入，不可避免的要根據其發展意愿修改規劃。

3.2 管制規則的五個維度

學界圍繞用途管制展開了大量探討，相關研究主要集中在國外經驗的借鑒[7-10]、問題及對策研究[11-13]、制度構建思路探討[14-17] 等，對管制規則的研究極少。《辭海》對“規則”的解釋包括“規范”“規章制度”“法則”“就某一或某些事項所指定的書面文件”等。劉海麗等認為國土空間用途管制體系包括法規政策體系、行政審批體系、監督管理體系[18]，分區分類管制規則是法規政策體系、行政審批體系的重要組成部分，是實施國土空間規劃、推進國土空間治理的規范、準則。不同于要素管理的單一性、通用性，分區分類用途管制具有差異性、復合型、系統性，筆者認為，其管制規則應由管制目標、準入清單、約束指標、用途轉換、審批許可五個維度構成。

（1）管制目標

管制是為了達到某種目的或實現某種效果，否則管制沒有必要。管制目標是指用途管制應達到的預期效果，具有長遠性、可實現、能衡量等特點。不同尺度、不同區域的國土空間差異較大，宏觀層面多以定性描述為主，市、縣可結合實際將定性目標進行量化，并通過實際完成值與目標對比來衡量實現情況。

（2）準入清單

主體功能區雖然也是一種類型的國土空間分區，但已上升為國家戰略，并被國家生態文明總體方案確定為基礎性制度[19]，直接面向下級政府而非直接面對用地單位和個人[20]，故分區管制對象為規劃分區。準入管理模式一般包括正面清單、負面清單、混合清單，發達國家更偏向于使用負面清單，發展中國家更易于接受正面清單。相比“正面清單”規定“可以做什么”，負面清單是一種更為開放、更加包容、更為透明的市場準入管理模式。負面清單支持開放和自由化，如果清單過長，政府可能會感到難堪。對于嚴格管控類，禁止事項較多，宜采用正面清單，我國生態保護紅線、永久基本農田管理采用的是正面清單。對于一般性管控，宜采用負面清單，激發市場主體活力。

（3）約束指標

約束指標是衡量建設項目能否上圖落地的工具，是促進管制目標實現的重要手段，往往與準入清單配套使用。約束指標既可以引用國土空間總體規劃中的指標，也可另外設置，但應符合數據易獲取、可比較等要求，滿足設定的指標上限或下限要求，建設項目才可以用地，否則不被允許。

（4）用途轉換

用途轉換是人為活動導致地類（或用途）變化的結果體現[21]，發生在項目實施階段，包括合理用途的轉換和不合理用途的退出。例如，符合詳細規劃，可以將農用地轉為建設用地，允許一般耕地轉為園地、林地、草地、農業設施建設用地等，不符合準入清單的已建和未建項目，應逐步退出或調整為符合要求的用途，確保對各類空間的影響減至最小。建設活動涉及的用途轉換，已有完備健全的制度；對于非建設活動，重點應約束耕地的轉出轉入，在守住耕地保護紅線的前提下，通過空間置換優化主體功能。

（5）審批許可

審批許可是規范用途轉換的程序，包括行政審批和行政許可。最常見的前端包括建設項目用地預審與選址意見書、農用地轉用、土地征收、建設用地規劃許可證，后端包括建設工程規劃許可證、建設工程規劃條件核實意見書等，前端的審批權限大多在國家和省級，后端在地方。

3.3 生態和農業空間管制規則

生態空間包括生態保護紅線和生態控制區。生態控制區是指生態保護紅線外，需要予以保留原貌、強化生態保育和生態建設、限制開發建設的陸地和海洋自然區域[22]，從要素構成看，主要以山體、河流、湖泊、水庫為主。生態控制區雖不如生態保護紅線直接關系到國家和區域生態安全，但對于局部地區其生態功能和作用也極為重要，需要嚴格保護。農業空間包括農田保護區和鄉村發展區，農田保護區是指永久基本農田相對集中需嚴格保護的區域，鄉村發展區是指為滿足農林牧漁等農業發展以及農民集中生活和生產配套為主的區域。按照管控嚴格程度，由高到低依次為生態保護區、生態控制區、農田保護區、鄉村發展區。

根據生態和農業空間主導功能、資源特色、產業發展等，按照五個維度提出管制規則（表1）。在管制目標維度，生態空間重在保護生態地類和生物多樣性，減少人為活動，改善生態環境；農業空間重在保護耕地和糧食安全，保護鄉村風貌，改善鄉村環境。準入清單維度，生態空間實行正面清單管理，農業空間實行負面清單管理，重點約束與生態和農業資源無關、破壞性較強的工業、商業、房地產開發項目。在約束指標維度，引用縣級國土空間總體規劃的建設用地總規模、耕地保有量兩項指標，與年度國土變更調查數據進行比對，任一指標未實現，不予項目準入。用途轉換維度，重點約束耕地的轉入轉出，對于不合理的已建項目退出，生態空間側重拆除復綠，農業空間側重拆除復耕。在審批許可維度，準入項目不符合詳細規劃（包括規劃不是建設用地和規劃是建設用地但用途不符兩種情形），應先開展規劃選址論證或修改詳細規劃，再按規定申請辦理建設項目用地預審與規劃選址；選址符合詳細規劃，可直接申請辦理建設項目用地預審與規劃選址。

4 結語

《若干意見》提出“對所有國土空間分區分類實施用途管制”，既是國土空間用途管制的頂層設計，也是現有用途管制的重大改革。但受國土空間規劃編制、機構改革磨合等影響，近年來國土空間用途管制探索不夠深入、不夠廣泛。一方面，《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》中未明確規劃分區劃定標準，會導致各地劃定的規劃分區各不相同，影響后續的分區管理。另一方面，2017—2019 年開展的自然生態空間用途管制試點仍是機構改革前的產物，取得的成效有限。此項工作結束后，自然資源部未繼續推進國土空間用途管制試點，浙江、上海等地雖然自行開展了探索，但樣本有限，代表性不夠，分區分類用途管制缺乏實踐基礎。我國地域遼闊，自然地理環境差異較大，建立健全全域全要素國土空間用途管制規則需要不同學科的共同探索，更需要不同地域的實踐經驗。