基于“雙評價”的“三區(qū)三線”劃定研究

關鍵詞：雙評價；三區(qū)三線；國土空間規(guī)劃

資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（ 以下簡稱“雙評價”） 技術指南伴隨著國土空間規(guī)劃體系產(chǎn)生，是國土空間規(guī)劃編制的前提條件。“三區(qū)”是指國土空間中用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護和城鎮(zhèn)發(fā)展的三種空間類型。“三線”分別對應在三種國土空間類型中劃定的永久基本農(nóng)田控制線、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界[1]。“雙評價”工作的評價結果（ 生態(tài)保護的重要性評價、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的適宜性評價、城鎮(zhèn)建設的適宜性評價） 可以作為國土空間規(guī)劃中“三區(qū)三線”劃定的依據(jù)和支撐[2]。評價結果與現(xiàn)狀對比分析，可以識別國土資源開發(fā)利用存在的問題，以及今后發(fā)展的潛力，為國土空間布局優(yōu)化調(diào)整提供參考。

2022 年4 月27 日，國務院召開全國“三區(qū)三線”劃定工作電視電話會議，國家研究部署開展全國性的“三區(qū)三線”劃定和國土空間規(guī)劃編制工作，“雙評價”工作成果的重要性也被提到了前所未有的高度。如何科學合理的劃定“三區(qū)三線”，后續(xù)如何有效管理，是各級國土空間規(guī)劃編制與監(jiān)督實施的重要內(nèi)容。本文介紹如何從“雙評價”研究，傳導到國土空間規(guī)劃實際操作，以上海市“三區(qū)三線”劃定工作為例，探索如何打通“技術評價”與“空間優(yōu)化”聯(lián)動環(huán)節(jié)，以期為后續(xù)相關工作的開展提供啟示和借鑒。

1 “雙評價”與“三區(qū)三線”工作的主要背景

“雙評價”工作起源于2013 年中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，文中52 條指出需要建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警機制。隨后國家各職能部門先后制定各自領域的指導文件，隨后明確由自然資源部主導協(xié)調(diào)，編制國土空間規(guī)劃。《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》于2019 年發(fā)布，確立于2020 年基本建立國土空間規(guī)劃體系的目標。在編制科學性方面，再次強調(diào)資源環(huán)境承載能力研究的重要性，要求在在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價基礎上，科學有序布局農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，強化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預留空間。明確“雙評價”工作應作為國土空間體系中各級規(guī)劃編制的基礎和前提。2020 年印發(fā)的《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南（試行）》（自然資辦函[2020]127 號）作為“雙評價”工作開展的指導文件。

“三區(qū)三線”工作的前身是2010 年開展的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃（2010—2020）》。主體功能區(qū)規(guī)劃基于資源環(huán)境承載力，區(qū)分農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能重點區(qū)和城市化建設區(qū)，可以認為是農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)“三區(qū)”的起源。2013 年在市縣層面試點統(tǒng)籌劃定永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線與城市開發(fā)邊界（“三線”），通過多部門協(xié)同，嘗試將空間管制政策體系統(tǒng)一起來。2017 年空間規(guī)劃試點方案進一步延伸到省一級，也就在這時，“三區(qū)三線”的劃定成為整合各部門規(guī)劃管控的工作載體。基于“雙評價”工作成果，科學合理地開展“三區(qū)三線”劃定工作，是國土空間規(guī)劃引領性、戰(zhàn)略性、約束性、載體性作用的重要體現(xiàn)[3-6]。

2 上海市“三區(qū)三線”劃定技術路線

2.1 區(qū)位概況與國土空間本底條件

上海市位于中國東部，長江入海口和杭州灣北岸，區(qū)域內(nèi)都為平原地形，平坦開闊、土壤肥沃，自然環(huán)境適宜性良好。區(qū)域內(nèi)國土空間開發(fā)強度高，城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間犬牙交錯，是典型的人地矛盾易沖突區(qū)域[7-8]。

2.2 “雙評價”指標體系與技術路線

“雙評價”技術指南從指標體系構建主要體現(xiàn)五類要素三大空間導向（表1）。生態(tài)保護評價指標有兩項，分別為生態(tài)系統(tǒng)服務功能重要性和生態(tài)環(huán)境敏感性；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)評價指標包括坡度、高程、土壤質(zhì)地、降水量、水資源總量、光熱條件、氣象災害等；城鎮(zhèn)建設評價指標包括坡度、高程、降水量、水資源總量、大氣環(huán)境容量、水環(huán)境容量、地質(zhì)災害風險等。指標的選擇更純粹地關注資源環(huán)境本底特征，不體現(xiàn)因政策因素造成的短板。

考慮到上海市雖然作為省級行政區(qū)劃，但范圍較小，資源本底差異不顯著。所以“雙評價”工作的評價指標選取盡可能體現(xiàn)差異性的指標（圖1）。

3 上海市“雙評價”主要成果

3.1 生態(tài)保護適宜性

上海市生態(tài)空間受建設用地擴張因素導致生態(tài)空間較為破碎，品質(zhì)不高。綜合生物多樣性維護重要性評價、水源涵養(yǎng)重要性評價、水土保持重要性評價結果，生態(tài)系統(tǒng)服務功能極重要、重要、一般重要區(qū)占比依次為14.54%、45.85%、39.61%。生態(tài)脆弱敏感性分布較少，極脆弱、脆弱、一般脆弱地區(qū)占比分別為0.20%、0.04%、99.76%。全市生態(tài)保護極重要區(qū)面積為1199.17 km2，其中絕大部分位于長江河口及海域，包括東灘、九段沙、金山三島、以及長江河口部分地區(qū)，三調(diào)范圍內(nèi)生態(tài)保護極重要區(qū)面積為225.46 km2。陸域部分生態(tài)保護極重要區(qū)面積為71.39 km2，占陸域面積比例約1%，主要分布在青浦區(qū)淀山湖、青浦區(qū)大蓮湖、崇明區(qū)北湖、松江新浜等區(qū)域（圖2a）。

3.2 農(nóng)業(yè)適宜性和承載規(guī)模

案例區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要類型為種植業(yè)，從資源環(huán)境本底來看，區(qū)域內(nèi)地勢平坦、坡度小、海拔低、地形起伏度小，水資源總體較為豐富，光熱條件良好，土地資源、水資源、光熱條件均不對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)構成限制性影響，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要因素為氣象災害、土壤環(huán)境。評價結果顯示，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)面積6880 km2，占陸域面積的97%。現(xiàn)狀農(nóng)業(yè)生產(chǎn)均位于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適宜區(qū)，與適宜性評價無矛盾。

案例區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承載力主要考慮土地資源約束和水資源約束。水資源約束下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承載規(guī)模為農(nóng)業(yè)可用水量與農(nóng)田灌溉畝均用水量的比值。根據(jù)上海市近年來水資源利用情況，全市農(nóng)業(yè)用水占用水總量比例約20%，農(nóng)業(yè)灌溉畝均用水量約456 m3/ 畝。根據(jù)《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035 年）》，至2035 年，上海市年用水總量控制在138 億m3，按照20% 測算農(nóng)業(yè)用水總量為27.6 億m3，同時按照水資源優(yōu)化配置中，農(nóng)業(yè)自備用水取水量控制在16.5 億m3/ 年左右。據(jù)此測算兩種情景下農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承載規(guī)模分別為605 萬畝（約4033 km2）和362 萬畝（約2413 km2）。土地資源約束下，評價土地資源、水資源、光熱條件對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都不構成限制性影響，土地資源的可承載程度較高。土地資源約束下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最大規(guī)模，也是耕地的極限規(guī)模。綜合土地資源和水資源約束條件評價結果，上海市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承載規(guī)模為362 萬畝（約2413 km2），參見圖2b。

3.3 城鎮(zhèn)建設適宜性和承載規(guī)模

上海市平均海拔較低，地形坡度和起伏度可以忽略不計，水資源總體較為豐富，地質(zhì)災害風險性程度總體不高且在工程技術可控范圍內(nèi)。因此，全區(qū)除生態(tài)保護極重要區(qū)外（都位于陸域以外），其余地區(qū)均為城鎮(zhèn)建設適宜區(qū)，面積為6972 km2，占全市陸域面積比例為98.6%。現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設均位于城鎮(zhèn)建設適宜區(qū)，與適宜性評價結果無矛盾。結合水資源約束，據(jù)上海市近年來水資源公報數(shù)據(jù)結合用水控制，人均綜合生活用水約83m3/ 人，人均綜合生活用水與人均工業(yè)用水按照1：1.5 計算，城鎮(zhèn)人均用水量為208 m3/ 人。根據(jù)規(guī)劃，至2035 年，上海市年用水總量控制在138 億m3，結合本市用水結構分析，按城鎮(zhèn)可用水量約110 億m3。基于現(xiàn)狀和集約發(fā)展要求，上海市人均建設用地規(guī)模為100 m2/ 人，本市城鎮(zhèn)建設承載規(guī)模為5307 km2。綜合土地資源和水資源約束下評價結果，上海市城鎮(zhèn)建設承載規(guī)模為5307 km2（圖2c）。

4 上海市“三區(qū)三線”劃定

4.1 總體原則

（1）堅持底線思維，保護優(yōu)先。以“雙評價”成果為基礎，科學規(guī)劃、統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護、城鎮(zhèn)建設三類功能空間，嚴守底線，確保糧食安全、生態(tài)安全、國土安全。

（2）多規(guī)合一，統(tǒng)籌安排。按照四個“統(tǒng)一”（底圖、標準、規(guī)劃、平臺）的要求，按照耕地和永久基本衣田、生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的先后順序，在國土空間規(guī)劃中落實三條控制線，確保三條控制線不交叉、不重疊、不沖突。

（3）劃管一體，分類管控。健全完善“三區(qū)三線”政策體系。堅持陸海統(tǒng)籌、上下聯(lián)動、區(qū)域協(xié)調(diào)，依據(jù)自然資源稟賦和經(jīng)濟社會發(fā)展情況，參照三條控制線，區(qū)分功能，建立健全分類管控機制。

4.2 劃實劃優(yōu)永久基本農(nóng)田

永久基本農(nóng)田優(yōu)化基本原則“總量鎖定、優(yōu)進劣出”。以現(xiàn)行管控數(shù)據(jù)為基礎，套核國土變更調(diào)查成果，保持原永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)的可長期穩(wěn)定利用耕地布局總體穩(wěn)定，結合農(nóng)業(yè)適宜性評價結果及近期擬實施的省級及以上能源、交道、水利等重點建設項目落地成果進行優(yōu)化。地類發(fā)生改變的、質(zhì)量不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的及與近期重大項目沖突的予以調(diào)出，錨定永久基本農(nóng)田總量，不足部分在一般耕地中選取質(zhì)量較高的，與保留地塊能集中連片的，予以調(diào)入，保持總量不變。

基于農(nóng)用地適宜性評價結果，對照最新土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，上海市耕地布局需要重點優(yōu)化。上海市相對連片規(guī)模在300 畝（約20 hm2）以上的耕地，僅占全市耕地63%，現(xiàn)狀耕地呈現(xiàn)零星分散布局特征。需要優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間，實現(xiàn)耕地布局優(yōu)化和質(zhì)量提升。為此上海市在150 萬畝（約1000 km2）永久基本農(nóng)田保護任務基礎上，多劃定了52 萬畝（約347 km2）儲備地塊，一方面為耕地保護留有余地，另一方面后續(xù)通過劃示土地整備引導區(qū)來促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間集中連片、提質(zhì)調(diào)優(yōu)[9]。

4.3 評估調(diào)整生態(tài)紅線

在保持2021 年上報國務院的生態(tài)保護紅線方案穩(wěn)定的基礎上，結合維護生物多樣性、水源涵養(yǎng)、水土保持等生態(tài)系統(tǒng)服務功能重要性評價結果，以及水土流失、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感性評價結果，甄別生態(tài)保護極重要、極敏感區(qū)域。在此基礎上，銜接上海2035 總規(guī)確定的各類重要生態(tài)空間，做到生態(tài)保護紅線做到“應劃盡劃”。

4.4 整合優(yōu)化城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

由上海市建設用地適宜性和承載力評價結果顯示，上海市建設用地的主要制約因素在于土地指標以及臨江沿海的地形帶來的近岸地區(qū)土地開發(fā)的安全問題，同時還需重視由軟土地基帶來的不均勻沉降而引起的地質(zhì)災害。

上海市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界歷經(jīng)多輪總體規(guī)劃的編制、調(diào)整，已基本穩(wěn)定，本次“三區(qū)三線”工作結合“雙評價”最新成果，依托各層次國土空間規(guī)劃成果，開展城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和建設用地控制線的整合、校核工作，最終形成“一張圖”（圖3）。

采用“三調(diào)”成果為底板，套合“一張圖”成果，重點校核現(xiàn)狀城鎮(zhèn)建設用地未劃入，及村莊用地劃入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的情形，聚焦生態(tài)環(huán)境，地質(zhì)安全敏感地區(qū)，確保布局合理安全，保障城市發(fā)展。通過詳細層次規(guī)劃校核城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，確保邊界范圍銜接一致。對10 hm2以下獨立城鎮(zhèn)開發(fā)邊界逐一梳理優(yōu)化。確保三條控制線不交叉、不重疊[10-12]。

5 結語

“雙評價”是國土空間規(guī)劃研究分析的重要組成部分，“三區(qū)三線”劃定是國土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容，兩者都以國土空間資源保護和開發(fā)利用為目標。本文試著從借助上海市“三區(qū)三線”上圖入庫工作的實踐，結合介紹兩項工作的發(fā)展背景、承接關系和主要技術路線，探索基于“雙評價”工作開展“三區(qū)三線”工作的路徑。結果顯示，資源環(huán)境承載力評價，對確定規(guī)劃區(qū)域可承載農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設最大合理規(guī)模及其空間有較好的理論支撐；國土空間開發(fā)適宜性評價，對識別區(qū)域重要農(nóng)業(yè)、生態(tài)和城鎮(zhèn)建設等國土空間有著重要指導作用。“雙評價”工作的開展有助于國土空間格局的“科學化、精細化”管控，通過土地資源和水資源約束的研究，合理安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局；通過分析國土空間開發(fā)與保護之間的問題，發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境風險隱患；通過分析測算開發(fā)區(qū)域的承載能力，確定城鎮(zhèn)開發(fā)建設的合理規(guī)模。

本文研究還處于研究探索階段，相關技術路徑還有待完善優(yōu)化，成果的應用方式還有待完善。后續(xù)還需加強“雙評價”工作在不同層次規(guī)劃下的傳導作用，構建更加精準的指標體系和預測模型。